Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée Le Donegal et M. A… B… ont demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler la décision implicite par laquelle le maire de La Roche-sur-Yon a rejeté leur réclamation indemnitaire préalable et de condamner la commune de La Roche-sur-Yon à verser la somme de 108 000 euros à la société Le Donegal et la somme de 15 000 euros à M. B…, avec intérêts au taux légal à compter du 26 janvier 2021 et capitalisation de ces intérêts, en réparation des préjudices subis du fait de l’illégalité fautive de l’arrêté du 30 septembre 2019 par lequel le maire de la commune a ordonné la fermeture immédiate du début de boissons exploité par la société Le Donegal.

Par un jugement n° 2105820 du 7 novembre 2024, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 8 janvier 2025 et 27 août 2025, la société Le Donegal et M. B…, représentés par M^e Lefevre, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 7 novembre 2024 ;

2°) d’annuler la décision implicite par laquelle le maire de La Roche-sur-Yon a rejeté leur réclamation indemnitaire préalable ;

3°) de condamner la commune de La Roche-sur-Yon à verser la somme de 108 000 euros à la société Le Donegal et la somme de 15 000 euros à M. B…, avec intérêts au taux légal à compter du 27 janvier 2021 et capitalisation de ces intérêts, en réparation des préjudices subis du fait de l’illégalité fautive de l’arrêté du 30 septembre 2019 par lequel le maire de la commune a ordonné la fermeture immédiate du débit de boissons exploité par la société Le Donegal ;

4°) de mettre à la charge de la commune de La Roche-sur-Yon le versement de la somme de 3 000 euros au titre de la première instance et de la somme de 3 000 euros au titre de l’instance d’appel, en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la décision du maire de La Roche-sur-Yon du 30 septembre 2019 est entachée d’illégalité fautive en raison d’une erreur de fait, d’un vice de procédure au regard de l’article L. 121-2 du code des relations entre le public et l’administration et d’une erreur d’appréciation au regard de l’article R. 123-52 du code de la construction et de l’habitation ;

- la société Le Donegal justifie de préjudices certains à hauteur de 108 000 euros, dont 36 000 euros au titre de la perte de recettes d’exploitation, 32 000 euros au titre des charges fixes supportées par la société, 30 000 euros au titre de l’impossibilité de percevoir des aides financières mises en place pendant la crise sanitaire et 10 000 euros au titre de l’atteinte portée à la réputation de l’établissement ;

- M. B… justifie de préjudices certains à hauteur de 15 000 euros, dont 10 000 euros au titre des troubles dans les conditions d’existence et 5 000 euros au titre du préjudice moral.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 mars 2025, la commune de La Roche-sur-Yon, représentée par M^e Vendé, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la société Le Donegal et de M. B…, solidairement, le versement d’une somme de 2 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les conclusions à fin d’annulation de la requête sont irrecevables et que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l’habitation ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- l’arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d’incendie et de panique dans les établissements recevant du public ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Mas,

- les conclusions de M. Chabernaud, rapporteur public,

- et les observations de M^e Diversay, substituant M^e Lefevre, représentant la société Le Donegal et M. B…, et de M^e Vendé, représentant la commune de La Roche-sur-Yon.

Considérant ce qui suit :

L’EURL Le Donegal, gérée par M. B…, exploite un débit de boissons à La Roche-sur-Yon. A la suite d’un contrôle effectué par la commission communale de sécurité et d’accessibilité le 26 septembre 2019, le maire de La Roche-sur-Yon a ordonné la fermeture immédiate de l’établissement, en raison de risques pour la sécurité du public, par arrêté du 30 septembre 2019. L’établissement n’a pu rouvrir qu’à compter d’un arrêté de la même autorité du 10 juillet 2020. Après avoir formé une réclamation préalable implicitement rejetée par le maire de la commune, la société Le Donegal et M. B… ont demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner la commune de La Roche-sur-Yon à leur verser les sommes de 108 000 euros et 15 000 euros en raison des préjudices subis du fait de l’illégalité fautive de l’arrêté municipal du 30 septembre 2019.

Sur la régularité du jugement attaqué :

Aux termes de l’article R. 741-7 du code de justice administrative : « Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d’audience. » Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué est revêtue des signatures prévues par cet article. Le moyen tiré de l’irrégularité de ce jugement pour méconnaissance de ces dispositions doit dès lors être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

D’une part, l’article L. 123-4 du code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction applicable au litige, dispose : « Sans préjudice de l’exercice par les autorités de police de leurs pouvoirs généraux et dans le cadre de leurs compétences respectives, le maire ou le représentant de l’Etat dans le département peuvent par arrêté, pris après avis de la commission de sécurité compétente, ordonner la fermeture des établissements recevant du public en infraction avec les règles de sécurité propres à ce type d’établissement, jusqu’à la réalisation des travaux de mise en conformité. (…) ». Aux termes de l’article R. 123-52 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : « Sans préjudice de l’exercice par les autorités de police de leurs pouvoirs généraux, la fermeture des établissements exploités en infraction aux dispositions du présent chapitre peut être ordonnée par le maire, ou par le représentant de l’Etat dans le département dans les conditions fixées aux articles R. 123-27 et R. 123-28. / La décision est prise par arrêté après avis de la commission de sécurité compétente. L’arrêté fixe, le cas échéant, la nature des aménagements et travaux à réaliser ainsi que les délais d’exécution. ».

D’autre part, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police (…) ». Aux termes de l’article L. 121-1 du même code : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable. ». L’article L. 121-2 du même code dispose : « Les dispositions de l’article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d’urgence (…) ».

Il résulte de la combinaison de ces dispositions que l’autorité administrative peut prononcer la fermeture d’un établissement sans avoir, au préalable, engagé une procédure contradictoire en invitant l’exploitant à procéder aux travaux nécessaires pour assurer la sécurité du public, dès lors que cette fermeture présente un caractère d’urgence.

L’arrêté du maire de La Roche-sur-Yon du 30 septembre 2019 relève l’existence d’un risque imminent pour la sécurité publique en raison, premièrement, d’un risque de départ de feu lié à de nombreux défauts électriques, déjà constatés dans un rapport de 2016 et auxquels il n’a pas été remédié depuis cette date, deuxièmement, de la présence de revêtements muraux facilement combustibles et du stockage de matériaux inflammables dans la chaufferie susceptibles de permettre au feu de se développer, troisièmement, d’un risque de propagation du feu en l’absence de séparation des espaces susceptible de ralentir cette propagation, quatrièmement, d’une difficulté à évacuer le public, présent en nombre excédant l’effectif théorique autorisé pour cet établissement recevant du public en 2012, du fait d’un éclairage de sécurité insuffisant et partiellement non fonctionnel sur un cheminement d’évacuation complexe et avec dénivelé et, cinquièmement, d’une méconnaissance par le personnel de la conduite à tenir en cas d’incendie.

En premier lieu, les appelants ne contestent pas sérieusement l’exactitude matérielle de ces faits, relevés collégialement par la commission de sécurité lors de sa visite du 26 septembre 2019 en présence de M. B…, gérant de la société Le Donegal, en se prévalant, d’une part, des résultats d’un audit de sécurité électrique réalisé le 13 décembre 2019, un mois et demi après la décision contestée, lequel au surplus confirme l’insuffisance de l’éclairage de sécurité sur la porte de la sortie de secours, ainsi que la non-conformité de fiches multiples et de deux prises de courant utilisées pour la friteuse et le micro-ondes et, d’autre part, de factures pour la réalisation de travaux en 2009 et 2012 qui ne permettent d’attester ni de la résistance au feu des revêtements muraux en 2019, ni de la présence de portes coupe-feu permettant de ralentir la propagation d’un éventuel incendie. Au surplus et ainsi que le fait valoir la commune de La Roche-sur-Yon en défense, la société Le Donegal a présenté le 20 janvier 2020 une demande d’autorisation pour des travaux visant à réduire les surfaces accessibles au public afin de ramener l’effectif théorique de celui-ci à 118 et de remédier aux non-conformités constatées dans l’arrêté du 30 septembre 2019, notamment par une mise à niveau de la sécurité incendie avec l’installation d’une porte coupe-feu entre le dégagement de la zone cuisson-plonge et le bar extérieur, la mise en conformité des installations électriques à la réglementation en vigueur et le traitement des revêtements muraux par un système de vernis intumescent ignifuge. Le moyen tiré de ce que l’arrêté du maire de La Roche-sur-Yon du 30 septembre 2019 serait entaché d’erreur de fait doit dès lors être écarté.

En deuxième lieu, les faits relevés dans l’arrêté du maire de La Roche-sur-Yon du 30 septembre 2019 et rappelés au point 7 du présent arrêt constituent des manquements aux règles de sécurité applicables à l’établissement recevant du public exploité par la société Le Donegal définies par l’arrêté du 25 juin 1980 susvisé et caractérisent un risque pour la sécurité du public accueilli justifiant la fermeture de l’établissement jusqu’à la réalisation de travaux de mise en conformité. Le moyen tiré de ce que cet arrêté serait entaché d’erreur d’appréciation au regard des dispositions précitées de l’article R. 123-52 du code de la construction et de l’habitation doit dès lors être écarté.

En troisième lieu, il résulte de l’instruction que compte tenu de la nature et de la gravité des non-conformités relevées par l’arrêté contesté, un incendie pouvait se déclencher à tout moment dans l’établissement exploité par la société Le Donegal et avoir de graves conséquences pour la sécurité du public accueilli. La commission de sécurité a d’ailleurs estimé, le 26 septembre 2019, que les non-conformités constatées de l’établissement nécessitaient des « mesures immédiates ». Dans ces conditions, la fermeture de cet établissement présentait un caractère d’urgence. Le moyen tiré de ce que l’arrêté du maire de La Roche-sur-Yon du 30 septembre 2019 serait entaché d’un vice de procédure faute d’avoir été précédé d’une procédure contradictoire doit dès lors être écarté.

Il résulte de ce qui précède que la société le Donegal et M. B… ne sont pas fondés à soutenir que l’arrêté du maire de La Roche-sur-Yon du 30 septembre 2019 est entaché d’une illégalité fautive, de nature à leur ouvrir droit à indemnisation des préjudices résultant pour eux de cette décision.

Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée à leurs conclusions à fin d’annulation de la décision implicite de rejet de la réclamation préalable, que la société Le Donegal et M. B… ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de La Roche-sur-Yon, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par la société Le Donegal et M. B… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’EURL Le Donegal et de M. B…, solidairement, le versement de la somme de 1 500 euros au profit de la commune de La Roche-sur-Yon en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de l’EURL Le Donegal et de M. B… est rejetée.

Article 2 : L’EURL Le Donegal et M. B… verseront, solidairement, une somme de 1 500 euros à la commune de La Roche-sur-Yon au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l’entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée Le Donegal, représentante unique désignée par son mandataire, et à la commune de La Roche-sur-Yon.

Délibéré après l’audience du 10 mars 2026, à laquelle siégeaient :

- M. Lainé, président de chambre,

- M. Catroux, premier conseiller,

- M. Mas, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mars 2026.

Le rapporteur,

B. MAS

Le président,

L. LAINÉ

Le greffier,

C. WOLF

La République mande et ordonne au préfet de la Vendée, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.