Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le préfet des Alpes-Maritimes a déféré au tribunal administratif de Nice, comme prévenu d’une contravention de grande voirie prévue et réprimée par les articles L. 2122-1 et L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques, le syndicat des copropriétaires de l’immeuble Le Lido à Saint-Jean-Cap-Ferrat, pour avoir maintenu sans droit ni titre sur le domaine public maritime au droit de son immeuble en bordure du rivage un débarcadère d’une surface de 20,40 m² ainsi qu’un chemin, des murs et des terrasses dallées irrégulières d’une surface totale de 269 m².

Par un jugement n° 1404174 du 19 juillet 2017, le tribunal administratif de Nice a condamné le syndicat des copropriétaires de l’immeuble Le Lido à procéder à la démolition des ouvrages visés dans le procès-verbal du 17 avril 2014 et à la remise en état du domaine public maritime dans son état antérieur dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement et ce sous astreinte de 300 euros par jour de retard à compter de l’expiration de ce délai.

Procédure devant la Cour :

Par une requête enregistrée le 25 octobre 2017, le syndicat des copropriétaires de l’immeuble Le Lido, représenté par M^e Q, demande à la Cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 19 juillet 2017 ;

2°) de rejeter la demande du préfet des Alpes-Maritimes ;

3°) à titre subsidiaire de le décharger de l’obligation de remise en état ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— le procès-verbal de contravention de grande voirie a été irrégulièrement notifié par un fonctionnaire de la police nationale non habilité pour ce faire ;

— le procès-verbal de contravention de grande voirie est irrégulier dans la mesure où il n’établit pas suffisamment la nature des faits reprochés et les éléments constitutifs de l’infraction ;

— les poursuites présentent un caractère disproportionné et méconnaissent les stipulations de l’article 1^er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et le droit au respect de ses biens au regard des droits acquis résultant de permis de construire délivrés en 1957 et 1968 des installations en litige ;

— le ponton revêt une utilité publique pour les opérations de secours en mer et la police spéciale des baignades de sorte que du fait de son utilité publique il a été incorporé au domaine public maritime ;

— le tribunal ne pouvait se borner à condamner à démolir les ouvrages visés dans le procès-verbal et à remettre le domaine public maritime dans son état antérieur sans ordonner une expertise destinée à préciser l’état antérieur dans lequel le domaine public se trouvait ;

— les poursuites sont entachées de détournement de pouvoir dès lors qu’elles ont pour but d’imposer aux copropriétaires du Lido une servitude de passage le long du littoral sans indemnisation et à un emplacement auxquels ils sont contraints ;

— la démolition des ouvrages porterait une atteinte excessive à l’intérêt général dès lors que les installations litigieuses permettent de faciliter la libre circulation du public.

Le syndicat des copropriétaires de l’immeuble Le Lido a présenté un mémoire le 30 novembre 2018 qui n’a pas été communiqué en application des dispositions de l’article R. 611-1 du code de justice administrative.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 février 2018, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par l’appelant ne sont pas fondés.

Par un mémoire en intervention, enregistré le 28 mars 2018, M. M K, la SCI Magirel, M^me O S, M. C J, M^me E G, M. A R, la SA Ornellamare, M. M I, M. N D et M. H B déclarent s’associer aux conclusions de la requête.

Ils soutiennent qu’ils ont intérêt à intervenir au soutien des conclusions de la requête, se réfèrent aux moyens qui y sont exposés et font valoir en outre que le jugement est irrégulier en ce qu’il ne pouvait condamner le syndicat des copropriétaires de l’immeuble Le Lido pour des faits imputables à la personne morale du syndicat des copropriétaires, que le procès-verbal d’infraction est nul compte tenu de la définition imprécise du domaine public maritime qu’il comporte, que le libre accès au rivage ne constitue pas une priorité par rapport à la protection contre l’érosion à laquelle concourent les aménagements litigieux.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— le code général de la propriété des personnes publiques ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me L,

— les conclusions de M. F,

— les observations de M^e Q, représentant le syndicat des copropriétaires de l’immeuble Le Lido.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 5 juillet 1957, le préfet des Alpes-Maritimes a délivré un permis de construire en vue de l’édification d’un immeuble collectif à proximité du rivage de la mer à Saint-Jean-Cap-Ferrat au lieudit « Le Lac », chemin du Lido. Ce permis de construire autorisait également l’implantation d’un chemin, de murs et de terrasses dallées situés en bord de mer. En mars 1968, le syndicat des copropriétaires a obtenu un permis de construire pour l’édification d’un embarcadère. L’ensemble de ces ouvrages occupant une surface totale de 269 m² a fait l’objet d’autorisations d’occupation temporaire du domaine public dont la dernière en date du 28 avril 1993, arrivée à expiration le 31 décembre 1999, n’a pas été renouvelée. Par courrier du 22 août 2012, le préfet des Alpes-Maritimes a mis en demeure le syndic de la copropriété de procéder à la démolition des ouvrages occupant irrégulièrement le domaine public maritime dans un délai de quatre mois. La copropriété n’ayant pas déféré à cette mise en demeure, un procès-verbal de contravention de grande voirie a été dressé le 17 avril 2014 à l’encontre du syndicat des copropriétaires de l’immeuble Le Lido. Le préfet des Alpes­Maritimes a déféré au tribunal administratif de Nice, comme prévenu d’une contravention de grande voirie, le syndicat des copropriétaires de l’immeuble Le Lido pour avoir maintenu sans droit ni titre sur le domaine public maritime au droit de son immeuble en bordure du rivage un débarcadère d’une surface de 20,40 m² ainsi qu’un chemin, des murs et des terrasses dallées irrégulières d’une surface totale de 269 m². Par un jugement du 19 juillet 2017, le tribunal a décidé qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur l’action publique engagée à l’encontre du syndicat pour cause de prescription et condamné l’intéressé à procéder à la démolition des ouvrages illégalement maintenus sur le domaine public maritime et à sa remise en état initial dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 300 euros par jour de retard à compter de l’expiration de ce délai, et autorisé l’administration, à défaut d’exécution, à procéder d’office à la suppression des ouvrages aux frais, risques et périls du contrevenant. Le syndicat des copropriétaires relève appel de ce jugement.

Sur l’intervention de M. M K et autres :

2. Est recevable à former une intervention, devant le juge du fond comme devant le juge de cassation, toute personne qui justifie d’un intérêt suffisant eu égard à la nature et à l’objet du litige. Une telle intervention, qui présente un caractère accessoire, n’a toutefois pas pour effet de donner à son auteur la qualité de partie à l’instance et ne saurait, de ce fait, lui conférer un droit d’accès aux pièces de la procédure. En outre, en vertu de la règle de procédure édictée à l’article R. 632-1 du code de justice administrative, le jugement de l’affaire principale ne peut être retardé par une intervention.

3. En l’espèce, M. K et autres, personnes physiques et morales propriétaires de lots de copropriété dans l’immeuble Le Lido, ont intérêt en cette qualité à intervenir dans la présente instance. Leur intervention doit, par suite, être admise.

Sur la régularité du jugement :

4. Le procès-verbal dressé le 17 avril 2014 à l’encontre du syndicat des copropriétaires de l’immeuble Le Lido mentionne précisément comme étant édifiés sur le domaine public maritime, « un débarcadère » d’une superficie d’environ 20,40 m², ainsi qu'« un chemin, des murs et des terrasses dallées irrégulières et engazonnées construits sur les rochers avec escaliers d’accès » d’une superficie de 235 m² environ et 34 m² environ de part et d’autre du littoral. La description des ouvrages et installations concernés par la remise en état du domaine public maritime à laquelle le tribunal a condamné le syndicat, telle que visée dans le procès-verbal, était suffisamment précise et permettait ainsi, contrairement à ce que soutient celui-ci, de comprendre clairement les obligations de démolition qui lui étaient faites. Par suite, l’appelant n’est pas fondé à soutenir que le tribunal aurait méconnu son office faute d’avoir ordonné une expertise destinée à préciser l’état antérieur dans lequel le domaine public se trouvait.

5. Si les intervenants volontaires soutiennent que le tribunal ne pouvait condamner le syndicat des copropriétaires dès lors que la demande du préfet des Alpes-Maritimes portait sur la condamnation du syndic, il résulte de l’instruction que le procès-verbal de contravention de grande voirie visait bien le syndicat des copropriétaires. Or, dès qu’il est saisi par le préfet d’un procès-verbal constatant une occupation irrégulière du domaine public, et alors même que la transmission n’est ni assortie, ni suivie de la présentation de conclusions tendant à faire cesser l’occupation irrégulière et à remettre le domaine public en l’état, le juge de la contravention de grande voirie est tenu d’y faire droit. Par suite, en condamnant le syndicat des copropriétaires, le tribunal administratif n’a pas commis d’erreur sur les conclusions dont il était saisi.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la régularité des poursuites :

6. Aux termes de l’article L. 774-2 du code de justice administrative : " Dans les dix jours qui suivent la rédaction d’un procès-verbal de contravention, le préfet fait faire au contrevenant notification de la copie du procès-verbal. () /La notification est faite dans la forme administrative, mais elle peut également être effectuée par lettre recommandée avec demande d’avis de réception. () /Il est dressé acte de la notification ; cet acte doit être adressé au tribunal administratif et y être enregistré comme les requêtes introductives d’instance. ". Il résulte de ces dispositions que le juge de la contravention de grande voirie, dès qu’il est saisi par une autorité compétente, doit se prononcer tant sur l’action publique que sur l’action domaniale, que lui soient ou non présentées des conclusions en ce sens. Eu égard aux particularités de son office, il doit vérifier, au besoin d’office, lorsqu’un moyen tiré de l’irrégularité de la notification des poursuites est soulevé, si la procédure n’a pas été régularisée par la saisine régulière du tribunal administratif par l’autorité compétente.

7. A supposer que l’agent ayant notifié le procès-verbal de la contravention de grande voirie ait été incompétent pour y procéder, le dépôt de conclusions par le préfet des Alpes- Maritimes devant le tribunal administratif et la communication de ces pièces au syndicat des copropriétaires de l’immeuble Le Lido par le greffe du tribunal ont, en tout état de cause, régularisé la procédure. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’agent ayant procédé à la notification du procès-verbal de contravention doit être écarté.

8. Ainsi qu’il a été dit précédemment au point 4 du présent arrêt, le procès-verbal de contravention de grande voirie comporte des indications suffisamment précises quant à la description des ouvrages en cause et les superficies concernées. Le contrevenant pouvait donc appréhender l’étendue des poursuites engagées à son encontre. Si le procès-verbal vise des terrasses engazonnées en contradiction avec le plan annexé matérialisant les limites du domaine public maritime, cette indication n’ôte pas au procès-verbal sa valeur probante dès lors qu’elle ne prive pas le requérant de la possibilité de présenter utilement sa défense et n’empêche pas le juge d’apprécier s’il y a lieu d’entrer en voie de condamnation.

En ce qui concerne le bien-fondé des poursuites :

9. Aux termes de l’article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques : " Le domaine public maritime naturel de L’Etat comprend : / 1° Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer. / Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu’elle couvre et découvre jusqu’où les plus hautes mers peuvent s’étendre en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ; () Les lais et relais de la mer () Les terrains soustraits artificiellement à l’action du flot demeurent « . Aux termes des dispositions de l’article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : » Nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous ".

10. D’une part, il résulte de ces dispositions que le rivage de la mer fait partie du domaine public maritime naturel de l’Etat et ne peut appartenir à une propriété privée, sans que puisse y faire obstacle les actes de propriété dont sont susceptibles de se prévaloir les riverains. Par suite, ces derniers ne peuvent y édifier des ouvrages ou y réaliser des aménagements sans l’autorisation de l’autorité compétente de l’Etat, sous peine de poursuites pour contravention de grande voirie.

11. D’autre part, pour constater que l’infraction à caractère matériel d’occupation irrégulière du domaine public est constituée, le juge de la contravention de grande voirie doit déterminer, au vu des éléments de fait et de droit pertinents, si la dépendance concernée relève du domaine public. S’agissant du domaine public maritime, le juge doit appliquer les critères fixés par l’article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques.

12. Enfin, l’absence de délimitation administrative du domaine public maritime ne fait pas obstacle à ce que le juge de la contravention de grande voirie détermine dans le cadre de son office les limites entre le domaine public maritime et les propriétés privées.

13. Il résulte de l’instruction, et notamment des énonciations du procès-verbal de contravention de grande voirie dressé le 17 avril 2014, qui font foi jusqu’à preuve contraire, du plan de situation, des quatre clichés photographiques annexés à ce procès-verbal, ainsi que des photographies versées au dossier, que l’emprise constituée d’un ponton aménagé en avancée sur la mer d’une surface de 20,40 m² environ, d’un chemin, de murs de soutènement, de terrasses dallées sous forme de plage cimentée, d’un escalier d’accès à ces terrasses, aménagés sur les rochers bordant la mer et occupant une surface de 269 m² environ, se situe dans le périmètre du rivage de la mer. En vertu des dispositions de l’article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques précitées le rivage de la mer fait partie du domaine public maritime. La circonstance que le plan de situation annexé au PV fait figurer un tracé de la limite du domaine public maritime quasiment rectiligne, n’est pas de nature à contredire l’appartenance des installations litigieuses, aménagées à flanc de rochers bordant la mer, au domaine public maritime. Les terrasses engazonnées visées par erreur par le procès-verbal et non incluses dans le calcul de la superficie totale de l’emprise irrégulière, aménagées sur l’esplanade de l’immeuble, hors d’atteinte du plus haut flot en dehors de circonstances météorologiques exceptionnelles, ne peuvent être concernées par les poursuites en litige. Dans ces conditions, sans qu’il soit besoin de recourir à une mesure d’expertise par un géomètre, la matérialité de l’occupation sans titre du domaine public maritime est établie, la preuve contraire n’étant pas rapportée par le contrevenant. Ainsi, la contravention de grande voirie est caractérisée au regard des dispositions des articles L. 2122-1 et L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques.

En ce qui concerne l’action domaniale :

14. En vertu de l’article L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques : « Nul ne peut bâtir sur le domaine public maritime ou y réaliser quelque aménagement ou quelque ouvrage que ce soit sous peine de leur démolition, de confiscation des matériaux et d’amende ». Ces dispositions tendent à assurer, au moyen de l’action domaniale qu’elles instituent, la remise du domaine public maritime naturel dans un état conforme à son affectation publique en permettant aux autorités chargées de sa protection d’ordonner au propriétaire d’un bien irrégulièrement construit, qu’il l’ait ou non édifié lui-même, sa démolition, ou de confisquer des matériaux.

15. Il résulte de ce qui précède, qu’à la date d’établissement du procès-verbal du 17 avril 2014, le syndicat des copropriétaires de l’immeuble Le Lido a maintenu sans autorisation sur le domaine public maritime des installations d’une superficie de 289,40 m² environ. L’appelant ne peut se prévaloir d’aucun droit réel sur ces installations édifiées sur le domaine public maritime. Par suite, l’obligation de remise en l’état des lieux ne constitue pas une mesure prohibée par l’article 1^er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales en vertu duquel nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique.

16. Il ne résulte pas de l’instruction que les poursuites en litige seraient fondées sur des considérations étrangères à l’intérêt général. Le moyen tiré du détournement de pouvoir doit donc être écarté.

17. Le syndicat appelant soutient enfin que la démolition des aménagements en litige porterait une atteinte excessive à l’intérêt général dès lors que leur maintien est compatible avec l’affectation publique du domaine public maritime naturel et ne constitue aucun obstacle à la libre circulation du public. Toutefois, il appartient au seul préfet d’apprécier si la démolition des ouvrages implantés sur le domaine public entraînerait, au regard de la balance des intérêts en présence, une atteinte excessive à l’intérêt général, soit avant d’engager la procédure de contravention de grande voirie en transmettant au juge le procès-verbal, soit après l’engagement de la procédure dont il peut se désister. Ainsi qu’il a été dit au point 5, saisi d’un procès-verbal constatant une occupation irrégulière du domaine public, le juge de la contravention de grande voirie est tenu d’ordonner la remise en état du domaine public.

18. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de condamner le syndicat des copropriétaires de l’immeuble Le Lido, à procéder à ses frais et sans délai d’une part, à la démolition des aménagements édifiés sur le domaine public maritime , soit un débarcadère composé de deux piles cylindriques en béton de 2 m de diamètre, espacés à 5 mètres d’axe en axe, sur lesquelles repose un tablier en béton recouvert d’un dallage et mesurant 10 mètres x 2 mètres environ, d’une superficie d’environ 20,40 m², un chemin, des murs et des terrasses dallées irrégulières construits sur les rochers avec escaliers d’accès, s’étendant sur deux parties du littoral à savoir : une partie mesurant 68 mètres de longueur d’une superficie de 235m² environ et l’autre partie mesurant 15 mètres de longueur pour une superficie de 34 m² environ, et d’autre part, sans qu’il soit besoin de recourir à une expertise, à la remise du site dans son état naturel initial, quelques soient les travaux d’aménagement qui auraient été réalisés au début du 20^e siècle pour les besoins de l’exploitation d’une carrière. Les terrasses engazonnées qui, ainsi qu’il a été indiqué au point 13 ont été mentionnées par erreur dans le procès-verbal de contravention de grande voirie, ne sont pas concernées par cette injonction de remise des lieux en l’état. L’administration pourra procéder d’office à la démolition des installations litigieuses et la remise des lieux dans leur état naturel aux frais et risques du contrevenant en cas d’inexécution à l’expiration d’un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.

19. Il résulte de ce qui précède que le syndicat des copropriétaires de l’immeuble Le Lido est seulement fondé à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice l’a condamné à procéder à la démolition des terrasses engazonnées visées par erreur dans le procès-verbal en date du 17 avril 2014.

Sur les frais liés au litige :

20. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. ».

21. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par le syndicat des copropriétaires de l’immeuble Le Lido, au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1^er : L’intervention de M. M K, la SCI Magirel, M^me O S, M. C J, M^me E G, M. A R, la SA Ornellamare, M. M I, M. N D et M. H B est admise.

Article 2 : L’article 2 du jugement du tribunal administratif de Nice du 19 juillet 2017 est annulé en tant qu’il doit être regardé comme condamnant le syndicat des copropriétaires de l’immeuble Le Lido à procéder à la démolition des terrasses engazonnées.

Article 3 : Le syndicat des copropriétaires de l’immeuble Le Lido est condamné à procéder sans délai d’une part, à la démolition des aménagements édifiés sur le domaine public maritime : un débarcadère composé de deux piles cylindriques en béton de 2 m de diamètre, espacés à 5 mètres d’axe en axe, sur lesquelles repose un tablier en béton recouvert d’un dallage et mesurant 10 mètres x 2 mètres environ, soit une superficie d’environ 20,40 m², un chemin, des murs et des terrasses dallées irrégulières construits sur les rochers avec escaliers d’accès, s’étendant sur deux parties du littoral, une partie mesurant 68 mètres de longueur d’une superficie de 235m² environ et l’autre partie mesurant 15 mètres de longueur pour une superficie de 34 m² environ, d’autre part, à la remise du site dans son état naturel initial.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat des copropriétaires de l’immeuble Le Lido, à la ministre de la transition écologique et solidaire, à M. M K, à la SCI Magirel, à M^me O S, à M. C J, à M^me E G, à M. A R, à la SA Ornellamare, à M. M I, à M. N D et à M. H B.

Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes.

Délibéré après l’audience du 10 janvier 2020, où siégeaient :

— M. Pocheron, président de chambre,

— M. Guidal, président assesseur,

— M^me L, première conseillère.

Lu en audience publique, le 24 janvier 2020.

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