Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et M^me F… et D… A… C… ont demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler l’arrêté du 17 juillet 2019 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a approuvé le plan de prévention des risques naturels prévisibles de mouvement de terrain de la commune de Mougins, ensemble les décisions du 30 octobre 2019 par lesquelles il a rejeté leurs recours gracieux et de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1906226 du 1er décembre 2021, le tribunal administratif de Nice a annulé l’arrêté du 17 juillet 2019, ensemble les décisions des 30 octobre 2019 et mis à la charge de l’Etat le paiement de la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la Cour :

Par une requête enregistrée le 2 février 2022 et un mémoire complémentaire enregistré le 27 novembre 2023, le ministre de la transition écologique demande à la Cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice ;

2°) de rejeter les conclusions présentées par M. et Mme le C….

Il soutient que :

le jugement est irrégulier en ce que, d’une part, le tribunal a retenu un moyen qui n’était pas soulevé par les requérants et en ce que, d’autre part, il est insuffisamment motivé ;

les moyens retenus par le tribunal tirés, d’une part, de ce que le registre des observations n’avait pas été clôturé avant la consultation des personnes publiques associées et de ce que, d’autre part, l’arrêté serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation sont infondés ;

les premiers juges ont méconnu leur office en ne différant pas les effets de l’annulation dans le temps et en ne procédant pas à une annulation partielle.

Par un mémoire en défense enregistré le 12 octobre 2023, M. et M^me A… C…, représentés par M^e Eglie-Richters, doivent être regardés comme demandant à la Cour :

1°) de rejeter la requête du ministre de la transition écologique ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat le paiement de la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

il n’est pas justifié que le signataire de la requête d’appel aurait été habilité par une délégation de signature régulière ;

le jugement n’est pas entaché d’irrégularités ;

les moyens de la requête sont infondés ;

en cas d’évocation, ils entendent soulever les mêmes moyens qu’en première instance, outre, à supposer qu’il ne soit pas regardé comme ayant déjà été soulevé, le moyen tiré de ce que le registre des observations n’avait pas été clôturé avant la consultation des personnes publiques associées.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de l’environnement ;

- le décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Vincent,

- les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public,

- et les observations de M^e Chalon, substituant M^e Eglie-Richters pour M. et M^me A… C….

Considérant ce qui suit :

1. M. et M^me A… C… sont propriétaires de la parcelle cadastrée section AY n° 180 sur le territoire de la commune de Mougins. Par un arrêté du 27 juillet 2015, le préfet des Alpes-Maritimes a prescrit l’établissement d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles de mouvement de terrain sur le territoire de la commune. La concertation s’est déroulée du 27 juillet 2015 au 17 janvier 2019. Par un arrêté en date du 22 février 2019, le préfet des Alpes-Maritimes a organisé l’enquête publique afférente à ce plan de prévention, laquelle s’est déroulée du 1er avril 2019 au 3 mai 2019. A l’issue de cette dernière, le commissaire-enquêteur a, notamment, recommandé aux services de l’Etat de modifier le zonage règlementaire du secteur Val d’Aussel sur lequel est située la propriété des requérants. Par un arrêté du 17 juillet 2019, le préfet des Alpes-Maritimes a approuvé le plan sans modification du zonage. Par courriers des 30 septembre 2019 et 3 octobre 2019, M. et M^me A… C… ont formé un recours gracieux auprès du préfet. Par deux courriers du 30 octobre 2019, le préfet des Alpes-Maritimes a rejeté leurs demandes. Par un jugement n° 1906226 du 1er décembre 2021, le tribunal administratif de Nice, saisi par les époux A… C…, a annulé l’arrêté du 17 juillet 2019 précité ensemble les décisions du 30 octobre 2019. Le ministre de la transition écologique interjette appel dudit jugement.

Sur la recevabilité de la requête d’appel :

2. Aux termes de l’article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : « A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l’acte les nommant dans leurs fonctions (…) peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d’Etat et par délégation, l’ensemble des actes, à l’exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : (…) / 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs (…) / Cette délégation s’exerce sous l’autorité du ou des ministres et secrétaires d’Etat dont relèvent les agents, ainsi que, le cas échéant, de leur supérieur hiérarchique immédiat ». Il ressort des pièces du dossier que la requête d’appel a été signée par M. B… E…, nommé sous-directeur des affaires juridiques de l’environnement, de l’urbanisme et de l’habitat par arrêté du 22 mai 2020 à compter du 8 juin 2020 pour une durée de trois ans. Par suite, la fin de non-recevoir soulevée par M. et M^me A… C… doit être écartée.

Sur la régularité du jugement :

3. Il ressort des pièces du dossier que si les écritures de première instance des époux C… mentionnaient les articles L. 562-3 et R. 562-2 du code de l’environnement et soulevaient certaines insuffisances de la phase de concertation telles que l’absence d’information du public sur l’existence d’un registre de concertation, l’absence d’information adéquate quant à la tenue d’une réunion publique le 18 avril 2018 et le caractère purement formel de cette concertation, en revanche, le moyen tiré de ce que le registre des observations n’avait pas été clôturé avant la consultation des personnes publiques associées n’était pas soulevé. Par suite, en se fondant notamment, pour annuler les décisions attaquées, sur ce moyen dont il n’était pas saisi et qui n’était pas d’ordre public, le tribunal administratif de Nice a entaché son jugement d’irrégularité.

4. Il y a lieu, par suite, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres causes d’irrégularités soulevées par le ministre de la transition écologique, d’annuler ledit jugement. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu, pour la Cour, de statuer immédiatement, par la voie de l’évocation, sur la demande présentée devant le tribunal administratif de Nice par M. et M^me A… C….

Sur la recevabilité de la requête de première instance :

5. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / (…) ». Sauf le cas où des dispositions législatives ou réglementaires ont organisé des procédures particulières, toute décision peut faire l’objet, dans le délai imparti pour l’introduction d’un recours contentieux, d’un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours dudit délai.

6. Il ressort des pièces du dossier que l’arrêté attaqué, daté du 17 juillet 2019, a été régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture des Alpes-Maritimes le 6 août suivant. Par ailleurs, M. et M^me A… C… ont, dans le délai de recours contentieux, par lettres en date des 30 septembre 2019 et 3 octobre 2019, exercé des recours gracieux qui ont interrompu le délai de recours contentieux, lequel a recommencé à courir à compter du 30 octobre 2019, date des décisions par lesquelles il a été répondu à leurs recours gracieux. Par suite, la requête enregistrée le 28 décembre 2019 au greffe du tribunal administratif de Nice est recevable.

Sur la légalité des décisions attaquées :

En ce qui concerne la légalité externe :

S’agissant de la concertation :

7. Aux termes de l’article L. 562-3 du code de l’environnement : « Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l’élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. / Sont associés à l’élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés (…) ». Par ailleurs, l’article R. 562-2 dudit code dans sa rédaction alors applicable dispose que : « L’arrêté prescrivant l’établissement d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles détermine le périmètre mis à l’étude et la nature des risques pris en compte. Il désigne le service déconcentré de l’Etat qui sera chargé d’instruire le projet. / Il mentionne si une évaluation environnementale est requise en application de l’article R. 122-18. Lorsqu’elle est explicite, la décision de l’autorité de l’Etat compétente en matière d’environnement est annexée à l’arrêté. / Cet arrêté définit également les modalités de la concertation et de l’association des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale concernés, relatives à l’élaboration du projet. / Il est notifié aux maires des communes ainsi qu’aux présidents des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l’élaboration des documents d’urbanisme dont le territoire est inclus, en tout ou partie, dans le périmètre du projet de plan. / Il est, en outre, affiché pendant un mois dans les mairies de ces communes et aux sièges de ces établissements publics et publié au recueil des actes administratifs de l’Etat dans le département. Mention de cet affichage est insérée dans un journal diffusé dans le département. / Le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé dans les trois ans qui suivent l’intervention de l’arrêté prescrivant son élaboration. Ce délai est prorogeable une fois, dans la limite de dix-huit mois, par arrêté motivé du préfet si les circonstances l’exigent, notamment pour prendre en compte la complexité du plan ou l’ampleur et la durée des consultations ». En outre, l’article R. 562-7 du même code dispose que : « Le projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles est soumis à l’avis des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l’élaboration des documents d’urbanisme dont le territoire est couvert, en tout ou partie, par le plan (…) / Tout avis demandé en application des trois alinéas ci-dessus qui n’est pas rendu dans un délai de deux mois à compter de la réception de la demande est réputé favorable. » Enfin, l’arrêté du 27 juillet 2015 prescrivant l’élaboration du plan contesté précise en son article 5 que : « Un registre de concertation accompagné de documents présentant l’état d’avancement du projet de plan sont déposés en mairie afin que le public puisse y consigner ses observations en continu. Afin de dresser le bilan de cette concertation, le registre sera clôturé au plus tard un mois avant la consultation officielle des personnes publiques associées prévue par l’article R. 562-7 du code de l’environnement ».

8. En premier lieu, si M. et M^me A… C… font valoir que le public n’a pas été suffisamment informé de l’existence du registre de concertation, il résulte de l’instruction que l’arrêté du 27 juillet 2015 en prévoyant la tenue a été déposé en mairie de Mougins le jour même et publié dans le journal « Nice-Matin » le 6 août 2015 ainsi que dans le journal « les Petites Affiches » et le recueil des actes administratifs de la préfecture des Alpes-Maritimes le 5 août 2015, cette publicité ayant été suffisante pour permettre au public de prendre connaissance de l’existence de ce registre. Par suite, le moyen précité doit être écarté.

9. En deuxième lieu, M. et M^me A… C… font valoir que le public n’aurait pas été suffisamment informé de l’évolution de la procédure en cours et de la tenue de la réunion publique du 18 avril 2018. Il résulte cependant de l’instruction que le public a été avisé, dans les bulletins municipaux n° 60 et 61 de la tenue d’une réunion publique le 18 avril 2018 « sur les mouvements de terrains » dont l’objet était de permettre « aux services préfectoraux de présenter leur travail sur les plans de zonage et de répondre aux questions des administrés ». Les administrés de la commune de Mougins ont ainsi été suffisamment informés, en des termes clairs, de la tenue de cette réunion et de l’évolution de la procédure d’élaboration du plan, réunion à laquelle ont d’ailleurs assisté plus de 300 personnes.

10. En troisième lieu, si M. et M^me A… C… font valoir que des avis, sans au demeurant préciser lesquels, n’auraient pas été communiqués en temps utile, ils n’assortissement pas ce moyen des précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien-fondé.

11. En quatrième lieu, s’il est constant que les personnes publiques associées ont été consultées le 24 octobre 2018, soit avant la clôture du registre des observations qui a eu lieu le 17 janvier 2019, en méconnaissance des dispositions précitées de l’article 5 de l’arrêté du 27 juillet 2015, cette circonstance n’a toutefois exercé aucune influence sur le sens de la décision prise ni privé le public d’une garantie dès lors qu’au moment de la consultation des personnes publiques associées, qui a eu lieu plus de trois ans après l’ouverture du registre, ce qui a laissé un temps largement suffisant au public pour présenter ses observations, 35 observations sur 36 avaient d’ores et déjà été consignées, la 36ème étant au demeurant afférente à la même problématique que celle relevée précédemment par M. et M^me A… C….

12. Enfin, la circonstance que seules 36 observations aient été consignées n’est pas, à elle seule, au regard de ce qui précède, de nature à établir que les modalités de la concertation auraient été insuffisantes.

S’agissant de l’enquête publique :

13. Aux termes de l’article R. 562-8 du code de l’environnement, dans sa rédaction alors en vigueur : « Le projet de plan est soumis par le préfet à une enquête publique dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23, sous réserve des dispositions des deux alinéas qui suivent. / Les avis recueillis en application des trois premiers alinéas de l’article R. 562-7 sont consignés ou annexés aux registres d’enquête dans les conditions prévues par l’article R. 123-13. / Les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s’appliquer sont entendus par le commissaire enquêteur ou par la commission d’enquête une fois consigné ou annexé aux registres d’enquête l’avis des conseils municipaux ». Par ailleurs, l’article R. 123-11 du même code dispose que : « I. – Un avis portant les indications mentionnées à l’article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l’enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets d’importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l’enquête. / II. – L’avis mentionné au I est publié sur le site internet de l’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête. Si l’autorité compétente ne dispose pas d’un site internet, cet avis est publié, à sa demande, sur le site internet des services de l’Etat dans le département. Dans ce cas, l’autorité compétente transmet l’avis par voie électronique au préfet au moins un mois avant le début de la participation, qui le met en ligne au moins quinze jours avant le début de la participation. III. – L’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d’affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. / Pour les projets, sont au minimum désignées toutes les mairies des communes sur le territoire desquelles se situe le projet ainsi que celles dont le territoire est susceptible d’être affecté par le projet. Pour les plans et programmes de niveau départemental ou régional, sont au minimum désignées les préfectures et sous-préfectures. Cet avis est publié quinze jours au moins avant l’ouverture de l’enquête et pendant toute la durée de celle-ci (…). IV. – En outre, dans les mêmes conditions de délai et de durée, et sauf impossibilité matérielle justifiée, le responsable du projet procède à l’affichage du même avis sur les lieux prévus pour la réalisation du projet. / Ces affiches doivent être visibles et lisibles de la ou, s’il y a lieu, des voies publiques, et être conformes à des caractéristiques et dimensions fixées par arrêté du ministre chargé de l’environnement ».

14. Il résulte en premier lieu de l’instruction et notamment du rapport établi par le commissaire enquêteur qu’au moins huit jours avant l’ouverture de l’enquête, un affichage de l’avis d’enquête a été effectué en mairie de Mougins et est resté en place tout au long de ladite enquête.

15. En deuxième lieu, il résulte également de l’instruction que les pièces du dossier d’enquête publique ainsi qu’un registre d’enquête publique dématérialisé sécurisé ont été tenus disponibles à l’adresse https://www.registredemat.fr/pprmt-mougins.

16. En troisième lieu, il résulte de l’instruction que l’avis d’enquête publique a été publié les 19 mars 2019 et 2 avril 2019 dans le journal « Nice-Matin » ainsi que dans le journal « Les Petites Affiches » des Alpes-Maritimes qui doit également être regardé, contrairement à ce qui est soutenu, comme étant un journal local, dans les parutions des 8 au 14 mars 2019 et du 29 mars au 4 avril 2019.

17. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de l’irrégularité de l’enquête publique doivent être écartés.

En ce qui concerne la légalité interne :

18. Aux termes de l’article L. 562-1 du code de l’environnement : « I.- L’Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II.- Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l’intensité du risque encouru, d’y interdire tout type de construction, d’ouvrage, d’aménagement ou d’exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d’interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l’aménagement, l’utilisation ou l’exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l’approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs (…) ». Il résulte de ces dispositions que le classement de terrains par un plan de prévention des risques a pour objet de déterminer, en fonction de la nature et de l’intensité du risque auquel ces terrains sont exposés, les interdictions et prescriptions nécessaires, à titre préventif, notamment pour ne pas aggraver le risque pour les vies humaines. Le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur le périmètre et la délimitation des zones d’un plan de prévention des risques.

19. Il ressort des pièces du dossier que le préfet des Alpes-Maritimes, pour déterminer le périmètre du zonage du plan de prévention litigieux, lequel a classé l’intégralité du secteur du Val d’Aussel, dont le secteur Nord dans lequel est située la propriété des époux A… C…, en zone rouge R* (présence d’au moins un risque fort de glissement de terrain, de ravinement et/ou d’effondrement), s’est fondé sur une étude réalisée par la société Sol Concept établie sur la base d’une méthodologie consistant à croiser, d’une part, la probabilité d’occurrence du risque avec, d’autre part, l’intensité du risque. Il est cependant constant que cette étude qui n’a, au demeurant, jamais été produite par l’administration dans le cadre de la présente instance, a été réalisée sur la base exclusive d’un travail bibliographique et d’une interprétation de données déjà existantes sans qu’il ne soit procédé au moindre sondage sur site à la différence de l’étude réalisée, à la demande de la commune de Mougins, par la société Semofi à la suite d’une enquête de terrain particulièrement fine qui s’est déroulée du 18 au 22 avril 2016 et du 22 au 24 juin 2016. Il résulte en effet de ladite étude qu’après avoir recensé tous les désordres observés précédemment, dont aucun n’est survenu au Nord du secteur d’étude du Val d’Aussel, procédé à une étude documentaire fournie, analysé la topographie, la géomorphologie, le contexte géologique, le contexte hydrologique et hydrogéologique, répertorié les aléas géotechniques de la zone dont les mouvements de terrains, la sismicité et les inondations, la société Semofi a procédé à des investigations de terrain en localisant des profils sismiques, en réalisant une étude microgravimétrique, puis en procédant à 35 sondages dont certains à proximité immédiate de la propriété des requérants. Sur la base de l’ensemble de ses investigations, la société Semofi a distingué les zones d’aléa fort caractérisées par des fontis supérieurs à 3 m de diamètre et de profondeur et/ou un affaissement supérieur à 20 m², les zones d’aléa modéré caractérisées par des fontis de 1 à 3 m de diamètre et de profondeur et/ou un affaissement supérieur à 10 m² et, enfin, les zones d’aléa faible caractérisées par des fontis ou affaissements inférieurs à 1 m². Au regard de ses constatations de terrain, la société Semofi a classé le Nord du secteur du Val d’Aussel en zone d’aléa modéré dans laquelle tout type de construction ou aménagement pourrait être autorisé sous réserve de réalisation d’une étude géotechnique spécifique pour chaque projet dans le but de déterminer le modèle géologique local et d’en déduire le dimensionnement précis des prescriptions constructives qui seront de nature à éviter tout risque et notamment, le risque de décès relevé par l’étude à défaut du respect de conditions spécifiques. Il résulte de cette étude réalisée à une échelle de terrain beaucoup plus fine, sur la base de données complètes et précises, et d’une méthodologie qui n’est pas sérieusement contestée, et alors qu’il n’est pas établi par les pièces du dossier, que deux fontis se seraient produits en 2017 sur le secteur Nord du val d’Aussel, que le préfet des Alpes-Maritimes, en classant le secteur Nord du Val d’Aussel en zone R*, a entaché son arrêté d’une erreur manifeste d’appréciation.

20. Il suit de là que l’arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 17 juillet 2019 en tant seulement qu’il concerne le secteur Nord du Val d’Aussel, ensemble les décisions du 30 octobre 2019 portant rejet des recours gracieux exercés par M. et M^me A… C…, doivent, sans qu’il soit besoin dans les circonstances de l’espèce, d’en différer les effets, être annulés.

Sur les frais d’instance :

21. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros au titre des frais d’instance exposés en première instance et celle de 2 000 euros au titre des frais exposés en appel qui sera versée à M. et M^me A… C… en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement n° 1906226 du tribunal administratif de Nice du 1er décembre 2021 est annulé.

Article 2 : L’arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 17 juillet 2019 portant approbation d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles de mouvement de terrain sur le territoire de la commune de Mougins, en tant qu’il concerne le secteur Nord du Val d’Aussel, ensemble les décisions du 30 octobre 2019 portant rejet des recours gracieux exercés par M. et M^me A… C… sont annulés.

Article 3 : L’Etat versera à M. et M^me A… C… la somme globale de 3 500 euros au titre des frais exposés en première instance et en appel en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de M. et M^me A… C… est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. F… A… C…, à M^me D… A… C… et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes.

Délibéré après l’audience du 22 décembre 2023, où siégeaient :

- M^me Chenal-Peter, présidente de chambre,

- M^me Vincent, présidente assesseure,

- M^me Marchessaux, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 12 janvier 2024.