Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le département de la Dordogne a demandé au tribunal administratif de Paris, d’une part, sous le n° 2108789, d’annuler les décisions implicites résultant du silence gardé par le ministre de l’intérieur et le ministre de l’économie et des finances sur ses demandes datées du 3 février 2021 et reçue le 4 février 2021, tendant à ce que soit édicté l’arrêté prévu par l’article L. 1614 -3 du code général des collectivités territoriales fixant, pour chacun des décrets de revalorisation exceptionnelle du revenu de solidarité active (RSA) pris depuis le décret n° 2013-793 du 30 août 2013, le montant des accroissements de charges résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du revenu de solidarité active et d’enjoindre aux ministres concernés, d’édicter l’arrêté prévu par l’article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales, et, d’autre part, sous le n° 2112197, d’annuler l’arrêté du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du RSA en tant qu’il ne fixe pas le montant des accroissements de charges pour la période allant du 1er septembre 2013 au 31 août 2018.

Par un jugement n° 2108789, 2112197 du 27 décembre 2023, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et mémoire en réplique, enregistrés le 27 février 2024 et le 25 juillet 2024, le département de la Dordogne, représenté par M^e Hourcabie, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 27 décembre 2023 ;

2°) d’annuler ces décisions implicites et l’arrêté du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du RSA en tant qu’il ne fixe pas le montant des accroissements de charges pour la période allant du 1er septembre 2013 au 31 août 2018 ;

3°) d’enjoindre, sous astreinte de 200 euros par jour de retard, au ministre de l’intérieur et au ministre de l’économie d’édicter, dans un délai de deux mois, pour chacun des décrets de revalorisation du RSA susvisés, après avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges du Comité des finances locales, l’arrêté prévu par l’article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales et un arrêté conjoint modifiant l’arrêté du 2 décembre 2020 et fixant le juste montant des accroissements de charge résultant, depuis le 1er septembre 2013, des décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1276 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017 ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— l’arrêté du 2 décembre 2020 ne peut se substituer aux cinq arrêtés constatant le montant des dépenses résultant des accroissements de charges dus aux mesures de revalorisations exceptionnelles du RSA, qui auraient dû être pris dans un délai de six mois après la publication de chacun des décrets mettant en œuvre cette revalorisation exceptionnelle et qui auraient permis de connaître les incidences propres de chacun de ces décrets ;

— en se bornant à fixer le montant annuel des accroissements cumulés de charges résultant, à compter du 1er septembre 2018, des cinq décrets portant revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA, l’Etat a méconnu ses obligations ;

— l’Etat n’a pas respecté le délai de six mois courant à compter de la publication des dispositions réglementaires accroissant les charges transférées pour prendre les arrêtés constatant le montant des dépenses résultant des accroissements de charges dus aux mesures de revalorisations exceptionnelles du RSA ; ce délai s’applique quand bien même plusieurs textes successifs seraient pris pour la mise en œuvre d’un plan d’action pluriannuel ;

— elle a été privée de la possibilité d’apprécier en temps utile les incidences de chaque décret portant revalorisation du montant forfaitaire du RSA.

Par un mémoire en défense enregistré le 27 juin 2024, le ministre de l’intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par le département ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le code de l’action sociale et des familles ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— les décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1726 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017 portant revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du revenu de solidarité active ;

— l’arrêté interministériel du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du RSA ;

— l’arrêt n° 23PA04840 du 4 juillet 2024 de la cour administrative d’appel de Paris ;

— la décision du Conseil d’Etat n° 474467 du 23 octobre 2024 ;

— le code de la justice administrative ;

Considérant ce qui suit :

1. Dans le cadre de la mise en œuvre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, annoncé le 21 janvier 2013 par le Premier ministre, qui prévoyait une revalorisation exceptionnelle de 10 % du revenu de solidarité active (RSA) en 5 ans, le Gouvernement a procédé, par les décrets des 30 août 2013, 3 octobre 2014, 6 octobre 2015, 29 septembre 2016 et 4 mai 2017, à des revalorisations successives exceptionnelles de 2 % par an du montant forfaitaire du RSA. Par un courrier du 3 février 2021, reçu le 4 février suivant, le président du conseil départemental de la Dordogne a saisi respectivement le ministre de l’intérieur et le ministre des comptes publics chargé du budget d’une demande tendant à ce que, soit édicté l’arrêté prévu par l’article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales, constatant le montant des dépenses du département résultant de l’accroissement de charges à la suite de la revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA, pour chacun des décrets de revalorisation exceptionnelle du RSA. Par un arrêté du 2 décembre 2020, les ministres compétents ont fixé, après avis du 21 octobre 2020 de la commission consultative sur l’évaluation des charges du Comité des finances locales, pour chaque département et collectivité à statut particulier exerçant les compétences habituellement dévolues au département, le coût annuel de ces revalorisations à compter du 1er septembre 2018. Le département de la Dordogne relève appel du jugement du 27 décembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté ses demandes tendant, d’une part, à l’annulation des décisions implicites du ministre de l’intérieur et du ministre des comptes publics chargé du budget en ce qu’elles ont rejeté sa demande tendant à l’édiction de cinq arrêtés sur le fondement de l’article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales et, d’autre part, à l’annulation de l’arrêté du 2 décembre 2020 en ce qu’il ne fixe pas le montant des accroissements de charges pour la période allant du 1er septembre 2013 au 31 août 2018.

2. Aux termes de l’article R. 222-1 du code de justice administrative : " () les présidents de formation de jugement des tribunaux et des cours () peuvent, par ordonnance : () 5° Statuer sur les requêtes qui ne présentent plus à juger de questions autres que la condamnation prévue à l’article L. 761-1 ou la charge des dépens ; / 6° Statuer sur les requêtes relevant d’une série, qui, sans appeler de nouvelle appréciation ou qualification de faits, présentent à juger en droit, pour la juridiction saisie, des questions identiques à celles qu’elle a déjà tranchées ensemble par une même décision devenue irrévocable, à celles tranchées ensemble par une même décision du Conseil d’Etat statuant au contentieux ou examinées ensemble par un même avis rendu par le Conseil d’Etat en application de l’article L. 113-1 () / 7° Rejeter, après l’expiration du délai de recours ou, lorsqu’un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire, les requêtes ne comportant que des moyens de légalité externe manifestement infondés, des moyens irrecevables, des moyens inopérants ou des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien ou ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d’en apprécier le bien fondé. () ".

3. La requête présentée par le département de la Dordogne, sans appeler de nouvelle appréciation ou qualification de faits, présente à juger en droit des questions identiques à celles déjà tranchées ensemble par l’arrêt n° 23PA04840 du 4 juillet 2024 de la cour administrative d’appel de Paris, devenu irrévocable.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

4. Par l’arrêté du 2 décembre 2020, les ministres ont déterminé le coût annuel des revalorisations en cause à compter du 1er septembre 2018. Cependant, la demande du département tendait à ce que soit édicté l’arrêté prévu par l’article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales pour chacun des cinq décrets portant revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA, et n’était, dès lors, pas dépourvue d’objet, en dépit de l’intervention de cet arrêté.

5. Aux termes de l’article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales : « Tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l’Etat et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant par l’Etat aux collectivités territoriales ou à leurs groupements des ressources nécessaires à l’exercice normal de ces compétences. () Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées ». Aux termes du second alinéa de l’article L. 1614-2 du même code : « Toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l’Etat, par voie réglementaire, des règles relatives à l’exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues à l’article L. 1614-1. Toutefois, cette compensation n’intervient que pour la partie de la charge qui n’est pas déjà compensée par l’accroissement de la dotation générale de décentralisation mentionnée à l’article L. 1614-4 ». L’article L. 1614-3 du même code prévoit que : « Le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l’intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges du Comité des finances locales, dans les conditions définies à l’article L. 1211-4-1. () ». Aux termes de l’article L. 1614-5-1 du même code : « L’arrêté conjoint du ministre de l’intérieur et du ministre chargé du budget constatant soit des accroissements ou diminutions de charges en application des dispositions de l’article L. 1614-3, soit des pertes de produit fiscal en application des dispositions de l’article L. 1614-5, intervient dans les six mois de la publication des dispositions législatives ou réglementaires auxquelles il se rapporte ». Il résulte de ces dispositions que le montant des accroissements ou diminutions de charges résultant de chaque modification par voie réglementaire des compétences transférées aux collectivités territoriales doit être constaté par arrêté conjoint du ministre de l’intérieur et du ministre chargé du budget, pris après avis de la commission consultative de l’évaluation des charges du Comité des finances locales, dans les six mois suivant la publication des dispositions modificatives.

6. Pour adopter l’arrêté du 2 décembre 2020, les ministres compétents ont retenu une méthodologie d’évaluation des accroissements de charges consistant à calculer isolément l’accroissement résultant de l’intervention de chacun des cinq décrets puis à agréger ces montants afin de procéder à une évaluation globale du coût de la réforme. Cet arrêté a ainsi fixé, pour l’ensemble des départements et collectivités compétents, le montant annuel des accroissements de charges résultant, à compter du 1er septembre 2018, du cumul des revalorisations exceptionnelles du RSA intervenues entre 2013 et 2017, et a évalué ce coût annuel à 7 623 090 euros pour le département de la Dordogne.

7. Pour justifier l’abstention du pouvoir règlementaire sur les points en litige, le ministre de l’intérieur fait valoir que la date du 1er septembre 2018, à compter de laquelle l’arrêté du 2 décembre 2020 constate les dépenses induites par les revalorisations successives du montant forfaitaire du RSA socle, correspond au jour à compter duquel les effets financiers définitifs du cinquième décret ont pu être définitivement connus et chiffrés par les services de la caisse nationale d’allocations familiales et de la caisse de mutualité sociale agricole et que, par ailleurs, les décrets de revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA étant indissociables les uns des autres, il ne serait pas « opérant » d’envisager les effets de ces décrets pris individuellement. Il ressort toutefois des pièces du dossier, et tout particulièrement du procès-verbal de la séance de la commission consultative sur l’évaluation des charges du Comité des finances locales qui s’est tenue le 21 octobre 2020 et de la délibération n° 20-1 rendue par cette instance que, pour évaluer le montant des dépenses en cause, ces services ont, dans un premier temps, évalué le coût de la revalorisation du RSA année par année, pour chaque foyer bénéficiaire du RSA sur les douze mois glissants de chaque revalorisation à compter de la date d’entrée en vigueur de chaque décret de revalorisation, avant de calculer ce coût globalement, en procédant à des ajustements pour tenir compte des événements susceptibles d’interférer sur l’ouverture ou le montant des droits des bénéficiaires et en complétant cette évaluation par une évaluation des surcoûts liés à l’augmentation du nombre de bénéficiaires induite par la revalorisation. Ils ont, dans un deuxième temps, calculé le coût de chaque revalorisation sur les années suivant l’année de référence, et, enfin, agrégé le coût pluriannuel de chaque décret. Eu égard aux différentes étapes de ce calcul, le coût de chaque décret ayant été calculé isolément pour être ensuite agrégé afin de procéder à une évaluation globale de la réforme, la circonstance, invoquée en défense, selon laquelle les effets financiers définitifs de la réforme des revalorisations exceptionnelles du RSA conduite à son terme n’auraient été connus qu’à partir du 1er septembre 2018, n’apparaît pas de nature à faire obstacle à la mesure des effets de chacune des étapes intermédiaires, correspondant à l’entrée en vigueur, au 1er septembre de chaque année, des cinq revalorisations en cause qui contrairement à ce que soutient le ministre de l’intérieur ont pu être appréciées de manière isolée.

8. Le ministre de l’intérieur ne saurait davantage invoquer utilement une « pratique constante et jamais remise en cause jusqu’à présent » de la commission consultative sur l’évaluation des charges du Comité des finances locales, selon laquelle il n’entrerait pas dans le périmètre de l’arrêté prévu par le code de détailler le surcoût des revalorisations passées mais seulement d’arrêter, pour l’avenir, les effets pérennes de la réforme. Il ne saurait davantage se prévaloir d’un avis favorable sur la méthodologie d’évaluation des charges qui a été présentée devant la commission consultative sur l’évaluation des charges du Comité des finances locales, alors au demeurant qu’il ressort de la lecture de la délibération n° 20-1 mentionnée ci-dessus qu’en présence d’un partage des voix, l’avis a simplement été réputé donné. Enfin, la question de l’édiction de l’arrêté constatant le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges procédant d’une modification des règles relatives à l’exercice des compétences transférées étant, comme le fait valoir le ministre en défense, distincte de celle de l’existence et du niveau de la compensation des charges transférées, il ne saurait pas davantage valablement invoquer l’existence de mesures de compensation pour justifier l’abstention du pouvoir réglementaire sur les points en litige.

9. Les exigences de clarté et de lisibilité de la norme dont se prévaut également le ministre de l’intérieur ne font pas obstacle à l’édiction soit d’un arrêté unique, soit de cinq arrêtés pour chacun des décrets en cause, constatant de manière distincte le montant des dépenses résultant de l’accroissement des charges induit par chacune des revalorisations annuelles exceptionnelles du RSA décidées par les cinq décrets. Un constat établi de la sorte ne saurait contrevenir, contrairement à ce qui est soutenu, à la méthode préconisée, en matière de compensation des charges nouvelles transférées aux collectivités territoriales, dans l’avis rendu le 2 mai 1984 par la Section sociale du Conseil d’Etat, et selon laquelle la charge résultant de la modification des règles relatives à l’exercice des compétences transférées doit être appréciée en prenant en considération la situation de fait à laquelle la modification prend effet, et est constituée par la différence entre le coût du service tel qu’il résulte, à cette date, de l’application de la réglementation nouvelle et le coût du même service tel qu’il était imposé, à la même date, par la réglementation émanant de l’Etat, antérieurement en vigueur.

10. Enfin, la demande du département de la Dordogne ne tendait pas à l’exécution du jugement rendu par le tribunal administratif de Paris le 30 juin 2020 mais, ainsi qu’il a été dit précédemment, portait sur les refus opposés à des demandes présentées par ce département, et tendant à ce que soit édicté l’arrêté prévu par l’article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales pour chacun des cinq décrets portant revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA. Dès lors, les considérations tenant à la teneur et à l’étendue des mesures qu’impliquait nécessairement la correcte exécution du jugement, rendu le 30 juin 2020 par le tribunal administratif de Paris, à la demande de trois autres départements, ne sauraient être invoquées de manière pertinente en l’espèce.

11. Il résulte de ce qui précède que, en se bornant à mentionner le montant global des accroissements de charges tel qu’il résulte de l’ensemble des modifications sans préciser, de manière distincte et dans les délais impartis, le montant résultant de chacune des revalorisations intervenues entre le 1er septembre 2013 et le 31 août 2018, les ministres signataires de l’arrêté ont méconnu les dispositions mentionnées au point 5. Dès lors, les décisions implicites contestées, qui rejettent la demande du 3 février 2021 du président du conseil départemental de la Dordogne tendant à ce que soit édicté l’arrêté prévu par l’article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales, permettant la mesure des effets de chacune des étapes intermédiaires, correspondant à l’entrée en vigueur, au 1er septembre de chaque année, des cinq revalorisations en cause, sont entachées d’illégalité et doivent, par suite, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, être annulées.

12. Enfin, si les dispositions mentionnées au point 5 imposaient de détailler le montant de l’accroissement des charges induit par chacun des décrets de revalorisation dès son intervention entre le 1er septembre 2013 et le 1er septembre 2018, elles n’imposaient pas que ce détail figure dans un arrêté unique. Dès lors, le département de la Dordogne ne saurait utilement invoquer l’absence de ce détail à l’appui de sa contestation de la légalité de l’arrêté du 2 décembre 2020.

Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte :

13. Eu égard au motif d’annulation des décisions contestées retenu, la présente ordonnance implique nécessairement que le ministre de l’intérieur et la ministre chargée des comptes publics, constatent, sous la forme d’un arrêté conjoint unique ou de cinq arrêtés conjoints, le montant des dépenses résultant, pour le département de la Dordogne, de l’accroissement des charges induit par chacune des revalorisations annuelles exceptionnelles du RSA décidées par les cinq décrets pris entre 2013 et 2017 en faisant apparaître, de façon distincte, le coût de chaque revalorisation sur l’année de référence au cours de laquelle elle est intervenue et sur les années suivantes, selon la méthode présentée devant la commission consultative sur l’évaluation des charges du Comité des finances locales, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente ordonnance. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les frais liés à l’instance :

14. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat le versement au département de la Dordogne de la somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

ORDONNE :

Article 1er : Le jugement n° 2108789 du 27 décembre 2023 du tribunal administratif de Paris et les décisions implicites résultant du silence gardé par le ministre de l’intérieur et le ministre des comptes publics chargé du budget, sur les demandes du département de la Dordogne datées du 3 février 2021 sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint au ministre de l’intérieur et à la ministre chargée des comptes publics de constater, sous la forme d’un arrêté conjoint unique ou de cinq arrêtés conjoints, le montant des dépenses résultant de l’accroissement des charges induit, pour le département de la Dordogne, par chacune des revalorisations annuelles exceptionnelles du RSA décidées par les cinq décrets pris entre 2013 et 2017 en faisant apparaître, de façon distincte, le coût de chaque revalorisation sur l’année de référence au cours de laquelle elle est intervenue et sur les années suivantes, selon la méthode présentée devant la commission consultative sur l’évaluation des charges du Comité des finances locales, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente ordonnance.

Article 3 : L’Etat versera au département de la Dordogne la somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions du département de la Dordogne est rejeté.

Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée au département de la Dordogne, au ministre de l’intérieur et à la ministre chargée des comptes publics.

Fait à Paris, le 27 août 2025

La présidente de la 8ème chambre,

A. Menasseyre

La République mande et ordonne au ministre d’Etat, ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.