Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. C… A… a demandé au tribunal administratif de Grenoble de condamner l’Etat à lui verser la somme de 101 424 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 30 septembre 2021, date de sa réclamation préalable, capitalisés, en réparation des préjudices, résultant de l’arrachage d’arbres sains, que lui a causés l’illégalité de l’arrêté du préfet de la Drôme du 27 avril 2009 ordonnant l’arrachage des vergers d’arbres du genre Prunus présentant un taux de contamination par la maladie de la sharka supérieur à 5 % au cours de l’année de publication de l’arrêté.

Par un jugement n° 2108670 du 1er février 2024, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 5 avril 2024, le 28 avril 2025 et le 28 juillet 2025, M. A…, représenté par M^e Tumerelle, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 1er février 2024 ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 101 424 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 30 septembre 2021, capitalisés, en réparation des préjudices, résultant de l’arrachage d’arbres, que l’illégalité de l’arrêté du préfet de la Drôme du 27 avril 2009 lui a fait subir ;

3°) de condamner l’Etat aux dépens, en application de l’article R. 761-1 du code de justice administrative ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de la première instance, et la même somme au titre de l’instance d’appel, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa créance n’est pas prescrite ;

- l’illégalité de l’arrêté du préfet de la Drôme du 27 avril 2009 constitue une faute de nature à lui ouvrir droit à réparation ;

- il est en droit de prétendre à l’indemnisation des préjudices subis, tenant à l’arrachage des arbres et au manque à gagner, à hauteur de 101 424 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 mars 2025, le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- à titre principal, la créance est prescrite ;

- à titre subsidiaire, le préjudice cultural n’est pas établi par le rapport d’expertise.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Evrard, présidente-assesseure,

- les conclusions de M^me Lordonné, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Tumerelle pour M. A… et de M^me B… pour la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

Considérant ce qui suit :

M. A…, qui exploite des vergers de pêchers sur le territoire des communes de Pont-de-l’Isère et Beaumont-Monteux (Drôme), a recherché la responsabilité de l’Etat à raison des préjudices qu’il estime avoir subis du fait de l’illégalité de l’arrêté du préfet de la Drôme du 27 avril 2009 prescrivant l’arrachage de l’intégralité des arbres des parcelles ayant présenté, au cours de l’année de publication de l’arrêté, un taux de contamination par le virus de la sharka supérieur à 5 %. Il relève appel du jugement du 1er février 2024 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande.

Sur l’exception de prescription de la créance retenue par le tribunal :

En ce qui concerne le point de départ du délai de prescription :

Aux termes de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat, les départements, les communes et les établissements publics : « Sont prescrites, au profit de l’État, des départements et des communes (…) toutes créances qui n’ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis (…) ». Aux termes de son article 3 : « La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l’intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l’existence de sa créance ou de la créance de celui qu’il représente légalement ».

Aux termes de l’article 4 de l’arrêté du préfet de la Drôme du 27 avril 2009 : « (…) toute parcelle de prunus sensible au virus de la sharka déclarée contaminée présentant un taux de contamination sur l’année en cours de 5 % et plus, devra être obligatoirement arrachée dans sa totalité dans un délai de 10 jours après la récolte./ Les dates de fin de récolte sont définies par espèce et par variété, en annexe au présent arrêté. En l’absence de définition de date, la parcelle devra être arrachée avant le 31 octobre de l’année en cours ».

Il résulte de l’instruction que le fait générateur de la créance dont M. A… se prévaut est constitué par la publication de l’arrêté, présentant un caractère réglementaire, du 27 avril 2009 et non par l’arrachage des arbres, qui n’en est que la conséquence. La publication de cet arrêté, qui impose l’élimination des arbres fruitiers dès franchissement du seuil de contamination de 5 % alors que le ministre, seul compétent, n’avait pas fixé un tel seuil et que la plupart des études scientifiques disponibles retenaient un seuil de 10 %, est par elle-même de nature à porter à la connaissance de l’intéressé la créance qu’il pouvait détenir sur l’administration. La circonstance que l’illégalité de cet arrêté n’a été révélée qu’ultérieurement par le juge n’est ainsi pas de nature à faire regarder M. A… comme ayant légitimement ignoré l’existence de sa créance.

En outre, rien ne faisait obstacle à ce que les préjudices dont se prévaut le requérant, résultant du coût de l’arrachage des parcelles et de la plantation de nouveaux plants, aient pu être mesurés par lui dès qu’ils ont été subis, soit dès la date de la publication de l’arrêté. De même, le manque à gagner résultant de l’impossibilité d’exploiter ces arbres fruitiers, quand bien même il se calculerait sur une période de plusieurs années, s’impute, s’agissant d’un préjudice définitif, à l’année de publication de cet arrêté au cours de laquelle son importance et son étendue pouvaient être déterminées par le requérant.

Il s’ensuit que le délai de prescription de la créance invoquée par le requérant, résultant de l’illégalité de l’arrêté du préfet de la Drôme du 27 avril 2009 a débuté le 1er janvier 2010.

En ce qui concerne l’interruption de la prescription :

Aux termes de l’article 2 de la loi du 31 décembre 1968 : « La prescription est interrompue par (…) Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l’auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l’administration qui aura finalement la charge du règlement n’est pas partie à l’instance (…) Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l’interruption. Toutefois, si l’interruption résulte d’un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée. ».

En vertu des dispositions citées au point 7, l’introduction par la société Valette, le 15 octobre 2012, au greffe du tribunal administratif de Grenoble, d’une requête tendant à la condamnation de l’Etat à réparer les préjudices résultant de l’illégalité de l’arrêté du préfet de la Drôme du 27 avril 2009, laquelle est relative au même fait générateur de créance que celui dont se prévaut M. A…, a eu pour effet d’interrompre la prescription à l’égard de ce dernier, sans qu’y fasse obstacle la circonstance que l’ampleur et les effets de l’illégalité commise sont susceptibles de varier pour chaque exploitant visé par l’obligation d’arrachage. Un nouveau délai de quatre ans a ainsi couru à compter du 1er janvier 2017, la cour administrative d’appel de Lyon ayant statué sur le recours de la société Valette par un arrêt, passé en force de chose jugée, du 22 novembre 2016. Enfin, le délai de prescription a de nouveau été interrompu par le pourvoi en cassation introduit par la société Valette le 23 janvier 2017 contre cet arrêt, sur lequel le Conseil d’Etat a statué le 24 juin 2019. Dans ces conditions, la créance de M. A… n’était pas éteinte le 5 mai 2021, date à laquelle le préfet de la Drôme a reçu sa demande d’indemnisation du préjudice que lui a causé l’illégalité de l’arrêté du 27 avril 2009.

Il s’ensuit que M. A… est fondé à soutenir que c’est à tort que le tribunal a retenu que sa créance était prescrite.

Toutefois, il appartient à la cour administrative d’appel, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les demandes indemnitaires de M. A….

Sur la recevabilité de la demande de première instance :

Aux termes de l’article R. 421-2 du code de justice administrative dans sa version applicable au litige : « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l’intéressé dispose, pour former un recours, d’un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. ». Et aux termes de l’article R. 421-5 de ce code : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ».

Aux termes de l’article L. 112-3 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute demande adressée à l’administration fait l’objet d’un accusé de réception (…) ». Aux termes de l’article L. 112-6 de ce code : « Les délais de recours ne sont pas opposables à l’auteur d’une demande lorsque l’accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation (…) ». Et aux termes de l’article R. 112-5 du même code : « L’accusé de réception prévu par l’article L. 112-3 comporte les mentions suivantes : (…) Il indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet ou à une décision implicite d’acceptation. Dans le premier cas, l’accusé de réception mentionne les délais et les voies de recours à l’encontre de la décision. (…) ».

Il résulte de ces dispositions qu’en l’absence d’un accusé de réception comportant les mentions prévues par l’article R. 112-5 du code des relations entre le public et l’administration, les délais de recours contentieux contre une décision implicite de rejet ne sont pas opposables à son destinataire.

Il résulte de l’instruction que l’accusé de réception de la réclamation préalable formée par M. A… le 4 mai 2021, adressé par le préfet de la Drôme à l’intéressé le 5 mai 2021, se borne à indiquer que la décision implicite de rejet de cette demande susceptible d’intervenir pourra être contestée devant « la juridiction compétente », sans préciser si ce recours devait être formé auprès de la juridiction administrative de droit commun ou devant une juridiction spécialisée et, dans ce dernier cas, sans préciser laquelle. Dans ces conditions, cette seule mention, qui n’indiquait pas quelle était la juridiction compétente, n’a pu faire courir les délais de recours. Il s’ensuit que le préfet de la Drôme n’était pas fondé à soutenir que la demande de M. A…, introduite au greffe du tribunal administratif de Grenoble le 23 décembre 2021, était tardive et, par suite, irrecevable.

Sur la responsabilité de l’Etat :

Lorsqu’une personne sollicite le versement d’une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l’illégalité d’une décision administrative entachée d’incompétence, il appartient au juge administratif de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l’ensemble des éléments produits par les parties, si la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, dans les circonstances de l’espèce, par l’autorité compétente. Dans le cas où il juge qu’une même décision aurait été prise par l’autorité compétente, le préjudice allégué ne peut alors être regardé comme la conséquence directe du vice d’incompétence qui entachait la décision administrative illégale.

Aux termes de l’article L. 251-8 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction applicable au litige : « I. – L’administration chargé de l’agriculture peut prescrire par arrêté les traitements et les mesures nécessaires à la prévention de la propagation des organismes nuisibles inscrits sur la liste prévue à l’article L. 251-3. Il peut également interdire les pratiques susceptibles de favoriser la dissémination des organismes nuisibles, selon les mêmes modalités. / II. – En cas d’urgence, les mesures ci-dessus spécifiées peuvent être prises par arrêté préfectoral immédiatement applicable. L’arrêté préfectoral doit être soumis, dans la quinzaine, à l’approbation du ministre chargé de l’agriculture ». L’article 1er de l’arrêté ministériel du 31 juillet 2000 établissant la liste des organismes nuisibles aux végétaux, produits végétaux et autres objets soumis à des mesures de lutte obligatoire énonce que : « la lutte contre les organismes nuisibles mentionnés en annexe A du présent arrêté est obligatoire, de façon permanente, sur tout le territoire métropolitain ou dans les départements d’outre-mer, dès leur apparition, et ce quel que soit le stade de leur développement et quels que soient les végétaux, produits végétaux et autres objets sur lesquels ils sont détectés ». Cet arrêté a inscrit le Plum Pox Virus à l’origine de la maladie de la sharka à son annexe A.

Il résulte de ces dispositions que la compétence de principe pour édicter des mesures de prévention de la propagation des organismes nuisibles, au nombre desquels figure le virus de la sharka, appartient au ministre chargé de l’agriculture auquel il revient également, s’il décide de prescrire l’arrachage de la totalité des parcelles de prunus sensibles à ce virus, de fixer pour chaque département concerné, le seuil de contamination minimal à partir duquel une telle mesure doit être mise en œuvre. La compétence préfectorale n’est qu’une compétence d’exception, qui doit être justifiée par l’existence d’une situation d’urgence.

Dès lors qu’il ne résulte pas de l’instruction qu’aurait existé une situation d’urgence dans le département de la Drôme susceptible de fonder légalement l’intervention du préfet de la Drôme, son arrêté du 27 avril 2009 par lequel ce dernier a prescrit des mesures d’arrachage en en déterminant le seuil d’application ont été pris par une autorité incompétente. Une telle illégalité entachant cet arrêté constitue une faute susceptible d’engager la responsabilité de l’Etat à l’égard du requérant, à la condition toutefois qu’elle présente un lien direct et certain avec les préjudices dont il est demandé réparation.

Il résulte de l’instruction que, s’il était préconisé par la plupart des études scientifiques alors disponibles, de procéder à l’arrachage des parcelles dont les arbres étaient affectés par la maladie de la sharka lorsqu’était atteint un seuil de contamination de 10 %, il n’en allait pas certainement de même pour un seuil de contamination de seulement 5 %, en l’absence de consensus en ce sens et compte tenu des marges d’incertitude dont témoignaient ces études. Ainsi, il ne résulte pas de l’instruction que le ministre aurait, comme l’a incompétemment fait le préfet de la Drôme par son arrêté du 27 avril 2009, décidé d’abaisser ce seuil à 5 %. Par suite, M. A… est fondé à soutenir que l’illégalité de l’arrêté du préfet de la Drôme du 27 avril 2009, qui est la cause directe et certaine des préjudices résultant de l’arrachage d’arbres sains des parcelles contaminées entre 5 et 10 % dont il se prévaut, est de nature à engager la responsabilité de l’Etat.

Sur les préjudices :

M. A… demande l’indemnisation des préjudices subis en conséquence des arrachages d’arbres sains pratiqués sur les parcelles contaminées entre 5 et 10 % par le virus de la sharka en exécution de l’arrêté du préfet de la Drôme du 27 avril 2009. Il soutient que ces préjudices se composent, d’une part, du coût de reconstitution d’un verger dont les capacités de production seraient équivalentes à celles des arbres illégalement arrachés et, d’autre part, du montant de la marge nette qui aurait été dégagée de la production de ces arbres sains pour la période courant entre la date où ces arbres ont été détruits et celle où un verger reconstitué atteindrait des capacités de production équivalentes à celles des arbres détruits.

En premier lieu, il résulte de l’instruction, et, notamment, des termes mêmes de l’article 4 de cet arrêté, que ce dernier impose l’arrachage de l’intégralité des arbres des parcelles présentant une proportion d’arbres contaminés supérieure à 5 %, cette mesure devant être mise en œuvre, sous le contrôle du service régional de la protection des végétaux de la direction régionale de l’agriculture et de la forêt Rhône-Alpes, avant le 31 octobre 2009. En outre, le requérant produit des tableaux, établis par ce même service, relatifs à l’année 2009, indiquant que les arbres de ses parcelles affectées au-delà du seuil de 5 % ont été arrachés. Enfin, l’administration ne conteste pas que les arbres arrachés ont effectivement été remplacés par des arbres sains. Dans ces conditions, la réalité des préjudices résultant du coût de l’arrachage des arbres sains et de la plantation d’arbres de remplacement, ainsi que celle du préjudice résultant du manque à gagner de l’exploitation des arbres sains arrachés doit être regardée comme établie.

En second lieu, pour justifier le montant des préjudices dont il se prévaut, M. A… produit un document, intitulé « note d’expertise », établi par un ingénieur agronome et daté du mois de septembre 2021, évaluant les préjudices afférents au coût d’arrachage et de remplacement des arbres sains et au manque à gagner résultant de leur absence.

Pour évaluer le coût d’arrachage et de replantation des parcelles concernées par la mesure d’arrachage intégral lorsque le taux d’arbres contaminés était compris entre 5 et 10 %, l’expert a recherché le nombre, la variété et l’âge des arbres sains concernés, et a retenu, pour la replantation, une densité de 634 arbres par hectare et un coût moyen par arbre, intégrant les frais d’arrachage et le coût de plantation, de 33,49 euros. La seule circonstance que cette étude n’a pas été établie de façon contradictoire ne suffit pas à lui ôter tout caractère probant, l’administration, à laquelle cette étude a été communiquée, disposant de la possibilité de contester tant la méthode que les valeurs retenues. A cet égard, si l’administration fait état de l’absence d’éléments justificatifs du nombre d’arbres arrachés, de leur année de plantation et de la superficie des parcelles concernées, il résulte de l’instruction que l’expert s’est fondé sur les tableaux, joints en annexe, établis par le service régional de la protection des végétaux de la direction régionale de l’agriculture et de la forêt Rhône-Alpes, et précisant, par parcelle, l’espèce et la variété, l’année de plantation, la surface, le nombre d’arbres total et celui des arbres dont la contamination a été constatée par année.

Il s’ensuit que le préjudice subi par le requérant au titre du coût de la replantation d’arbres sains, s’élève, en retenant les montants de l’expert, à 29 806 euros.

Pour évaluer la perte de marge nette subie, l’expert a déduit de la marge nette qui aurait été générée par les arbres illégalement arrachés celle résultant de l’exploitation d’arbres aux caractéristiques comparables replantés quatre ans après arrachage, ce délai ayant été regardé comme raisonnable pour effectuer l’opération, et en retenant la moyenne des charges de structure et des charges opérationnelles supportées par l’exploitation au cours des trois années précédant la publication des arrêtés, telles qu’attestées par son expert-comptable ainsi qu’un taux de rendement moyen correspondant aux variétés et à l’âge des arbres qui préexistaient sur les parcelles. Cette méthode, dont l’administration ne conteste pas le bien-fondé, est de nature à permettre une exacte évaluation des préjudices subis par l’exploitation. Il en résulte que le préjudice subi par le requérant au titre du manque à gagner, en retenant les montants de l’expert, s’élève à 79 932 euros.

En dernier lieu, il résulte de l’instruction que M. A… a bénéficié, à raison des seules parcelles affectées entre 5 et 10 %, d’indemnités de la part de l’Etat d’un montant total, non contesté, de 8 314 euros. Cette somme, accordée en réparation des mêmes préjudices, doit être déduite du montant de la somme mise à la charge de l’Etat à raison du coût de l’arrachage des arbres sains et de la plantation d’arbres de remplacement, ainsi que du manque à gagner de l’exploitation des arbres sains arrachés.

Il s’ensuit que le montant des préjudices matériels subis par M. A… au titre de l’illégalité de l’arrêté de l’année 2009 s’élève à (29 806 + 79 932) – 8 314 = 101 424 euros.

Sur les intérêts et la capitalisation des intérêts :

Si la demande préalable de M. A… a été reçue par le préfet de la Drôme le 5 mai 2021, ce dernier ne demande le versement des intérêts qu’à compter du 30 septembre 2021. M. A… a ainsi droit aux intérêts au taux légal correspondant à l’indemnité de 101 424 euros à compter du 30 septembre 2021.

La capitalisation des intérêts peut être demandée à tout moment devant le juge du fond, même si, à cette date, les intérêts sont dus depuis moins d’une année. En ce cas, cette demande ne prend toutefois effet qu’à la date à laquelle, pour la première fois, les intérêts sont dus pour une année entière. La capitalisation des intérêts a été demandée le 23 décembre 2021. Il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 30 septembre 2022, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d’intérêts, ainsi qu’à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Il résulte de ce qui précède que M. A… est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande, et à demander la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 101 424 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 30 septembre 2021, capitalisés, en réparation des préjudices matériels que l’illégalité de l’arrêté du préfet de la Drôme du 27 avril 2009 lui a fait subir.

Sur les dépens :

Aux termes de l’article R. 761-1 du code de justice administrative : « Les dépens comprennent les frais d’expertise, d’enquête et de toute autre mesure d’instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l’Etat. Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l’affaire justifient qu’ils soient mis à la charge d’une autre partie ou partagés entre les parties (…) ».

La présente instance d’appel comme la première instance n’ont pas donné lieu à dépens au sens des dispositions de l’article R. 761-1 du code de justice administrative. Les conclusions de M. A… présentées sur ce fondement ne peuvent, dès lors, qu’être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat, partie perdante, la somme globale de 2 000 euros à verser à M. A… en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative au titre tant de la première instance que de l’instance d’appel.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement n° 2108670 du tribunal administratif de Grenoble du 1er février 2024 est annulé.

Article 2 : L’Etat est condamné à verser à M. A… la somme de 101 424 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 30 septembre 2021. Les intérêts échus à la date du 30 septembre 2022 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts.

Article 3 : L’Etat versera à M. A… la somme globale de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. C… A… et à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

Délibéré après l’audience du 24 mars 2026 à laquelle siégeaient :

M. Jean-Yves Tallec, président de chambre,

M^me Aline Evrard, présidente-assesseure,

M^me Vanessa Remy-Néris, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 avril 2026.

La rapporteure,

Aline EvrardLe président,

Jean-Yves Tallec

La greffière,

Péroline Lanoy

La République mande et ordonne à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,