Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me B… A… et M^me E… C… ont demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler la délibération du 26 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Achards a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal valant programme local de l’habitat, ainsi que la décision implicite du 19 octobre 2020 par laquelle le président de la communauté de communes a rejeté leur recours gracieux.

Par un jugement n° 2012983 du 16 avril 2024, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 14 juin 2024 et le 25 février 2025, M^me A… et M^me C…, représentées par Me de Baynast, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 16 avril 2024 du tribunal administratif de Nantes ;

2°) d’annuler la délibération du 26 février 2020 du conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Achards et la décision implicite du 19 octobre 2020 rejetant leur recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de

la communauté de communes du Pays des Achards le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- le jugement attaqué est irrégulier, en ce que le tribunal a omis de se prononcer sur le moyen tiré de ce que la création d’une voie d’accès secondaire prévue sur la parcelle cadastrée section ZI n° 62 par l’orientation d’aménagement et de programmation Sainte-Flaive-des-Loups fait obstacle à son classement en zone agricole ;

- elles justifient de leur intérêt et de leur qualité pour contester les décisions en litige ;

- la commission d’enquête aurait dû écarter la contribution de la commune de Sainte-Flaive-des-Loups à l’enquête publique ; la commune, qui avait déjà rendu un avis favorable au projet de plan local d’urbanisme intercommunal valant programme local de l’habitat en tant que personne publique associée, ne pouvait revenir sur cet avis, après l’expiration d’un délai de trois mois, sans méconnaître les articles L. 153-15 et R. 153-5 du code de l’urbanisme ; l’identité de l’auteur de cette contribution n’est pas précisée, ce qui ne permet pas de justifier de ce qu’elle émane d’une autorité compétente ; cette contribution ne pouvait, dans ces conditions, être mentionnée dans le dossier d’enquête publique ; l’article R. 123-19 du code de l’environnement a été méconnu, en ce que la contribution de la commune de Sainte-Flaive-des-Loups n’a pas été jointe au rapport d’enquête publique ni transcrite dans son intégralité, ce qui a nui à l’information du public ; la communauté de communes ne pouvait donc modifier le projet de PLUiH arrêté en tenant compte de cette contribution sans méconnaître l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme ;

- le classement de la parcelle cadastrée section ZI n° 62 en zone agricole est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;

- la parcelle cadastrée section ZI n° 62 devait être incluse dans le réseau d’assainissement collectif.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 27 novembre 2024 et le 17 mars 2025, la communauté de communes du Pays des Achards, représentée par M^e Tertrais, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de M^me A… et M^me C… la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête de première instance était irrecevable, dès lors que les requérantes n’ont pas justifié de leur intérêt et de leur qualité pour agir ;

- les moyens soulevés par M^me A… et M^me C… ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement,

- le code de l’urbanisme,

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Rosemberg,

- les conclusions de M. Le Brun, rapporteur public,

- les observations de M^e De Baynast, représentant M^me A… et M^me C…, et de M^e Poirier-Coutansais, substituant M^e Tertrais, représentant la communauté de communes du Pays des Achards.

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 26 février 2020, le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Achards a prescrit l’élaboration d’un plan local d’urbanisme intercommunal valant programme local de l’habitat (PLUiH). Le projet de PLUiH, arrêté par une délibération du 12 juin 2019, a été soumis à une enquête publique du 21 octobre au 22 novembre 2019. Le conseil communautaire a approuvé le PLUiH par une délibération du 26 février 2020. Par un jugement du 16 avril 2024, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de M^me A… et M^me C… tendant à l’annulation de la délibération du 26 février 2020 et de la décision implicite rejetant leur recours gracieux. M^me A… et M^me C… relèvent appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement attaqué :

Il résulte des motifs du jugement attaqué que les premiers juges, qui n’étaient pas tenus de répondre à tous les arguments présentés par les requérantes à l’appui des moyens soulevés, ont expressément et de façon suffisante répondu au moyen soulevé par ces dernières tiré de ce que le classement de la parcelle cadastrée section ZI n° 62 en zone agricole serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation. Par suite, le moyen tiré de ce que le jugement serait entaché d’irrégularité sur ce point doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la régularité de la procédure d’élaboration du PLUiH :

Aux termes de l’article L. 153-14 du code de l’urbanisme : « L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou le conseil municipal arrête le projet de plan local d’urbanisme. ». Aux termes de l’article L. 153-15 du même code, dans sa version applicable au litige : « Lorsque l’une des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale émet un avis défavorable sur les orientations d’aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement, l’organe délibérant compétent de l’établissement public de coopération intercommunale délibère à nouveau et arrête le projet de plan local d’urbanisme à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés ». Aux termes de l’article L. 153-16 du même code : « Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; / (…) ». L’article L. 153-21 du même code dispose que : « A l’issue de l’enquête, le plan local d’urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par : / 1° L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale (…) ». Aux termes de l’article R. 153-5 du même code : « L’avis sur le projet de plan arrêté, prévu à l’article L. 153-15, est rendu dans un délai de trois mois à compter de l’arrêt du projet. En l’absence de réponse à l’issue de ce délai, l’avis est réputé favorable ». Et aux termes de l’article R. 123-19 du même code : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l’objet du projet, plan ou programme, la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier d’enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l’enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. ».

Il ressort des pièces du dossier que le conseil municipal de Sainte-Flaive-des-Loups, consulté sur le projet de PLUiH arrêté le 12 juin 2019 en application des dispositions du 1° de l’article L. 153-16 du code de l’urbanisme, a rendu un avis favorable au projet par une délibération du 11 juillet 2019. Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, les dispositions précitées des articles L. 153-15 et R. 153-5 du code de l’urbanisme ne faisaient pas obstacle à ce que, malgré cet avis favorable, la commune présente des observations sur le projet de PLUiH au cours de l’enquête publique, qui s’est tenue du 21 octobre au 22 novembre 2019. En outre, compte tenu de son objet et de sa portée, la contribution de la commune à l’enquête publique, portant sur quatorze parcelles situées sur son territoire et sollicitant la modification du classement de dix de ces parcelles, la suppression d’un espace boisé classé ainsi que l’ajout d’un emplacement réservé et de granges à aménager, ne saurait être assimilée à un avis défavorable au projet au sens de l’article L. 153-15 du code de l’urbanisme, revenant, dans des conditions irrégulières, sur l’avis favorable du 11 juillet 2019. Par ailleurs, le rapport d’enquête publique reprend les termes des observations de la commune de Sainte-Flaive-des-Loups de manière synthétique et procède à leur analyse, conformément aux dispositions de l’article R. 123-19 du code de l’urbanisme, de sorte que le public a reçu une information suffisante sur ce point. Les moyens tirés de l’irrégularité de l’enquête publique sur ces différents points et de l’irrégularité de la modification du PLUiH, à raison de la prise en compte de la contribution de la commune de Sainte-Flaive-des-Loups, doivent, par suite, être écartés.

En ce qui concerne le classement de la parcelle ZI n° 62 :

Aux termes de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme, le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme définit notamment « Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ». Aux termes de l’article L. 151-9 du même code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ». Aux termes de l’article R. 151-17 du même code : « Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l’intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section ». Aux termes de l’article R. 151-22 du même code : « Les zones agricoles sont dites « zones A ». Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ». L’article R. 151-23 du même code précise : « Peuvent être autorisées, en zone A : / 1°-Les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole ou au stockage et à l’entretien de matériel agricole par les coopératives d’utilisation de matériel agricole agréées au titre de l’article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d’habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ».

Il résulte de ces dispositions qu’une zone agricole, dite « zone A », du plan local d’urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

Si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone A, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

Il appartient, par ailleurs, aux auteurs d’un PLU de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce PLU, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

Il ressort des pièces du dossier que le PLUiH approuvé par la délibération contestée du 26 février 2020 classe la parcelle ZI n° 62, précédemment classée en zone constructible 1AU par le plan local d’urbanisme de la commune de Sainte-Flaive-des-Loups, en zone agricole A. Cette parcelle non construite d’une surface de 1,08 ha, exploitée jusqu’en 2009, située à la périphérie nord-est du centre-bourg, est bordée, à l’ouest, par une zone urbaine peu dense, au sud et à l’est, par un secteur non construit, identifié comme une zone d’extension pavillonnaire et désigné « secteur SFDL1 », et s’ouvre, au nord, sur un vaste secteur à vocation agricole, avec lequel elle forme un ensemble cohérent. La parcelle ZI n° 62 est en outre bordée de haies bocagères dont certaines, à l’est, sont identifiées par l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) relative au « secteur SFDL1 » comme devant être préservées à raison de leur caractère remarquable. Elle participe ainsi, quand bien même elle n’est plus exploitée depuis 2009, à la préservation du potentiel agronomique et biologique des terres agricoles de la commune. Son classement en zone A est, en outre, cohérent avec la volonté des auteurs du PLUiH, telle qu’exposée dans le plan d’aménagement et de développement durables (PADD), qui vise notamment à privilégier « la construction de logements en densification face aux extensions urbaines » et à « préserver les terres agricoles et naturelles contre toute artificialisation » en luttant « contre l’étalement urbain périphérique en réduisant de 50 % la consommation d’espace par rapport à la période précédente » et en trouvant « un équilibre entre préservation des terres agricoles et développement urbain ». Si M^me A… et M^me C… soutiennent que le « secteur SFDL1 » a vocation à accueillir, à moyen terme, des constructions à usage d’habitation, cette circonstance ne permet pas de regarder la parcelle ZI n° 62 comme intégrée dans l’enveloppe urbaine et formant une dent creuse. Les requérantes ne peuvent par ailleurs utilement soutenir que des parcelles voisines, dont certaines sont cultivées ou comprennent des haies bocagères, sont intégrées au « secteur SFDL1 » et classées en zone AUb, dès lors qu’il n’appartient pas au juge administratif de vérifier si un autre classement aurait été possible, mais seulement de s’assurer que le classement retenu n’est pas illégal. En outre, la circonstance que l’OAP relative au « secteur SFDL1 » prévoit la création d’un accès secondaire depuis la parcelle ZI n° 62 ne fait pas obstacle à son classement en zone A, dans un but de préservation de son potentiel agronomique et biologique. Par suite, eu égard à sa situation et à ses caractéristiques et au parti d’urbanisme retenu, le moyen tiré de ce que le classement de la parcelle ZI n° 62 en zone A serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation, de même que celui tiré de ce que, par voie de conséquence, cette parcelle aurait dû être incluse dans le réseau d’assainissement collectif, ne peuvent qu’être écartés.

Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la demande de première instance, que M^me A… et M^me C… ne sont pas fondées à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté leur demande.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté de communes du Pays des Achards, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à M^me A… et M^me C… la somme qu’elles demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M^me A… et M^me C… le versement à la communauté de communes du Pays des Achards d’une somme de 1 500 euros au titre des mêmes frais.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M^me A… et M^me C… est rejetée.

Article 2 : M^me A… et M^me C… verseront à la communauté de communes du Pays des Achards une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M^me B… A…, à M^me E… C… et à la communauté de communes du Pays des Achards.

Délibéré après l’audience du 4 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

- M^me Buffet, présidente de chambre,

- M^me Montes-Derouet, présidente-assesseure,

- M^me Rosemberg, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 novembre 2025.

La rapporteure,

V. ROSEMBERG

La présidente,

C. BUFFET

La greffière,

M. LE REOUR

La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.