Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. M… L…, M^me I… O…, M. K… A… et M^me F… O…, M. H… A…, M. D… N… et M^me P… C… épouse N…, M. G… B…, M. E… B… et M. Q… J… ont demandé au tribunal administratif de Melun d’annuler d’une part la décision du 11 mai 2021 par laquelle le président de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau a rejeté leur demande d’abrogation de la délibération du 10 septembre 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau a approuvé le plan local d’urbanisme de Saint-Sauveur-sur-Ecole, d’autre part ladite délibération, à titre subsidiaire d’annuler du moins cette délibération en tant qu’elle classe certaines parcelles en zone Nj, et, en tout état de cause, d’enjoindre à la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau d’abroger tout ou partie du plan local d’urbanisme de Saint-Sauveur-sur-Ecole approuvé par délibération du conseil communautaire du 10 septembre 2020 dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard et de mettre à la charge de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau une somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 2106595 du 15 décembre 2023, le tribunal administratif de Melun a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 15 février 2024, M. M… L…, M^me I… O…, M. K… A… et M^me F… O…, M. H… A…, M. D… N… et M^me P… C… épouse N…, M. G… B…, M. E… B… et M. Q… J…, représentés par M^e Genies, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 15 décembre 2023 du tribunal administratif de Melun ;

2°) d’annuler, pour excès de pouvoir, la décision du 11 mai 2021 du président de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau rejetant leur demande d’abrogation de la délibération du 10 septembre 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau a approuvé le plan local d’urbanisme de Saint-Sauveur-sur-Ecole, ainsi que la délibération du 10 septembre 2020 du conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau approuvant le plan local d’urbanisme de Saint-Sauveur-sur-Ecole ;

3°) à titre subsidiaire d’annuler la délibération du 10 septembre 2020 du conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau approuvant le plan local d’urbanisme de Saint-Sauveur-sur-Ecole en tant qu’elle classe certaines parcelles en zone Nj ;

4°) d’enjoindre à la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau d’abroger tout ou partie du plan local d’urbanisme de Saint-Sauveur-sur-Ecole approuvé par délibération du conseil communautaire du 10 septembre 2020 dans un délai d’un mois à compter de la notification du l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

5°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le règlement du plan local d’urbanisme est illégal car ayant pour effet d’interdire le stationnement des caravanes sur l’ensemble du territoire communal, alors que par décision n° 2019-805 QPC le Conseil constitutionnel a déclaré inconstitutionnel le paragraphe III de l’article 9 de la loi du 5 juillet 2000 en retenant que ces dispositions ne pouvaient, sans motif tiré d’une atteinte à l’ordre public, priver un propriétaire de la possibilité de stationner sur le terrain qu’il possède, et par suite un plan local d’urbanisme ne peut édicter une telle interdiction ;

- le tribunal a à tort jugé que les secteurs réservés au stationnement des résidences mobiles constituant l’habitat permanent des gens du voyage n’étaient pas déterminés par le règlement du plan local d’urbanisme mais par le schéma départemental d’accueil et d’habitat des gens du voyage alors que celui-ci n’a pas vocation à régir les propriétés privées des gens du voyage ;

- le classement des parcelles litigieuses pour partie en zone Nj et pour partie en zone UB est entaché d’erreur manifeste d’appréciation dès lors que ces parcelles, partiellement construites, ne correspondent pas à la définition des zones N, et il porte atteinte aux droits des requérants en limitant les utilisations possibles des parties de terrains ainsi classées en zone Nj ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 juillet 2024, la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau représentée par M^e Rivoire, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. M… L…, M^me I… O…, M. K… A… et M^me F… O…, M. H… A…, M. D… N… et M^me P… C… épouse N…, M. G… B…, M. E… B… et M. Q… J… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens soulevés par M. L… et les autres requérants ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée à la commune de Saint-Sauveur-sur-Ecole qui n’a pas produit d’observations.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales ;

- la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Marie-Isabelle Labetoulle,

- les conclusions de M. Jean-François Gobeill, rapporteur public,

- les observations de M^e Genies, avocat de M. L… et des autres requérants et de M^e Abadie, représentant la SCP Longueue Sagalovitsch, avocat de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau.

Considérant ce qui suit :

1.Par une délibération du 10 septembre 2020, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau a approuvé le plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Sauveur-sur-Ecole. Par un courrier du 23 mars 2021, M. M… L…, M^me I… O…, M. K… A…, M^me F… O…, M. H… A…, M. D… N…, M^me P… C… épouse N…, M. G… B…, M. E… B… et M. Q… J…, en leur qualité de propriétaires de parcelles sur le territoire de la commune de Saint-Sauveur-sur-École, ont demandé à la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau d’abroger le plan local d’urbanisme adopté par cette délibération. Par une décision du 11 mai 2021, le président de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau a rejeté cette demande d’abrogation. Les intéressés ont dès lors saisi le tribunal administratif de Melun d’une demande tendant à l’annulation de la délibération du 10 septembre 2020 ainsi que de la décision du 11 mai 2021. Le tribunal a toutefois rejeté cette requête par un jugement du 15 décembre 2023 dont ils relèvent dès lors appel.

Sur le bien-fondé du jugement :

2. Hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s’imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d’une irrégularité, il appartient au juge d’appel non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s’est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative attaquée dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. Par suite les requérants, qui ne soulèvent aucun moyen tendant à mettre en cause la régularité du jugement, ne peuvent utilement contester les motifs par lesquels le tribunal administratif de Melun a rejeté leur demande.

Sur la légalité interne des décisions attaquées :

En ce qui concerne le moyen tiré de l’erreur de droit qui entacherait le règlement du plan local d’urbanisme:

3. En premier lieu, l’article L. 111-25 du code de l’urbanisme prévoit, au titre du règlement national d’urbanisme, qu’ « un décret en Conseil d’Etat précise les conditions dans lesquelles peuvent être installées ou implantées des caravanes, résidences mobiles de loisirs et habitations légères de loisirs » et que ce décret détermine notamment les catégories de terrains aménagés sur lesquels les résidences mobiles de loisirs et les habitations légères de loisirs peuvent être installées ou implantées. En application de ces dispositions, d’une part, l’article R. 111-41 de ce code précise que « sont regardés comme des résidences mobiles de loisirs les véhicules terrestres habitables qui sont destinés à une occupation temporaire ou saisonnière à usage de loisirs, qui conservent des moyens de mobilité leur permettant d’être déplacés par traction mais que le code de la route interdit de faire circuler » et l’article R. 111-42 du même code dispose que : « Les résidences mobiles de loisirs ne peuvent être installées que : / 1° Dans les parcs résidentiels de loisirs spécialement aménagés à cet effet (…) ; / 2° Dans les villages de vacances classés en hébergement léger en application du code du tourisme ; / 3° Dans les terrains de camping régulièrement créés (…) ». D’autre part, l’article R. 111-47 du code de l’urbanisme précise que : « Sont regardés comme des caravanes les véhicules terrestres habitables qui sont destinés à une occupation temporaire ou saisonnière à usage de loisirs, qui conservent en permanence des moyens de mobilité leur permettant de se déplacer par eux-mêmes ou d’être déplacés par traction et que le code de la route n’interdit pas de faire circuler ». Aux termes de l’article R. 111-49 du même code : « L’installation des caravanes, quelle qu’en soit la durée, est interdite dans les secteurs où la pratique du camping a été interdite dans les conditions prévues à l’article R. 111-34. (…) ». L’article R. 111-34 de ce code prévoit que « la pratique du camping en dehors des terrains aménagés à cet effet peut (…) être interdite dans certaines zones par le plan local d’urbanisme ou le document d’urbanisme en tenant lieu. Lorsque cette pratique est de nature à porter atteinte à la salubrité, à la sécurité ou à la tranquillité publiques, aux paysages naturels ou urbains, à la conservation des perspectives monumentales, à la conservation des milieux naturels ou à l’exercice des activités agricoles et forestières, l’interdiction peut également être prononcée par arrêté du maire (…) ».

4. En second lieu, le I de l’article 1er de la loi du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage dispose que : « Les communes participent à l’accueil des personnes dites gens du voyage et dont l’habitat traditionnel est constitué de résidences mobiles installées sur des aires d’accueil ou des terrains prévus à cet effet. / Ce mode d’habitat est pris en compte par les politiques et les dispositifs d’urbanisme, d’habitat et de logement adoptés par l’Etat et par les collectivités territoriales ». A ce titre, d’une part, le schéma départemental mentionné au II de cet article prévoit les secteurs géographiques d’implantation et les communes où doivent être réalisés, outre des aires permanentes d’accueil et des aires de grand passage, « 2° Des terrains familiaux locatifs aménagés et implantés dans les conditions prévues à l’article L. 444-1 du code de l’urbanisme et destinés à l’installation prolongée de résidences mobiles, le cas échéant dans le cadre des mesures définies par le plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées, ainsi que le nombre et la capacité des terrains». L’article L. 444-1 du code de l’urbanisme régit « l’aménagement de terrains bâtis ou non bâtis, pour permettre l’installation de résidences démontables constituant l’habitat permanent de leurs utilisateurs définies par décret en Conseil d’Etat ou de résidences mobiles au sens de l’article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage », qu’il soumet à permis d’aménager ou à déclaration préalable, et, s’il impose en principe que ces terrains soient situés dans des secteurs constructibles, il permet leur aménagement dans des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées définis à cette fin dans les zones naturelles, agricoles ou forestières par le règlement du plan local d’urbanisme, en application de l’article L. 151-13 du code de l’urbanisme. D’autre part, si le I de l’article 9 de la loi du 5 juillet 2000 permet que, dans une commune qui remplit les obligations qui lui incombent en application de l’article 2, le stationnement des résidences mobiles mentionnées à l’article 1er soit interdit sur le territoire de la commune en dehors des aires d’accueil aménagées et le II du même article qu’en cas de stationnement effectué en violation d’une telle interdiction, les occupants soient mis en demeure de quitter les lieux, ces dispositions ne sont pas, en vertu de l’interprétation donnée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-815 QPC du 27 septembre 2019, qui a conduit à l’abrogation du III du même article 9, applicables au stationnement des résidences mobiles appartenant aux personnes qui sont propriétaires du terrain sur lequel elles stationnent.

5. Il résulte de l’ensemble des dispositions citées au point précédent que l’installation des résidences mobiles qui, au sens de l’article 1er de la loi du 5 juillet 2000, constituent l’habitat permanent de gens du voyage, est entièrement régie par des dispositions particulières qui, notamment, précisent les conditions dans lesquelles ces résidences peuvent faire l’objet d’une installation, y compris sur le terrain de leur propriétaire ou en zone non constructible, de même que pour une durée supérieure à trois mois. Les articles R. 111-42 du code de l’urbanisme, réglementant l’installation des résidences mobiles de loisirs, et R. 111-49 du même code, réglementant l’installation des caravanes, qui figurent d’ailleurs au sein d’une section dont l’article R. 111-31 précise que ses dispositions « ne sont applicables ni sur les foires, marchés, voies et places publiques, ni sur les aires de stationnement créées en application de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage », ne sont, ainsi, pas applicables à l’installation des résidences mobiles qui, au sens de l’article 1er de la loi du 5 juillet 2000, constituent l’habitat permanent de gens du voyage. Dès lors les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le schéma départemental prévu par la loi susvisée du 5 juillet 2000 ne régirait le stationnement des gens du voyage que dans des zones d’accueil et non sur les terrains leur appartenant, ni, par suite, que les dispositions du règlement du plan local d’urbanisme en litige trouveraient à s’appliquer pour le stationnement des véhicules des gens du voyage sur ces parcelles privées. En conséquence les moyens tirés de ce que ce règlement aurait pour effet d’interdire le stationnement des véhicules des gens du voyage sur les parcelles leur appartenant et sur l’ensemble du territoire communal et serait dès lors contraire aux dispositions des articles 8 et 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales ne peuvent, en tout état de cause, qu’être écartés.

6. Au surplus ce règlement, qui ne porte ainsi de restriction au stationnement que des seules caravanes et installations légères de loisirs définies respectivement aux articles R. 111-47 et R. 111-41 du code de l’urbanisme, n’a pas pour effet d’interdire un tel stationnement sur tout le territoire mais seulement en zone N, tandis qu’en zone UA, UAlm, UB et UC il est, par a contrario, autorisé dans les bâtiments et remises et sur les terrains où est implantée la construction constituant la résidence de l’utilisateur, et qu’en zones UX, AU, AUX, 2AU et A il est en outre autorisé sur tout emplacement dès lors qu’il n’est prévu que pour une durée inférieure à trois mois. Ainsi, à tous égards, les moyens tirés de l’illégalité du règlement du plan local d’urbanisme en raison d’une interdiction totale de stationnement ne peuvent qu’être écartés.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’erreur manifeste d‘appréciation :

7. Aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ».

8. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

9. Les requérants soutiennent que le règlement du plan local d’urbanisme serait entaché d’erreur manifeste d’appréciation en ce que certaines des parcelles leur appartenant seraient classées pour partie en zone UA et UB et pour partie en zone Nj alors qu’elles ne répondraient pas aux caractéristiques de cette dernière zone, définie par le règlement comme correspondant « aux espaces non bâtis utilisés en jardins des habitations, en cœur d’îlot ou en frange des espaces bâtis, et qui participent à la qualité du cadre de vie ». Toutefois il ressort de cette définition même que les parcelles classées dans cette zone, qui doivent ainsi correspondre à des surfaces de jardins des habitations, ont vocation à être contigües à des parcelles ou parties de parcelles classées en UA ou UB, et ce aussi bien en cœur d’ilôt qu’en bordure des espaces bâtis. En outre, la création de cette zone Nj est cohérente avec les objectifs du plan d’aménagement et de développement durables dès lors que celui-ci prévoit notamment de maintenir « des espaces non bâtis et non imperméabilisés en frange et au cœur des espaces bâtis comme, entre autres, des espaces jardinés ».

10. En premier lieu, en ce qui concerne le classement d’une partie des parcelles cadastrées section C n° 371 et n° 372 en zone Nj, il ressort des pièces du dossier et notamment des photographies aériennes produites que, même si ce terrain a été en partie bétonné, il s’intègre dans une plus vaste zone d’espaces de jardins d’habitation classés en zone Nj, de plus à proximité immédiate d’une zone boisée au sud et d’une zone agricole à l’ouest. En outre, comme l’ont relevé à juste titre les premiers juges, la circonstance que les requérants aient artificialisé une partie de ce terrain ne suffit pas à établir que le classement d’une partie de cette parcelle en zone Nj serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation eu égard au parti d’urbanisme choisi par les auteurs du plan local d’urbanisme.

11. En deuxième lieu, en ce qui concerne la parcelle cadastrée section ZC n° 133, classée en zone Nj, il ressort là encore des pièces du dossier que cette parcelle s’intègre dans une plus vaste zone de jardins d’habitation et qu’elle est en outre contiguë à des zones boisées et agricoles au sud et à l’est. En outre, si elle comporte une construction, il résulte des allégations de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau, non contredites par les requérants qui n’ont pas produit d’écritures en réplique, que cette construction a été édifiée sans autorisation et qu’une action a d’ailleurs été intentée par la commune de Saint-Sauveur sur-Ecole devant le juge pénal du fait de cette infraction au code de l’urbanisme. Dès lors la présence de cette construction, illégalement implantée et dont la pérennité est incertaine, n’est pas de nature à remettre en cause le bien-fondé du classement de cette parcelle en zone Nj.

12. En troisième lieu, en ce qui concerne les parcelles cadastrées section C n° 169 et n° 696, seule une partie de celles-ci a été classée en zone Nj, et si les requérants font valoir que ce terrain ne correspondrait pas à une zone naturelle et à la définition de la zone Nj, il ressort des pièces du dossier qu’il s’insère dans une plus vaste zone de jardins d’habitation, et la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau fait valoir là aussi, sans être contredite, que l’artificialisation de ces parcelles a été réalisée sans autorisation.

13. En quatrième lieu, en ce qui concerne les parcelles cadastrées section C n° 697, n° 698 et n° 700, il ressort des pièces du dossier que seule une petite partie de ces trois parcelles est classée en zone Nj, alors pourtant qu’elles s’intègrent dans une zone plus vaste de jardins d’habitation et se situent à proximité immédiate d’une zone agricole à l’est. En outre la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau fait valoir en défense, sans être contredite, que leur surface a été entièrement bétonnée sans autorisation afin de permettre le stationnement des caravanes, ce qui a d’ailleurs conduit le maire de la commune de Saint-Sauveur-sur-Ecole, il est vrai postérieurement à l’intervention de la décision attaquée, à leur adresser une mise en demeure le 7 mars 2024.

14. En cinquième lieu, en ce qui concerne les parcelles cadastrées section A n° 754, n° 757 et ZA n° 40, seule cette dernière a fait l’objet d’un classement en zone Nj, or elle constitue un espace de jardins inclus dans une plus vaste zone de jardins d’habitation contiguë à une zone agricole à l’ouest.

15. En sixième et dernier lieu, en ce qui concerne la parcelle cadastrée section C n° 713, dont là encore seule une partie fait l’objet du classement contesté en zone Nj, il ressort des pièces du dossier qu’elle correspond à un espace qui s’intègre dans une zone plus vaste d’espaces de jardins d’habitation et se trouve à proximité d’une zone boisée à l’ouest. Dès lors son classement en zone Nj ne peut être regardé comme entaché d’erreur manifeste d’appréciation, nonobstant la circonstance qu’elle ait été dévégétalisée et artificialisée sans autorisation selon les allégations non contredites de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau.

16. Il s’ensuit que le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation qui résulterait du classement de certains terrains des requérants en zone Nj ne peut qu’être écarté dans son ensemble. Par suite, en l’absence d‘illégalité du règlement du PLU de la commune de Saint-Sauveur-sur-Ecole, et par conséquent de la délibération du 10 septembre 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau a approuvé ce plan, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le président de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau aurait à tort, par sa décision du 11 mai 2021, rejeté leur demande d’abrogation de cette délibération du 10 septembre 2020.

17. Il résulte de tout ce qui précède que M. L… et les autres requérants ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté leur demande. Leur requête ne peut donc qu’être rejetée, y compris leurs conclusions à fins d’injonction.

Sur les conclusions relatives aux frais d’instance :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. L… et les autres requérants demandent au titre des frais de l’instance. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge collective de M. L… et des autres requérants une somme globale de 1 500 euros à verser à la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau sur le fondement des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. L… et des autres requérants est rejetée.

Article 2 : M. L… et les autres requérants verseront collectivement à la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. M… L…, premier dénommé pour l’ensemble des requérants, à la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau et à la commune de Saint-Sauveur-sur-Ecole.

Délibéré après l’audience du 9 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Ivan Luben président de chambre,

- M^me Irène Jasmin-Sverdlin, première conseillère,

- M^me Marie-Isabelle Labetoulle, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 novembre 2025.

La rapporteure,

M-I. LABETOULLE

Le président,

I. LUBEN

La greffière,

C. POVSE

La République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.