Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Saint-Tropez a demandé au tribunal administratif de Toulon à titre principal, d’annuler la délibération du conseil de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez du 21 juin 2023 approuvant la modification n° 1 du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Golfe de Saint-Tropez en tant qu’elle concerne le territoire de la commune de Saint-Tropez, à titre subsidiaire, d’annuler la délibération du conseil de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez du 21 juin 2023 approuvant la modification n° 1 du SCOT du Golfe de Saint-Tropez dans son intégralité.

Par un jugement n° 2302534 du 26 juillet 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté cette demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 13 septembre 2024, 24 mars et 30 avril 2025 et un mémoire récapitulatif enregistré le 23 mai 2025 produit en application de l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative, la commune de Saint-Tropez, représentée par M^e Antoine, demande à la Cour :

1°) d’annuler le jugement du 26 juillet 2024 du tribunal administratif de Toulon ;

2°) de faire droit à sa demande de première instance.

Elle soutient que :

le jugement est entaché d’irrégularité car le tribunal n’a pas analysé les conclusions tendant à ce que l’Etat soit mis en cause dans la procédure et n’a pas davantage répondu à ces conclusions ;

le tribunal a omis de statuer sur le moyen tiré de l’absence d’analyse des scécarios alternatifs au titre de l’évaluation environnementale ;

le jugement est insuffisamment motivé en ce qui concerne la réponse au moyen tiré de la méconnaissance de l’article R. 141-10 du code de l’urbanisme du fait de l’absence d’explication des motifs des changements du SCOT s’agissant de la délimitation des espaces proches du rivage et de l’ampleur de leur extension dans la note de présentation ;

la notice de présentation de la modification du SCOT n’expose pas les motifs des changements réalisés dans le cadre de la procédure de modification du SCOT, en particulier dans l’évolution de la délimitation des espaces proches du rivage en méconnaissance des articles R. 141-8 et R. 141-10 du code de l’urbanisme ;

l’évolution du SCOT de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez aurait dû être réalisée suivant une procédure de révision et non de modification ;

l’évaluation environnementale est insuffisante et l’autorité environnementale n’a pas été saisie pour un examen au cas par cas ; l’article L. 104-3 du code de l’urbanisme prévoit en effet que l’évolution des SCOT qui est susceptible d’avoir des effets notables sur l’environnement doit donner lieu à une évaluation environnementale ou à une actualisation de l’évaluation environnementale réalisée lors de leur élaboration ; en outre l’article R. 104-7 du code de l’urbanisme soumet à évaluation environnementale les procédures d’élaboration et de révision du SCOT et l’article R. 104-8 du même code dispose que les procédures de modification des SCOT susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement doivent faire l’objet d’une évaluation environnementale, et l’autorité environnementale doit effectuer un examen au cas par cas du projet de modification ; l’article R. 104-33 prévoit aussi un examen au cas par cas de l’autorité environnementale quant à la nécessité de réaliser une évaluation environnementale ;

le rapport sur les incidences environnementales n’expose pas les solutions de substitution envisagées pour la définition de nouveaux secteurs déjà urbanisés et des espaces proches du rivage ;

il existe des contradictions entre les documents du SCOT en méconnaissance des articles L. 141-4 et L. 141-5 du code de l’urbanisme : le projet d’aménagement et de développement durable prévoit que la commune de Saint-Tropez doit concentrer une part importante du développement du golfe alors qu’en incluant presque l’ensemble du territoire de la commune dans les espaces proches du rivage, le Document d’Orientations et d’Objectifs (DOO) et ses annexes viennent limiter la production de logements et le développement sur le territoire de la commune ; la notice de présentation du SCOT indique que les critères d’identification des espaces proches du rivage ont été appliqués de manière pondérée et en particulier que les secteurs qui ne sont pas en co-visibilité avec le littoral ne doivent pas être classés en espaces proches du rivage, or le DOO classe de nombreux secteurs en espaces proches du rivage sans qu’ils soient dans une situation de co-visibilité ;

les critères d’identification des secteurs déjà urbanisés sont imprécis ;

la modification de la délimitation des espaces proches du rivage a été réalisée en méconnaissance des critères définis par la jurisprudence.

Par des mémoires enregistrés les 27 février et 13 avril 2025 et un mémoire récapitulatif enregistré le 5 juin 2025 produit en application de l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative, la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez, représentée par M^e Barbeau, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la commune de Saint-Tropez de la somme de 3 000 euros en application l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Portail, président ;

- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public ;

- et les observations de M^e Boiron-Bertrand, avocat de la commune de Saint-Tropez et de M^e Germe, avocate de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez.

Une note en délibéré a été enregistrée le 8 décembre 2025, présentée pour la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez, et n’a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 2 octobre 2019, la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez a approuvé le schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Golfe de Saint-Tropez. Par une décision du 20 décembre 2019, le préfet du Var a suspendu le caractère exécutoire de cette délibération en application de l’article L. 143-25 du code de l’urbanisme. La communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez a alors engagé la modification du SCOT, pour prendre en compte les observations du préfet. La modification a été approuvée par délibération du 21 juin 2023. La commune de Saint-Tropez a demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler cette délibération. Par un jugement du 26 juillet 2024, dont la requérante relève appel, le tribunal a rejeté sa demande.

Sur la régularité du jugement :

2. En premier lieu, la commune de Saint-Tropez fait valoir que les premiers juges ont omis de statuer sur les conclusions de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez tendant à l’appel en cause pour observations de l’Etat. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les premiers juges disposaient de l’ensemble des éléments utiles à la résolution du litige. En s’abstenant d’ordonner la mise en cause pour observations de l’Etat, dont aucune décision n’était contestée, les premiers juges, qui n’étaient tenus ni de viser ni de répondre à de telles conclusions, s’agissant de l’exercice de leurs pouvoirs propres, n’ont entaché leur jugement d’aucune omission à statuer.

3. En deuxième lieu, il ressort du jugement attaqué que le tribunal a répondu au moyen tiré de l’insuffisance de l’évaluation environnementale. Il n’était pas tenu de répondre à l’argument tiré de ce que cette évaluation n’aurait pas exposé les solutions de substitution raisonnables permettant de répondre à l’objet du SCOT.

4. En troisième lieu, le tribunal a suffisamment motivé au point 8 du jugement la réponse au moyen tiré de ce que la notice de présentation du SCOT n’exposerait pas les motifs des changements apportés par la modification, en particulier en ce qui concerne la délimitation des espaces proches du rivage, en méconnaissance de l’article R. 141-10 du code de l’urbanisme.

Sur le bien fondé du jugement :

En ce qui concerne la légalité externe :

5. En premier lieu, aux termes de l’article L. 143-24 du code de l’urbanisme : « Par dérogation à l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales :1° Le schéma de cohérence territoriale et la délibération qui l’approuve sont publiés sur le portail national de l’urbanisme prévu à l’article L. 133-1 du présent code ;2° Sous réserve qu’il ait été procédé à cette publication, ils sont exécutoires deux mois après leur transmission à l’autorité administrative compétente de l’Etat, sauf si dans ce délai elle a décidé de mettre en œuvre les dispositions de l’article L. 143-25(…) ». Aux termes de l’article L. 143-25 du même code : « Toutefois, dans ce délai de deux mois, l’autorité administrative compétente de l’Etat notifie par lettre motivée à l’établissement public prévu à l’article L. 143-16 les modifications qu’il estime nécessaire d’apporter au schéma lorsque les dispositions de celui-ci :1° Ne sont pas compatibles avec les prescriptions particulières prévues à l’article L. 122-26 et, en l’absence de celles-ci, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral mentionnées à l’article L. 131-1 ;2° Compromettent gravement les principes énoncés à l’article L. 101-2, sont contraires à un projet d’intérêt général, autorisent une consommation excessive de l’espace, notamment en ne prévoyant pas la densification des secteurs desservis par les transports ou les équipements collectifs, ou ne prennent pas suffisamment en compte les enjeux relatifs à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques. Le schéma ne devient exécutoire qu’après que les modifications demandées et la délibération qui les approuve ont été publiées dans les conditions prévues au 1° du I ou au II de l’article L. 143-24 et transmises à l’autorité administrative compétente de l’Etat. ».

6. La délibération par laquelle l’autorité compétente approuve les modifications du SCOT demandées par le préfet en application de l’article L. 143-25 du code de l’urbanisme intervient au terme de la procédure d’élaboration du SCOT. La circonstance que la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez n’a pas engagé une nouvelle procédure de révision du SCOT à la suite de la décision du 20 décembre 2019 par laquelle le préfet du Var a suspendu le caractère exécutoire de la délibération du 2 octobre 2019 et notifié les modifications qu’il estimait nécessaires en application de l’article L. 143-25 du code de l’urbanisme est dès lors sans influence sur la légalité de la délibération attaquée, qui a a été prise après une nouvelle enquête publique. Le moyen tiré de ce que l’évolution du SCOT du golfe de Saint-Tropez aurait dû faire l’objet d’une procédure de révision à la suite de la décision du préfet du Var de suspendre le caractère exécutoire de délibération du 2 octobre 2019 en application de l’article L. 143-25 du code de l’urbanisme ne peut dès lors qu’être écarté. Doivent également être écartés les moyens tirés de ce que l’évaluation environnementale et la notice de présentation de la modification du SCOT engagée pour prendre en compte les observations du préfet ne répondraient pas aux exigences d’une procédure de modification du SCOT.

7. En deuxième lieu, la notice de présentation de la modification du SCOT du golfe de Saint-Tropez expose : « Les espaces proches du rivage. Le SCOT localise la limite des espaces proches du rivage dans deux documents cartographiques : le schéma de préservation du socle paysager, le schéma de l’accueil du développement futur. Pour rappel, la détermination des espaces proches du rivage résulte de la combinaison de trois critères, telle qu’expliquée dans le tome 5 du rapport de présentation. Les trois critères sont : La co-visibilité, la distance du rivage, la nature des espaces concernés. Le projet de modification vise à renforcer l’explication des choix qui ont conduit à localiser la limite des espaces proches du rivage dans les schémas du SCOT. Le tome 5 du rapport de présentation précise pour chacun des critères les choix méthodologiques opérés par le SCOT. Le projet de modification vise à repréciser graphiquement la limite des espaces proches du rivage sur les communes du Rayol-Canadel, de Cavalaire, de La Croix-Valmer, de Ramatuelle, de Saint-Tropez et de Gassin en adéquation avec les points méthodologiques précisés dans le rapport de présentation. ». Elle expose ainsi les motifs de la modification.

8. En troisième lieu, d’une part, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie. L’application de ce principe n’est pas exclue en cas d’omission d’une procédure obligatoire, à condition qu’une telle omission n’ait pas pour effet d’affecter la compétence de l’auteur de l’acte.

9. Il ressort des pièces du dossier que la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez a décidé de procéder à une évaluation environnementale du projet de modification du SCOT. La circonstance que cette évaluation environnementale n’a pas été réalisée après un examen au cas par cas de la mission régionale d’autorité environnementale, (MRAE), laquelle a émis un avis sur cette évaluation environnementale, n’a pas été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise et n’a pas privé les personnes intéressées d’une garantie.

10. D’autre part, la notice de présentation de la modification du SCOT expose en pages 12 et suivantes les incidences sur l’environnement du projet. La circonstance qu’elle ne comporte pas de description de l’état initial de l’environnement sur le territoire concerné n’a pas affecté sa régularité alors qu’il ne s’agit que des modifications apportées au SCOT à la demande du représentant de l’Etat après son approbation initiale et qu’il n’est apporté aucune précision quant à l’obsolescence alléguée des données figurant dans l’évaluation environnementale figurant au SCOT approuvé en 2019.

En ce qui concerne la légalité interne :

11. En premier lieu, aux termes de l’article L. 141-5 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : « Dans le respect des orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durables, le document d’orientation et d’objectifs détermine:1° Les orientations générales de l’organisation de l’espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers ;

2° Les conditions d’un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques ;

3° Les conditions d’un développement équilibré dans l’espace rural entre l’habitat, l’activité économique et artisanale, et la préservation des sites naturels, agricoles et forestiers.

Il assure la cohérence d’ensemble des orientations arrêtées dans ces différents domaines. ».

12. Si la commune de Saint-Tropez fait valoir que le projet d’aménagement et de développement durable du SCOT du Golfe de Saint-Tropez prévoit que la commune de Saint-Tropez doit concentrer une importante part du développement à venir du Golfe, la circonstance que la quasi-totalité de son territoire est incluse dans les espaces proches du rivage par le SCOT modifié ne fait pas en elle-même obstacle au développement de la production de logements sur le territoire de la commune.

13. En deuxième lieu, contrairement à ce que soutient la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez, la notice de présentation du SCOT n’indique pas que les secteurs qui ne sont pas en co-visibilité avec le littoral ne doivent pas être classés en espaces proches du rivage. La circonstance que les documents graphiques du document d’orientations et d’objectifs (DOO) délimitent comme espaces proches du rivage des secteurs du territoire de la commune de Saint-Tropez qui ne sont pas dans une situation de co-visibilité avec le littoral n’entre pas en contradiction avec la notice de présentation.

14. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme « … Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l’environnement, des particularités locales et de la capacité d’accueil du territoire, les modalités d’application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l’article L. 121-8, et en définit la localisation. ». Aux termes de l’article L. 121-8 du même code : « L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d’eau mentionnés à l’article L. 121-13, à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs ».

15. La notice de présentation dispose que le SCOT considère comme un « autre secteur déjà urbanisé » tout autre ensemble bâti, à vocation plutôt résidentielle, caractérisé par la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs, par opposition à l’urbanisation diffuse spontanée. Le DOO précise en son objectif n°26 que les hameaux historiques et les hameaux nouveaux intégrés à l’environnement (résultant de l’application de la loi Littoral avant la loi Elan) sont également considérés comme d’autres espaces urbanisés. Le DOO identifie sous la forme d’un tableau annexé à l’objectif n° 26 de manière claire et suffisante les « autres secteurs urbanisés ». Le SCOT détermine ainsi de manière suffisamment précise les critères d’identification des autres secteurs déjà urbanisés.

16. En dernier lieu, aux termes de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme : « L’extension limitée de l’urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d’eau intérieurs désignés au 1° de l’article L. 321-2 du code de l’environnement est justifiée et motivée dans le plan local d’urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l’urbanisation est conforme aux dispositions d’un schéma de cohérence territoriale ou d’un schéma d’aménagement régional ou compatible avec celles d’un schéma de mise en valeur de la mer. / (…) ».

17. Pour déterminer si une zone peut être qualifiée d’espace proche du rivage au sens des dispositions précitées, trois critères doivent être pris en compte, à savoir la distance séparant cette zone du rivage, son caractère urbanisé ou non et la covisibilité entre cette zone et le rivage. L’objectif d’urbanisation limitée visé par les dispositions précitées implique que soit retenu dans sa totalité, comme espace proche du rivage, un territoire dont le développement urbain forme un ensemble cohérent. Si le critère de covisibilité est à prendre en compte pour la définition d’un tel espace proche du rivage, il n’implique donc pas que chacune des parcelles situées au sein de l’espace ainsi qualifié soit située en covisibilité de la mer, dès lors que ces parcelles ne peuvent être séparées de l’ensemble cohérent dont elles font partie.

18. Le DOO du SCOT du Golfe de Saint-Tropez dispose en son objectif 8 a : « déterminer la limite des espaces proches du rivage. A son échelle, le SCoT localise dans le schéma des paysages et le schéma de l’accueil du développement futur la limite des espaces proches du rivage selon trois critères : la distance, la covisibilité entre les secteurs concernés et la mer, et les caractéristiques des espaces considérés. Les documents d’urbanisme en précisent la délimitation exacte sur la base des mêmes critères et selon les principes suivants :- pour la distance au rivage : la distance moyenne considérée de référence est de l’ordre du kilomètre. Cette distance est modulée en fonction des deux autres critères ;- pour la covisibilité terre-mer : ce facteur est déterminant de par la présence d’un relief marqué sur le littoral et des situations de baie et de golfe. Cette limite s’appuie sur les lignes de relief marquant un ou des plans paysagers successifs ; Entre le Rayol-Canadel et la Croix-Valmer, la limite des espaces proches du rivage s’appuie sur la ligne de crête principale des versants littoraux du Massif des Maures. Entre la Croix Valmer et Saint-Tropez, cette limite s’appuie sur les premiers reliefs en amont de la plaine agricole de Ramatuelle et de Pampelonne délimitant des premiers plans paysagers avant les lignes de crêtes principales du massif des Maures. Sur le Golfe offrant en plus des covisibilités terre-mer, des covisibilités terre-terre marquées d’une rive à l’autre, la limite des espaces proches du rivage s’appuie sur les lignes de crêtes principales marquant les premiers plans paysagers formés par les lignes de crêtes des massifs de Bestagne, de la Haute Suane et des collines du Sémaphore, de la Nartelle et de la Garonnette. Pour la prise en compte des caractéristiques des espaces potentiellement considérés : en situation de littoral fortement urbanisé (espaces portuaires / marinas / fronts urbains), la limite des espaces proches tient compte des absences de covisibilités avec les espaces directement en arrière C’est le cas notamment sur l’espace du fond du Golfe, sur le centre-ville de Sainte-Maxime. En situation naturelle et/ou agricole empreinte d’ambiance maritime (marais, étang littoral), la limite des espaces proches du rivage tient compte de ces ambiances pour inclure les espaces concernés. ».

Document d’orientation et d’objectifs – Modification n° 1 par délibération du 21 juin 2023

19. Il ressort des pièces du dossier que les espaces proches du rivage délimités par le SCOT incluent la quasi-totalité du territoire de la commune de Saint-Tropez, pourtant en partie fortement urbanisé et qu’il en de même pour d’autres communes, comme Cavalaire Il ne ressort pas des pièces du dossier que les auteurs du SCOT ont pris en compte le caractère urbanisé ou non des secteurs inclus dans les espaces proches du rivage et notamment la forte urbanisation du littoral lui-même. En privilégiant le seul critère de la distance, au détriment des critères de covisibilité et du caractère urbanisé ou non du secteur, la délibération attaquée est incompatible avec les dispositions particulières au littoral et méconnaît dès lors l’article L. 131-1 précité. Cette erreur de droit dans la méthode de délimitation des espaces proches du rivage est indivisible de la délimitation des espaces proches du rivage sur la totalité du territoire couvert par le SCOT du Golfe de Saint-Tropez.

20.

Il résulte de ce qui précède que la commune de Saint-Tropez est fondée à soutenir que c’est à tort que par le jugement du 26 juillet 2024, le tribunal a rejeté sa demande d’annulation de la délibération en litige en ce que le SCOT délimite les espaces proches du rivage et que le jugement doit être réformé sans cette mesure

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Tropez, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Saint-Tropez et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La délibération du conseil de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez du 21 juin 2023 approuvant la modification n° 1 du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Golfe de Saint-Tropez est annulée en tant que le SCOT du Golfe de Saint-Tropez délimite les espaces proches du rivage.

Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Toulon du 26 juillet 2024 est réformé en ce qu’il a de contraire à l’article 1er.

Article 3 : La communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez versera la somme de 2 000 euros à la commune de Saint-Tropez en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Tropez et à la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez.

Copie en sera adressée au préfet du Var.

Délibéré après l’audience du 4 décembre 2025 où siégeaient :

- M. Philippe Portail, président,

- M^me Marie-Laure Hameline, présidente assesseure,

- M. Arnaud Claudé-Mougel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2025