Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me A… Landes a demandé au tribunal administratif de Paris d’annuler les arrêtés du 20 août 2021 par lesquels le ministre de l’Europe et des affaires étrangères a d’une part, rapporté l’arrêté du 16 février 2021 l’affectant à l’ambassade de France à Kinshasa et, d’autre part, l’a affectée en administration centrale avec changement de résidence.

Par un jugement n° 2120260 du 2 mai 2024, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 25 juin 2024 et le 18 décembre 2025, M^me Landes, représentée par la SELARL MDMH, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 2 mai 2024 ;

2°) d’enjoindre à l’autorité administrative de communiquer l’ensemble des éléments et documents à l’origine du refus d’habilitation « très secret » et, plus particulièrement, le sens de l’avis de sécurité, l’avis de sécurité et le rapport d’enquête de sécurité, le cas échéant après saisine de la commission du secret défense aux fins de déclassification, dans un délai de sept jours ;

3°) d’annuler les arrêtés du 20 août 2021 ;

4°) d’enjoindre à l’autorité administrative de lui accorder, d’une part, l’habilitation « très secret » et, d’autre part, son affectation comme conseiller politique auprès de l’ambassade de France à Kinshasa, en qualité de secrétaire d’ambassade de deuxième classe, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ou, subsidiairement, de lui accorder une nouvelle affectation, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;

5°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 9 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa demande d’annulation de l’arrêté du 20 août 2021 est recevable dès lors que le courrier du 17 août 2021 n’est qu’une lettre d’information et qu’en tout état de cause, si cette lettre devait être regardée comme une décision, sa demande d’annulation a été formée dans le délai de recours contentieux ;

- elle est recevable à exciper de l’illégalité de la décision du 23 juillet 2021 portant refus d’habilitation au niveau « très secret » ;

- la décision du 23 juillet 2021 est entachée d’un défaut de motivation ;

- elle est entachée d’erreur de fait en l’absence de preuve des différents faits qui lui sont opposés ;

- elle est entachée d’une erreur de qualification juridique des faits dès lors qu’elle n’a aucune responsabilité personnelle dans les démarches dont elle a fait l’objet et que la vulnérabilité évoquée n’est qu’éventuelle ;

- elle est entachée d’un détournement de pouvoir et constitue une sanction déguisée motivée par un conflit avec son supérieur hiérarchique ;

- les arrêtés du 20 août 2021 sont entachés d’un défaut de motivation ;

- ces arrêtés sont entachés d’un détournement de pouvoir et d’une erreur de droit en ce qu’ils sont constitutifs d’une sanction déguisée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 novembre 2025, le ministre de l’Europe et des affaires étrangères conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

les moyens soulevés par M^me Landes ne sont pas fondés ;

il a produit, devant le tribunal administratif et dans la présente instance l’ensemble des pièces communicables qui permettent de fonder la décision de refus d’habilitation.

Par ordonnance du 28 novembre 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 29 décembre 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la défense ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- l’arrêté du 13 novembre 2020 portant approbation de l’instruction générale interministérielle n° 1300 sur la protection du secret de la défense nationale ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Bruston,

- les conclusions de M^me Lipsos, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Wullschleger, représentant M^me Landes.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 16 février 2021, M^me Landes, secrétaire des affaires étrangères, a été affectée, à compter du 1er août 2021, auprès de l’ambassade de France à Kinshasa en qualité de conseillère politique. Ce poste était inscrit au catalogue des emplois soumis à habilitation. Par une décision du 23 juillet 2021 faisant suite à une enquête de sécurité, le haut fonctionnaire correspondant de défense et de sécurité a décidé de ne pas habiliter M^me Landes au niveau très secret. Compte-tenu de ce refus d’habilitation, le ministre de l’Europe et des affaires étrangères a, par un premier arrêté du 20 août 2021, rapporté l’arrêté du 16 février 2021 et, par un second arrêté du même jour, prononcé l’affectation de M^me Landes avec changement de résidence sur un poste en administration centrale, en qualité de « missionnaire en renfort ». M^me Landes relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande d’annulation de ces deux arrêtés.

Sur l’exception d’illégalité de la décision du 23 juillet 2021 :

2. Aux termes de l’article R. 2311-7 du code de la défense dans sa rédaction applicable au litige : « Sauf exceptions prévues par la loi, nul n’est qualifié pour connaître d’informations et supports classifiés s’il n’a fait au préalable l’objet d’une décision d’habilitation et s’il n’a besoin, au regard du catalogue des emplois justifiant une habilitation, établi selon les modalités précisées par arrêté du Premier ministre, de les connaître pour l’exercice de sa fonction ou l’accomplissement de sa mission. ». Aux termes de l’article R. 2311-7-1 du même code : « Sauf exceptions prévues par la loi, nul n’est qualifié pour accéder à un système d’information ou à ses dispositifs, matériels ou logiciels, de protection, lorsque cet accès permet de connaître des informations classifiées qui y sont contenues ou de modifier les dispositifs de protection de ces informations, s’il n’a fait au préalable l’objet d’une décision d’habilitation et s’il n’a besoin, selon l’appréciation de l’autorité responsable de l’emploi du système, d’y accéder pour l’exercice de sa fonction ou l’accomplissement de sa mission. ».

3. En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l’un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l’article L. 311-5 ; (…) ». Et aux termes de l’article L. 311-5 du même code : « I.- Ne sont pas communicables : (…) 2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : / (…) b) Au secret de la défense nationale (…) ». Les décisions qui refusent l’habilitation « très secret » sont au nombre de celles dont la communication des motifs est de nature à porter atteinte au secret de la défense nationale, que ces motifs soient ou non contenus, en partie ou en totalité, dans des documents classifiés. Dès lors, la décision du 23 juillet 2021 refusant l’habilitation de M^me Landes n’avait pas à être motivée.

4. En deuxième lieu, selon l’instruction générale interministérielle sur la protection du secret de la défense nationale n° 1300 : « Finalité de l’enquête administrative préalable à la décision d’habilitation : Cette enquête administrative est fondée sur des critères objectifs permettant de déterminer si l’intéressé, par son comportement ou par son environnement proche, présente une vulnérabilité, soit parce qu’il constitue lui-même une menace pour le secret, soit parce qu’il se trouve exposé à un risque de chantage ou de pressions pouvant mettre en péril les intérêts de l’État, chantage ou pressions exercés notamment par un service étranger de renseignement, un groupe terroriste, une organisation ou une personne se livrant à des activités subversives. (…) 3.4.1.3 Décision de refus d’habilitation : La décision de refus d’habilitation est prononcée par l’autorité d’habilitation au regard notamment des conclusions du service enquêteur, quel que soit le sens de l’avis de sécurité. ».

5. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, lorsqu’il statue sur une demande d’annulation d’une décision portant retrait d’une habilitation « confidentiel défense », de contrôler, s’il est saisi d’un moyen en ce sens, la légalité des motifs sur lesquels l’administration s’est fondée. Il lui est loisible de prendre, dans l’exercice de ses pouvoirs généraux de direction de l’instruction, toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, sans porter atteinte au secret de la défense nationale. Il lui revient, au vu des pièces du dossier, de s’assurer que la décision contestée n’est pas entachée d’une erreur de fait ou d’une erreur manifeste d’appréciation.

6. Il ressort des pièces du dossier, en particulier de la note blanche de la direction générale de la sécurité intérieure du 22 octobre 2022 qui reprend les conclusions de l’enquête de sécurité menée sur la demande d’habilitation de M^me Landes pour les fonctions de conseiller politique à l’ambassade de France en République démocratique du Congo, que le refus d’habilitation opposé à M^me Landes est motivé par les circonstances que l’intéressée, de nationalité franco-russe, a fait l’objet, dès son entrée au ministère des affaires étrangères, d’une approche par un diplomate russe en poste à Paris, ce qui a conduit M^me Landes, qui a elle-même estimé avoir fait l’objet d’une approche par un service de renseignements étranger, à alerter oralement sa hiérarchie, sans rédiger de compte-rendu, mais qu’en dépit du risque détecté, elle a revu ce ressortissant russe, en dehors des locaux du ministère. La note ajoute que M^me Landes a identifié une deuxième approche de la part d’un autre diplomate russe mais n’a pas rapporté cette relation au service lors de son entretien d’habilitation, puis n’a envoyé que postérieurement à cet entretien un courriel dans lequel elle a affirmé avoir détecté chez lui un comportement caractéristique d’une approche. Par ailleurs, la note relève que M^me Landes est apparue pendant plusieurs années en relation avec un troisième diplomate russe affecté à Paris, qu’elle n’a fréquenté qu’à titre privé et que, postérieurement à l’entretien, elle a expliqué par courriel avoir également reçu, avec son mari, ce troisième ressortissant russe chez elle, à deux reprises, et l’avoir invité à son mariage en 2018. Il est précisé que ni cette relation personnelle, ni la seconde approche n’ont été déclarées par M^me Landes dans sa notice individuelle de sécurité alors pourtant que ce document oblige les candidats à l’habilitation à déclarer leurs relations suivies avec des ressortissants étrangers et les approches de la part de services de renseignement étrangers dont ils font l’objet. Eu égard à ces éléments, le ministre de l’Europe et des affaires étrangères fait valoir que l’enquête de sécurité a conclu que M^me Landes était connue des services de renseignement russes et qu’il n’était pas exclu qu’elle puisse continuer à faire l’objet d’un ciblage aux fins d’approche et de recrutement, la plaçant de fait dans une situation objective de vulnérabilité accentuée par sa double nationalité française et russe. En outre, l’avis défavorable a également été motivé par des éléments non communicables classifiés qui n’ont pas pu être évoqués dans la note.

7. M^me Landes soutient que cette note repose sur des faits « erronés voire inexistants ». Toutefois, si elle soutient que la première approche par un diplomate russe ne date pas de 2013 mais date en réalité de 2015, elle n’en justifie pas et, en tout état de cause, reconnaît la matérialité des faits qu’elle a elle-même rapportés. Par ailleurs, si elle conteste la nature de ses contacts avec le troisième diplomate russe, elle reconnaît la réalité de ces contacts qu’elle a décrits dans un courriel du 26 mai 2021 dans lequel elle indique qu’elle l’a fréquenté à plusieurs reprises dans un cadre familial, qu’il est en contact avec son époux qui l’apprécie et qu’elle l’a invité à son mariage. M^me Landes soutient que l’argumentaire du ministre quant à son ciblage par les services de renseignement russes n’est pas démontré dès lors que les tentatives d’approche invoquées datent de plus de cinq ans à l’époque de l’enquête de sécurité de 2021 et n’ont eu aucune suite et qu’elle a continué à avoir accès à des documents classifiés à Yaoundé, notamment sur la présence russe au Cameroun, après le refus d’habilitation. Toutefois, alors que le refus d’habilitation, contrairement à ce qu’elle soutient, n’est pas constitutif d’une sanction mais repose sur le constat d’une vulnérabilité objective, indépendamment de son attitude et de sa seule nationalité, les éléments susmentionnés suffisent à démontrer que par son environnement, la requérante présentait une vulnérabilité avérée en ce qu’elle était connue des services de renseignement russes et qu’il n’était pas exclu qu’elle puisse continuer à faire l’objet d’un ciblage aux fins d’approche et de recrutement. En outre, la circonstance que l’interrogatoire aurait duré cinq heures et aurait été éprouvant est sans incidence sur l’appréciation de sa vulnérabilité. Dans ces conditions, les moyens tirés de ce que la décision de refus d’habilitation serait entachée d’erreur de fait, d’erreur de droit, et d’erreur manifeste d’appréciation doivent être écartés, sans qu’il soit besoin d’ordonner un supplément d’instruction pour obtenir la communication de l’avis de sécurité et le rapport d’enquête de sécurité.

8. En troisième lieu, si M^me Landes fait valoir qu’elle a signalé des comportements inappropriés de nature sexistes et des propos xénophobes de la part de son supérieur hiérarchique et qu’elle a refusé une affectation au Pays-Bas, le refus de lui délivrer l’habilitation n’a pas été pris pour ces motifs. Ainsi, le détournement de pouvoir invoqué par M^me Landes n’est pas établi.

9. Il résulte de ce qui précède que l’exception d’illégalité de la décision du 23 juillet 2021 portant refus d’habilitation au niveau « très secret » soulevée à l’encontre des arrêtés du 20 août 2021 ne peut qu’être écartée.

Sur les autres moyens d’annulation :

10. En premier lieu, il résulte des dispositions citées au point 2 que l’absence d’habilitation fait obstacle à une affectation sur un emploi soumis à habilitation. Aussi l’administration est-elle tenue de renoncer à affecter sur un tel emploi un agent qui s’est vu refuser l’habilitation requise. Dès lors, en l’absence d’habilitation de M^me Landes, le ministre de l’Europe et des affaires étrangère était tenu de retirer l’arrêté du 16 février 2021 affectant M^me Landes à l’ambassade de France à Kinshasa. Par suite, les autres moyens invoqués à l’encontre de l’arrêté du 20 août 2021 retirant l’arrêté du 16 février 2021 doivent être écartés comme inopérants.

11. En deuxième lieu, l’arrêté portant mutation d’office de M^me Landes qui n’a pas été prononcé pour des motifs disciplinaires, n’entre dans aucune des catégories de mesures qui doivent être motivées.

12. En troisième lieu, par les mêmes motifs que ceux retenus aux points 6 et 7, les moyens tirés de ce que l’arrêté du 20 août 2021 portant mutation d’office de M^me Landes serait entaché d’un détournement de pouvoir et d’une erreur de droit doivent être écartés.

13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la demande de première instance, que M^me Landes n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Ses conclusions à fin d’injonction et celles fondées sur l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées par voie de conséquence.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me Landes est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M^me A… Landes et au ministre de l’Europe et des affaires étrangères.

Délibéré après l’audience du 20 février 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Doumergue, présidente de chambre,

M^me Bruston, présidente-assesseure,

M. Mantz, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 mars 2026.

La rapporteure,

S. BRUSTON

La présidente,

M. DOUMERGUE

Le greffier,

C. MONGIS

La République mande et ordonne au ministre de l’Europe et des affaires étrangères en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.