Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Cadeilhan-Trachère a demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler la délibération du 17 juin 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune d’Aragnouet a approuvé le versement au syndicat intercommunal à vocation unique Piau-Aragnouet-Cadeilhan-Trachère d’une avance de 105 234,50 euros et a décidé la suspension du versement à la commune de Cadeilhan-Trachère de la redevance annuelle de 2 % sur le chiffre d’affaires des remontées mécaniques de la station de ski de Piau Engaly tant que cette commune refusera de verser ses participations financières au budget de ce syndicat.

Par un jugement n° 2201872 du 11 juillet 2023, le tribunal administratif de Pau a annulé la délibération du conseil municipal d’Aragnouet du 17 juin 2022.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 14 septembre 2023 et le 2 mai 2025, la commune d’Aragnouet, représentée par la SELARL HMS Atlantique avocats, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 11 juillet 2023 ;

2°) de rejeter la demande portée devant les premiers juges par la commune de Cadeilhan-Trachère ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Cadeilhan-Trachère la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

Sur la régularité du jugement attaqué :

- le jugement est entaché d’insuffisances de motivation, dès lors, d’une part, que le motif retenu n’entrainait l’annulation que de la 3ème décision contenues dans la délibération litigieuse (suspension du versement à la commune de Cadeilhan-Trachère de 2 % sur le chiffre d’affaires des remontées, tant que cette commune maintiendrait son refus d’honorer ces participations) et non des deux autres ; d’autre part, le tribunal n’a pas examiné la fin de non-recevoir soulevée dans son 3ème mémoire, tirée de ce que la délibération litigieuse était confirmative d’une précédente délibération du 27 novembre 2020 devenue définitive ; enfin, le tribunal n’a pas examiné son moyen de défense, tiré de ce que le moyen tiré de l’illégalité de la participation exceptionnelle était inopérant, dès lors qu’il consistait à exciper de l’illégalité d’une décision qui ne constituait pas la base légale de la délibération et dont elle ne constituait pas une mesure d’application ;

Sur le bienfondé :

- le tribunal administratif a commis une erreur de droit dans le maniement des exceptions d’illégalité, dès lors que la décision dont il retient l’exception d’illégalité est, visiblement, la décision mettant la contribution exceptionnelle prévue par l’article 6 des statuts du SIVU à la charge de la Commune d’Aragnouet, c’est-à-dire soit la délibération budgétaire du 1er février 2021 par laquelle le comité syndical du SIVU a déterminé le montant de la contribution exceptionnelle de ses communes membres, soit le titre exécutoire du 9 mars 2021 ; or, d’une part, l’exception d’illégalité est tardive, d’autre part, la délibération litigieuse n’est pas une mesure d’application de la délibération budgétaire du SIVU, et la délibération du SIVU n’est pas son fondement légal ;

- le président du syndicat était en situation de compétence liée pour réclamer cette somme à la commune de Cadeilhan-Trachère :

- en interprétant l’article 6 des statuts à la lumière des dispositions des articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales le tribunal administratif a méconnu la lettre des statuts et contourné les règles de recevabilité des exceptions d’illégalité ; l’arrêté préfectoral du 5 avril 2013 approuvant les statuts du SIVU, qui n’est pas un acte réglementaire, est devenu définitif ;

- les contributions au SIVU sont des dépenses obligatoires pour les communes membres en application de l’article L. 5212-19 du code général des collectivités territoriales ;

- elles obéissent aux exceptions prévues par l’article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales, dès lors que les caractéristiques de l’exploitation du centre EDENEO rendent nécessaire le soutien des deux communes sur le fondement de ces dispositions, eu égard au caractère saisonnier de l’activité, aux publics spécifiques visés (enfants et adolescents), dans une visée éducative, et à l’impossibilité d’augmenter les tarifs face à la concurrence ;

- la contribution litigieuse n’est pas un instrument de financement de déficits structurels, ce qui au demeurant n’est pas interdit ;

- en ce qui concerne la substitution de base légale, la convention du 19 décembre 1974 qui fonde la redevance de 2 % est illicite, dès lors qu’elle ne prévoit pas de terme à son application ; qu’elle est déséquilibrée, ce que ne corrige que de façon temporaire l’avenant du 6 octobre 2011, et institue une libéralité, si bien qu’elle ne peut avoir commis une illégalité en suspendant l’exécution de son article financier ; le principe de loyauté des relations contractuelles ne permet pas la poursuite de l’exécution d’une transaction affectée d’une illicéité aussi grave ;

Par des mémoires en défense, enregistrés le 3 mars et le 6 juin 2025, la commune de Cadeilhan-Trachère, représentée par M^e Picard, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune d’Aragnouet la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la commune d’Aragnouet ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Martin,

- les conclusions de M^me A…,

- les observations de M^e Cazcarra, représentant la commune d’Aragnouet, et de M^e Picard, représentant la commune de Cadeilhan-Trachère.

Considérant ce qui suit :

1. Par arrêtés des 26 septembre 1969 et 18 novembre 1971, le préfet des Hautes-Pyrénées a déclaré d’utilité publique la création de la station de ski de Piau-Engaly que la commune d’Aragnouet voulait créer en partie sur le territoire des communes de Vignec et de Cadeilhan-Trachère, ainsi que cessibles les parcelles comprises dans le périmètre de la future station. Un litige est né entre les communes d’Aragnouet et de Cadeilhan-Trachère, et elles ont conclu le 18 décembre 1974 une convention dans laquelle la commune d’Aragnouet s’engageait, en paiement des parcelles en cause, à verser chaque année à la commune de Cadeilhan-Trachère une redevance égale à 2 % des recettes brutes des remontées mécaniques. Par convention du 6 octobre 2011, les communes ont décidé de créer entre elles un organisme de coopération intercommunale pour le développement d’un centre aqualudique dans la station de Piau-Engaly, la commune de Cadeilhan-Trachère s’engageant à y affecter la moitié de la redevance de 2 % que lui verse la commune d’Aragnouet.

2. Par arrêté du 5 avril 2013, le préfet des Hautes-Pyrénées a autorisé entre les communes d’Aragnouet et de Cadeilhan-Trachère la création du syndicat intercommunal (SIVU) Piau-Aragnouet-Cadeilhan-Trachère, dont l’objet est la création, l’exploitation et l’amélioration d’un centre aqualudique. L’article 6 des statuts approuvés par ce même arrêté met à la charge de chacune des communes d’une part, une contribution annuelle de 1 % du montant du chiffre d’affaires des remontées mécaniques et d’autre part, une participation exceptionnelle pour résorber les déficits d’exploitation éventuels.

3. En 2022, le SIVU a décidé de réclamer à chacune des deux communes une participation exceptionnelle d’un montant de 105 234,50 euros. La commune de Cadeilhan-Trachère a toutefois saisi le tribunal administratif de Pau d’une demande tendant à l’annulation du titre exécutoire du 21 juin 2022 et refusé de payer cette somme au SIVU. Par la délibération litigieuse du 17 juin 2022, le conseil municipal de la commune d’Aragnouet a décidé, d’une part, du versement au SIVU de la somme de 105 234,50 euros en cas de non-versement de cette somme par la commune de Cadeilhan-Trachère, sous réserve du remboursement dès que cette dernière se sera acquittée de sa dette, d’autre part, de la suspension du versement à la commune de Cadeilhan-Trachère de la redevance annuelle de 2 % sur le chiffre d’affaires des remontées mécaniques tant que cette dernière n’aura pas versé ses participations financières au budget du SIVU.

4. La commune d’Aragnouet relève appel du jugement du 11 juillet 2023 par lequel le tribunal administratif de Pau a annulé la délibération de son conseil municipal du 17 juin 2022.

Sur la régularité du jugement attaqué :

5. Aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés. ».

6. D’une part, les premiers juges ont répondu au point 2 de leur jugement à la fin de non-recevoir soulevée par la commune d’Aragnouet, tirée de ce que la délibération attaquée serait confirmative d’une délibération du 27 novembre 2020.

7. D’autre part, en annulant la délibération litigieuse au motif de l’illégalité de la participation exceptionnelle demandée au communes membres du SIVU, les premiers juges n’ont pas retenu une exception d’illégalité et n’avait dès lors pas à répondre expressément au moyen de défense tiré de l’irrecevabilité de cette exception d’illégalité, qui était inopérant.

8. Enfin, la délibération litigieuse qui décide, d’une part, du versement au SIVU d’une somme de 105 234,50 euros, correspondant au montant de la participation exceptionnelle dues par la commune de Cadeilhan-Trachère au titre de l’année 2022, sous réserve de remboursement lorsque la commune de Cadeilhan-Trachère se sera acquittée de sa dette, et d’autre part, de la suspension du versement à la commune de Cadeilhan-Trachère de la redevance annuelle de 2 % sur le chiffre d’affaires des remontées mécaniques tant que cette dernière n’aura pas versé ses participations financières au budget du SIVU, a le caractère d’un acte indivisible. Dès lors, en annulant cette délibération dans son ensemble au motif que la participation exceptionnelle demandée à la commune de Cadeilhan-Trachère était illégale, sans se prononcer sur la légalité des autres dispositions contenues dans la délibération, les premiers juges n’ont pas entaché leur jugement d’une insuffisance de motivation.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

9. Par la délibération litigieuse, le conseil municipal d’Aragnouet décide d’une part, de verser au SIVU les sommes qu’il réclame à la commune de Cadeilhan-Trachère au titre de la participation exceptionnelle prévues par les stipulations de l’article 6 des statuts du SIVU, et d’autre part et en contrepartie, de cesser de verser à la commune de Cadeilhan-Trachère la redevance annuelle de 2 % sur le chiffre d’affaires des remontées mécaniques tant que cette dernière n’aura pas versé ses participations financières au budget du SIVU. Les premiers juges ont annulé cette délibération, au motif que la participation exceptionnelle ainsi exigées de la commune de Cadeilhan-Trachère était contraire aux dispositions de l’article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales.

10. D’une part, aux termes de l’article L. 5212-19 du code général des collectivités territoriales relatif au syndicat de communes : « Les recettes du budget du syndicat comprennent : / 1° La contribution des communes associées ; (…) 3° Les sommes qu’il reçoit des administrations publiques, des associations, des particuliers, en échange d’un service rendu ; (…) ». Aux termes de l’article L. 2224-1 du même code : « Les budgets des services publics à caractère industriel ou commercial exploités en régie, affermés ou concédés par les communes, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses. ». L’article L. 2224-2 de ce code dispose, dans sa version applicable au litige : « Il est interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre des services publics visés à l’article L. 2224-1. / Toutefois, le conseil municipal peut décider une telle prise en charge lorsque celle-ci est justifiée par l’une des raisons suivantes : / 1° Lorsque les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement ; / 2° Lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d’investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d’usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs ; / 3° Lorsque, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute prise en charge par le budget de la commune aurait pour conséquence une hausse excessive des tarifs. / La décision du conseil municipal fait l’objet, à peine de nullité, d’une délibération motivée. Cette délibération fixe les règles de calcul et les modalités de versement des dépenses du service prises en charge par la commune, ainsi que le ou les exercices auxquels elles se rapportent. En aucun cas, cette prise en charge ne peut se traduire par la compensation pure et simple d’un déficit de fonctionnement. (…) ».

11. Il résulte de l’ensemble des dispositions précitées que lorsqu’un syndicat de communes est exclusivement chargé de l’exploitation d’un ou plusieurs services publics à caractère industriel ou commercial, il ne reçoit aucune participation des communes membres au titre du 1° de l’article L. 5212-19. Les communes membres ne peuvent prendre en charge des dépenses de ce service, couvertes en principe par le produit des seules redevances perçues auprès des usagers, que pour l’une des raisons limitativement énoncées par les 1°, 2° ou 3° de l’article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales et à la condition d’avoir pris, à cette fin, après qu’une délibération du syndicat a prévu des subventions de leur part, des délibérations décidant le versement au syndicat de ces subventions et répondant aux exigences de forme et de fond définies par les sixième et septième alinéas de l’article L. 2224-2.

12. D’autre part, l’article 6 des statuts du SIVU approuvés par l’arrêté du 5 avril 2013 du préfet des Hautes-Pyrénées prévoit que « Pour contribuer au financement des opérations, les communes d’Aragnouet et de Cadeilhan-Trachère verseront annuellement au syndicat, une somme égale à 1 % du montant du chiffre d’affaires des remontées mécaniques de la station d’hiver de Piau Engaly, réalisé dans l’année N-l. / Les déficits d’exploitation éventuels seront résorbés par une participation exceptionnelle des communes fixée par le comité syndical ».

13. En premier lieu, en vertu du principe de légalité, il appartient au juge administratif de donner des actes dont il fait application une interprétation compatible avec les règles qui leur sont supérieures dans la hiérarchie des normes. Par suite, la commune d’Aragnouet n’est pas fondée à soutenir qu’interpréter l’article 6 des statuts au regard des dispositions législatives rappelées au point 10 reviendrait à admettre qu’il soit excipé de l’illégalité de l’arrêté du 5 avril 2013 portant approbation des statuts du SIVU, pourtant définitif.

14. En deuxième lieu, il résulte des dispositions rappelées au point 10 que lorsqu’un syndicat de communes est exclusivement chargé de l’exploitation d’un ou plusieurs services publics à caractère industriel ou commercial, il ne reçoit aucune participation des communes membres au titre du 1° de l’article L. 5212-19. Par suite, le moyen tiré du caractère obligatoire des contributions des communes membres du SIVU ne peut qu’être écarté.

15. En troisième lieu, il est constant que le SIVU a pour activité la gestion d’un service public à caractère industriel et commercial. La commune d’Aragnouet soutient que la participation exceptionnelle réclamée à la commune de Cadeilhan-Trachère est motivée par l’une des raisons limitativement énoncées par les 1°, 2° ou 3° de l’article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales, dès lors que les caractéristiques de l’exploitation du centre EDENEO rendent nécessaire le soutien des deux communes, eu égard au caractère saisonnier de l’activité, le centre n’étant ouvert que 22 semaines par an, aux publics spécifiques visés (enfants et adolescents ou séniors et à l’impossibilité d’augmenter les tarifs face à la concurrence. Toutefois, elle n’apporte aucun élément chiffré relatif à cette impossibilité. En tout état de cause, s’agissant de la participation exceptionnelle, soit, ainsi que l’ont relevé les premiers juges, elle a pour objet de compenser intégralement un déficit de fonctionnement, ce qui est interdit par les dispositions de l’article L. 2224-2, y compris lorsque la subvention est motivée par l’une des raisons limitativement énoncées par les 1°, 2° ou 3° ; soit, comme semble le soutenir la commune d’Aragnouet, elle est justifiée par une dépense d’investissement liée à la construction d’une terrasse, alors qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que le fonctionnement du service public exigeait la réalisation de cet investissement qui ne pourrait être financé sans augmentation excessive des tarifs.

16. Enfin, l’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale. En l’espèce, la délibération litigieuse ne constitue pas un acte d’application de la délibération budgétaire du 1er février 2021 par laquelle le comité syndical du SIVU a déterminé le montant de la contribution exceptionnelle de ses communes membres, et cette délibération budgétaire n’en constitue pas la base légale. Dès lors, le moyen tiré de ce que contester la légalité de la délibération du 10 septembre 2021 reviendrait à exciper de l’illégalité de cette délibération doit être écarté.

17 Il résulte de ce qui précède que la commune d’Aragnouet n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Pau a jugé que, dès lors qu’elle fonde la suspension du versement de la redevance prévue par la convention du 18 décembre 1974 sur le défaut de paiement, par la commune de Cadeilhan-Trachère, de la participation exceptionnelle réclamée par le SIVU, la délibération litigieuse est entachée d’erreur de droit.

Sur la demande de substitution de motif :

18. La commune d’Aragnouet demande à la cour de substituer au motif censuré le motif tiré de l’illicéité de la convention du 18 décembre 1974 fondant le versement de la redevance de 2 % du chiffre d’affaires des remontées mécaniques.

19. Ainsi qu’il a été dit au point 1, dans la convention du 18 décembre 1974, la commune de Cadeilhan-Trachère a renoncé à percevoir une indemnité d’expropriation à condition notamment que la commune d’Aragnouet lui verse chaque année une redevance égale à 2 % du montant des recettes brutes des remontées mécanique de la station. L’« avenant à la convention du 19 décembre 1974 », conclu le 6 octobre 2011 a prévu la création d’une structure de coopération intercommunale « en vue de réaliser et d’exploiter en commun des équipements pour le développement d’activités touristiques, culturelles et sportives, complémentaires ou indispensables au développement de la station de sports d’hiver de Piau Engaly, et en premier lieu un centre aqualudique », et prévoit que la commune de Cadeilhan-Trachère versera à cette structure la moitié de la redevance de 2 % prévue par la convention de 1974.

20. Toutefois, si le versement de la redevance de 2 % constituait une modalité du paiement du prix des terrains fixé par l’ordonnance d’expropriation, il ressort des pièces du dossier, et notamment du jugement du 7 novembre 2012 du juge de l’expropriation, que la valeur totale des parcelles expropriées s’élevait, indemnité de remploi comprise, à la somme de 1 593 128 francs (295 139,75 euros), et que la commune de Cadeilhan-Trachère en était propriétaire indivise avec la commune de Vignec. Il n’est pas contesté que depuis 1975, la commune d’Aragnouet a versé à la commune de Cadeilhan-Trachère au titre de cette redevance une somme supérieure à 4 millions d’euros, excédant très largement la valeur des terrains fixée par le juge de l’expropriation. Ainsi, l’obligation de versement de la redevance prévue par la convention du 18 décembre 1974 est désormais dépourvue de cause et la commune pouvait, pour ce motif, décider de suspendre ce versement.

21. Il résulte de ce qui précède que la substitution de motif demandée par la commune d’Aragnouet doit être accueillie.

22. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par la commune de Cadeilhan-Trachère tant en première instance qu’en appel.

Sur les autres moyens soulevés par la commune de Cadeilhan-Trachère devant le tribunal administratif et la cour :

23. En premier lieu, aux termes de l’article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales, relatif au fonctionnement du conseil municipal : « Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. (…) ».

24. Par courriel du 10 juin 2022 adressé aux conseillers municipaux, le maire d’Aragnouet les a convoqués au conseil municipal du 17 juin suivant, et leur a transmis l’ordre du jour. Le moyen tiré du défaut de convocation régulière des conseillers municipaux doit être écarté.

25. En second lieu, la circonstance que la commune de Cadeilhan-Trachère ne pourra verser au SIVU la moitié de la redevance si la commune d’Aragnouet cesse de lui verser cette redevance est sans influence sur le présent litige et doit être écartée comme inopérante.

26. Il résulte de tout ce qui précède que la commune d’Aragnouet est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé la délibération du 17 juin 2022 par laquelle elle a décidé de suspendre le versement à la commune de Cadeilhan-Trachère de la redevance annuelle de 2 % sur le chiffre d’affaires des remontées mécaniques de la station de ski de Piau Engaly.

Sur les frais de l’instance :

27. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d’Aragnouet, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Cadeilhan-Trachère demande au titre des frais de l’instance. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la commune d’Aragnouet sur ce même fondement.

DECIDE :

Article 1er :

Le jugement du tribunal administratif de Pau en date du 11 juillet 2023 est annulé.

Article 2 :

La demande portée devant les premiers juges par la commune de Cadeilhan-Trachère est rejetée.

Article 3 :

Les conclusions présentées par la commune d’Aragnouet et par la commune de Cadeilhan-Trachère au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 :

Le présent arrêt sera notifié à la commune d’Aragnouet et à la commune de Cadeilhan-Trachère.

Délibéré après l’audience du 7 octobre 2025 à laquelle siégeaient :

M^me Martin, présidente,

M^me Cazcarra, première conseillère,

M^me Farault, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 octobre 2025.

La première assesseure,

L. CAZCARRA

La présidente-rapporteure,

B. MARTIN

La greffière,

V. GUILLOUT

La République mande et ordonne au préfet des Hautes-Pyrénées en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.