Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Roquefort-les-Pins a demandé au tribunal administratif de Nice, par deux requêtes distinctes, en premier lieu, d’annuler l’arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 22 décembre 2020 constatant sa carence au regard de l’objectif de réalisation de logements sociaux qui lui a été assigné pour la période triennale 2017-2019 et fixant à 64,89 % le taux de majoration du prélèvement fiscal prévu par l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation et, en second lieu, d’annuler l’arrêté du 24 février 2021 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a fixé à 149 133,45 euros le montant de ce prélèvement au titre de l’année 2020 et, en conséquence, à 96 772,70 euros le montant de ladite majoration.

Après avoir joint les deux requêtes, le tribunal administratif de Nice les a rejetées par un jugement n° 2101037, 2102264 du 16 octobre 2024.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 11 décembre 2024 et le 13 octobre 2025, la commune de Roquefort-les-Pins, représentée par M^e Suares, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) de mettre à la charge de l’État la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

En ce qui concerne l’arrêté du 22 décembre 2020 :

- le jugement attaqué est entaché d’une contradiction de motifs dès lors qu’il relève que la commune bénéficie d’une exemption prévue par l’article R. 302-14 IV 3° du code de la construction et de l’habitation mais en déduit que cela ne peut justifier la non-réalisation de ses objectifs ;

- l’arrêté du 22 décembre 2020 est insuffisamment motivé en fait ;

- elle remplit les conditions d’exemption prévues par l’article R. 302-14 IV 3° du code de la construction et de l’habitation ;

- les zones constructibles représentent une part très faible de sa superficie ;

- l’assainissement collectif est très réduit, ce qui affecte les possibilités de réaliser des logements sociaux ;

- le préfet des Alpes-Maritimes a abrogé le précédent arrêté de carence édicté le 20 décembre 2017, révélant ainsi qu’elle avait atteint ses objectifs ;

- l’arrêté est entaché d’une erreur de qualification juridique des faits dès lors qu’elle a atteint l’objectif de soixante-six logements sociaux fixé par le programme local de l’habitat, l’objectif de cent quatre-vingt-huit logements qui lui a été fixé par les services de l’Etat étant quant à lui impossible à atteindre ;

- son plan local d’urbanisme, lequel a été déclaré légal, empêche l’expansion ainsi que la mutation des zones périphériques résidentielles.

En ce qui concerne l’arrêté du 24 février 2021 :

le tribunal a omis de statuer sur le moyen tiré de la qualification juridique des faits s’agissant du prélèvement opéré ;

l’arrêté attaqué est insuffisamment motivé ;

il est illégal par exception d’illégalité de l’arrêté du 22 décembre 2020 ;

il est entaché d’une erreur de qualification juridique des faits ;

il est entaché d’une erreur de faits.

Par un mémoire en défense enregistré le 15 septembre 2025, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens présentés par la commune de Roquefort-les-Pins sont infondés.

Par une lettre du 7 juillet 2025, la cour a informé les parties qu’il était envisagé d’inscrire l’affaire à une audience qui pourrait avoir lieu d’ici le 30 juin 2026, et que l’instruction était susceptible d’être close par ordonnance à compter du 15 septembre 2025.

Par une ordonnance du 4 novembre 2025, la clôture de l’instruction a été prononcée avec effet immédiat.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l’habitation ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus, au cours de l’audience publique :

le rapport de M^me Célie Simeray, rapporteure ;

les conclusions de M. François Point, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 22 décembre 2020, le préfet a constaté, en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, la carence de la commune de Roquefort-les-Pins dans le respect de l’objectif de réalisation de logements sociaux qui lui avait été assigné pour la période triennale 2017-2019 et a fixé à 64,89 % le taux de majoration prévue par l’article L. 302-7 du même code. Par un second arrêté, en date du 24 février 2021, le préfet des Alpes-Maritimes a fixé à 149 133,45 euros le montant de ce prélèvement au titre de l’année 2020 et, en conséquence, à 96 772,70 euros le montant de sa majoration. Par le jugement attaqué, dont la commune de Roquefort-les-Pins relève appel, le tribunal administratif de Nice a rejeté ses demandes tendant à l’annulation de ces deux arrêtés.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. A la supposer établie, la contradiction de motifs dont le jugement attaqué serait entaché, ne peut remettre en cause que le bien-fondé de celui-ci, et non sa régularité. Le moyen tiré d’une telle contradiction est donc à ce titre, en tout état de cause, inopérant.

3. A l’appui du moyen tiré de l’erreur de qualification juridique des faits dont serait entaché l’arrêté du 24 février 2021, la commune soutenait que « cela ressort de l’essence même de l’arrêté qui ne procède à aucune analyse ou exposé des faits à l’origine de la décision » et que « cet arrêté ne comporte pas la moindre qualification, ce qui constitue une illégalité en soi, alors en outre que la commune ne peut que se référer à ce qu’elle a déjà exprimé à l’égard de la contestation de sa soumission au prélèvement de ressources, tel que cela a notamment été expliqué et démontré plus haut, au titre des dispositions des article L. 302-5 et R. 302-14 du code de la construction et de l’habitation ». En jugeant, au point 14 de son jugement, que, la commune n’étant pas fondée à remettre en cause la légalité de l’arrêté du 22 décembre 2020, elle ne pouvait donc soutenir que les sommes mises à sa charge par l’arrêté du 24 février 2021 n’étaient pas justifiées, le tribunal a statué sur ce moyen, lui-même peu explicite, et a suffisamment motivé son jugement sur ce point.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne l’arrêté du 22 décembre 2020 :

4. En premier lieu, l’arrêté de carence ne se borne pas à viser les dispositions législatives et règlementaires sur lesquelles il se fonde mais mentionne également que l’objectif global de réalisation de logements sociaux de la commune de Roquefort-les-Pins, pour la période triennale de 2017-2019 était de cent quatre-vingt-huit logements, que le nombre d’agrément ou de conventionnements de logements sociaux de la commune pour cette période devait comporter 20 % au plus de l’objectif global de réalisation précité en prêt locatif social (PLS) ou assimilés et 30 % au moins de ce même minimum en prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) ou assimilés, et que le bilan triennal fait état d’une réalisation globale de soixante-six logements sociaux, soit un taux de réalisation de l’objectif triennale de 35,11 %, de 19,35 % de PLAI ou assimilés et de 17,74 % de PLS ou assimilés, et vise enfin les observations formulées par la commune, pour en conclure qu’elle n’a pas respecté ses obligations. Le préfet a ainsi satisfait, tant en droit qu’en fait, à l’exigence de motivation prescrite en la matière par l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation.

5. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction applicable au litige : « III un décret fixe, au moins au début de chacune des périodes triennales mentionnées au I de l’article L. 302-8, la liste des communes appartenant aux agglomérations ou aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre mentionnés au I du présent article, pour lesquelles la présente section n’est pas applicable. / La liste de ces communes est arrêtée sur proposition des établissements publics de coopération intercommunale auxquels elles appartiennent, après avis du représentant de l’État dans la région et de la commission nationale mentionnée aux II et III de l’article L. 302-9-1-1. Cette liste ne peut porter que sur des communes situées hors d’une agglomération de plus de 30 000 habitants et insuffisamment reliées aux bassins d’activités et d’emplois par le réseau de transports en commun, dans des conditions définies par le décret mentionné au premier alinéa du II du présent article, ou situées dans une agglomération de plus de 30 000 habitants dans laquelle le nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d’emménagements annuels, hors mutations internes dans le parc locatif social, se situe en-deçà d’un seuil fixé par ce même décret, ou sur des communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité résultant d’une zone A, B ou C d’un plan d’exposition au bruit approuvé en application de l’article L. 112-6 du code de l’urbanisme ou d’une servitude de protection instituée en application des articles L. 515-8 à L. 515-11 du code de l’environnement, ou à une inconstructibilité de bâtiment à usage d’habitation résultant de l’application du règlement d’un plan de prévention des risques technologiques ou d’un plan de prévention des risques naturels définis, respectivement, aux articles L. 515-15 et L. 562-1 du même code, ou d’un plan de prévention des risques miniers défini à l’article L. 174-5 du code minier. (…) ». Aux termes de l’article R. 302-14 du même code : « (…) Pour l’application du III de l’article L. 302-5, la liste des communes exemptées de l’application de la section II du chapitre II du titre préliminaire du livre III de la partie législative ne peut porter que sur : (…) 3° Les communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité dans les conditions prévues par le deuxième alinéa du III de l’article L. 302-5. (…) ».

6. Si la commune soutient que plus de la moitié du territoire urbanisé est inconstructible et que son réseau d’assainissement collectif est très réduit, elle ne figure pas sur la liste des communes exemptées de l’obligation de disposer d’un pourcentage de logements sociaux, telle que prévue par les dispositions précitées. Par suite, et ainsi que l’a jugé à bon droit le tribunal, le moyen tiré de la méconnaissance du 3° de l’article R. 302-4 du code de la construction et de l’habitation ne peut qu’être écarté comme inopérant.

7. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation : « Les dispositions de la présente section s’appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants dans l’unité urbaine de Paris et 3 500 habitants sur le reste du territoire qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l’année précédente, moins de 25 % des résidences principales. ». Aux termes de l’article L. 302-7 du même code : « A compter du 1er janvier 2002, il est effectué chaque année un prélèvement sur les ressources fiscales des communes visées à l’article L. 302-5 (…) ». Selon l’article L. 302-9-1 de ce code, dans sa rédaction applicable à la période triennale 2017-2019 en litige : « Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l’article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l’article L. 302-8 n’a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n’a pas été respectée, le représentant de l’État dans le département informe le maire de la commune de son intention d’engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l’engagement de la procédure et l’invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l’Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l’article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. […] Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l’année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l’article L. 302-7 (…) ».

8. Il résulte de ces dispositions que lorsqu’une commune n’a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, d’apprécier si, compte tenu de l’écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l’affirmative, s’il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l’article L. 302-7 du même code, en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l’article L. 302-9-1.

9. En outre, lorsqu’une commune demande l’annulation d’un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d’une erreur d’appréciation des circonstances de l’espèce et, dans la négative, d’apprécier si, compte tenu des circonstances de l’espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d’en réformer, le cas échéant, le montant.

10. Si la commune de Roquefort-les-Pins se prévaut d’avoir atteint l’objectif « plus réaliste » de soixante-six logements sociaux fixé par le programme local de l’habitat de la communauté d’agglomération de Sophia Antipolis, il est toutefois constant qu’elle n’a pas atteint l’objectif de cent quatre-vingt-huit logements qui lui était assigné par le préfet en application de l’article L. 302-8 du code de la construction et de l’habitation, le taux de réalisation de cet objectif n’étant que de 35,11 %. La circonstance que son plan local d’urbanisme, lequel empêcherait l’expansion ainsi que la mutation des zones périphériques résidentielles, ait été jugé exempt de toute illégalité par la juridiction administrative, n’est pas de nature à justifier la non-réalisation de l’objectif en cause. Il en va de même de la circonstance que le préfet des Alpes-Maritimes a abrogé l’arrêté de carence édicté le 20 décembre 2017 pour la précédente période. La commune réitère par ailleurs, en cause d’appel, l’exposé des contraintes auxquelles elle fait face en matière d’urbanisme, notamment la lutte contre l’étalement urbain, la préservation de son identité de « ville-jardin » et de sa structure résidentielle, de qualité de vie ainsi que les difficultés rencontrées de nature administrative et celles liées à la crise sanitaire. Toutefois, et ainsi que l’a jugé à bon droit le tribunal, ces difficultés ne sont pas de nature à établir que la commune aurait « tout mis en œuvre », comme elle le prétend, pour réaliser l’objectif qui lui était assigné et ainsi, à justifier l’écart existant entre cet objectif et les réalisations constatées au cours de la période litigieuse. Enfin, si la commune de Roquefort-les-Pins soutient ne pas être en capacité technique d’accueillir une forte densité de population, notamment en raison des faibles capacités de son réseau d’assainissement, elle ne le démontre pas. Dans ces conditions, les moyens tirés de l’erreur de faits, de l’erreur de qualification juridique des faits et de l’erreur d’appréciation doivent être écartés.

En ce qui concerne l’arrêté du 24 février 2021 :

11. Il y a lieu d’écarter par adoption des motifs à bon droit retenus par les premiers juges, au point 12 de leur jugement, le moyen, repris en appel, tiré de l’insuffisance de motivation de l’arrêté attaqué.

12. Compte tenu de ce qui a été énoncé ci-dessus aux points 4 à 10, la commune de Roquefort-les-Pins n’est pas fondée à exciper de l’illégalité de l’arrêté de carence du 22 décembre 2020 à l’appui de ses conclusions visant l’arrêté du 24 février 2021.

13. En se bornant à soutenir que l’arrêté attaqué est entaché d’une erreur de qualification juridique des faits et d’une erreur de fait, la commune ne démontre pas que les montants, d’une part, du prélèvement fiscal fixé par le préfet des Alpes-Maritimes, au titre de l’année 2020, sur le fondement de l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation, d’autre part, de la majoration prévue par l’article L. 302-9-1 du même code, déterminée en application de l’arrêté du 22 décembre 2020, lequel, ainsi qu’il a été dit, n’est pas entaché d’illégalité, seraient injustifiés.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Roquefort-les-Pins n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté ses demandes d’annulation des arrêtés du préfet des Alpes-Maritimes des 22 décembre 2020 et 24 février 2021. Sa requête doit en conséquence être rejetée, y compris ses conclusions accessoires présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Roquefort-les-Pins est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Roquefort-les-Pins et au ministre de la ville et du logement.

Délibéré après l’audience du 12 janvier 2026, où siégeaient :

- M. David Zupan, président,

- M. Renaud Thielé, président assesseur,

- M^me Célie Simeray, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 26 janvier 2026.