Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiée Nala a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler l’arrêté du 2 mars 2022 par lequel le préfet de l’Aude a prononcé la fermeture, pour une durée de sept jours, de l’établissement qu’elle exploite à Rennes-Les-Bains.

Par un jugement n° 2201895 du 7 novembre 2023, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 7 janvier 2024, et un mémoire, enregistré le 3 juin 2025, la société Nala, représentée par M^e Guyon, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 7 novembre 2023 ;

2°) d’annuler l’arrêté préfectoral du 2 mars 2022 ;

3°) de mettre à la charge de l’État la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté attaqué est signé par une autorité incompétente dès lors que son signataire ne disposait pas d’une délégation de signature suffisamment précise ;

- cet arrêté est entaché d’une irrégularité de procédure dès lors qu’en méconnaissance de l’article L. 122-2 du code des relations entre le public et l’administration, elle a été privée de la garantie de présenter des observations écrites ou orales ; de plus, l’arrêté ne fait état d’aucune situation d’urgence et la situation sanitaire s’était améliorée puisque l’ensemble des mesures sanitaires ont été levées le 15 mars 2022 ;

- cet arrêté méconnaît les dispositions de l’article 29 du décret du 1er juin 2021 dès lors que la mise en demeure a donné lieu au prononcé de la fermeture administrative de l’établissement alors qu’aucune nouvelle infraction n’avait été constatée ;

- cet arrêté qui prononce la fermeture administrative de l’établissement est entaché d’erreur de faits dès lors que la matérialité des faits de défaut de port du masque imputés à sa présidente et à son directeur général ne sont pas établis ; les faits reprochés se sont déroulés en dehors de la présence du public ; de plus, l’autorité de chose jugée des jugements définitifs du tribunal de police de Carcassonne du 13 juillet 2023 qui avaient estimé que ces derniers n’avaient commis aucune infraction, s’imposait à l’administration et au juge administratif ;

- la mesure de fermeture administrative de sept jours présente un caractère disproportionné tant au regard de sa situation économique et de sa bonne foi que du contexte sanitaire favorable ;

- cet arrêté méconnaît la liberté du commerce et de l’industrie et la liberté d’entreprendre ;

- cet arrêté qui porte atteinte au droit de propriété, va entraîner une baisse de la valeur de son fonds commercial ;

- il méconnaît également le principe de libre concurrence dès lors que son établissement ne dispose pas du même niveau de trésorerie que les établissements de grande surface.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 janvier 2025, la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- le signataire de l’arrêté attaqué disposait d’une délégation de signature suffisamment précise ;

- l’arrêté attaqué ne méconnaît pas les dispositions de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration dès lors que la situation constatée par les procès-verbaux des 9 février et 1er mars 2022 combinée à la situation sanitaire au mois de mars était constitutive d’une situation d’urgence ou de circonstances exceptionnelles au sens du 1° de l’article L. 121-2 de ce code ; de plus, la présidente et le directeur général de la société appelante ont présenté des observations lors de la présentation de la mise en demeure remise en main propre par la compagnie de gendarmerie ;

- les dispositions de l’article 29 du décret du 1er juin 2021 ont été respectées dès lors que l’arrêté de fermeture administrative de l’établissement a été précédé par une mise en demeure restée sans suite ;

- la matérialité des faits de non-port du masque de protection par la présidente et le directeur générale de la société appelante est établie par les procès-verbaux des 10 février et 2 mars 2022 ; de plus, les dispositions de l’article 27 du décret du 1er juin 2021 ne conditionnaient pas le port du masque de protection à la présence de public ; enfin, l’autorité de la chose jugée des jugements définitifs du tribunal de police de Carcassonne du 13 juin 2023 ne s’imposait pas puisque ces jugements se bornent à procéder à la relaxe de la présidente et du directeur général de la société appelante ;

- la mesure de fermeture administrative de l’établissement géré par la société appelante ne présente pas un caractère disproportionné ;

- l’arrêté attaqué ne méconnaît ni la liberté de commerce et de l’industrie, ni la liberté d’entreprendre, ni le droit de propriété, ni le principe de libre concurrence.

Par une ordonnance du 2 juillet 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 25 août 2025 à 12 heures.

Vu les autres pièces de ce dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et son protocole n°12 ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- la loi n° 2021-1465 du 10 novembre 2021 ;

- le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ;

- le décret n° 2022-352 du 12 mars 2022 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Beltrami,

- et les conclusions de M. C….

Considérant ce qui suit :

1. La société Nala, gérée par M^me A… et M. B… en qualité, respectivement, de présidente et de directeur général, exploite une épicerie sur le territoire de la commune de Rennes-les-Bains (Aude). Par un arrêté du 2 mars 2022, le préfet de l’Aude a prononcé la fermeture administrative, pour une durée de sept jours, de cet établissement. La société Nala a demandé au tribunal administratif de Montpellier l’annulation, pour excès de pouvoir, de cet arrêté. La société Nala relève appel du jugement du 7 novembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2. En premier lieu, il y a lieu d’écarter le moyen tiré de l’incompétence du signataire de l’arrêté litigieux par adoption des motifs retenus à bon droit par le tribunal au point 2 du jugement attaqué dès lors qu’en appel la société Nala ne fait état d’aucun élément de droit ou de fait nouveau permettant une critique utile de ces motifs.

3. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable ». Aux termes de l’article L. 121-2 du même code : « Les dispositions de l’article L. 121-1 ne sont pas applicables : 1° En cas d’urgence ou de circonstances exceptionnelles (…) ».

4. L’émergence d’un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d’urgence de santé publique de portée internationale par l’Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le

11 mars 2020. Le législateur, par l’article 4 de la loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, a déclaré l’état d’urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020. Cet état d’urgence a été prorogé en dernier lieu par la loi du 10 novembre 2021 portant diverses dispositions de vigilance sanitaire jusqu’au 31 juillet 2022. Si, à la date de l’arrêté attaqué du 2 mars 2022, la situation sanitaire liée à l’épidémie de la covid-19 s’était améliorée au point que le gouvernement, sur la base de l’avis du Haut conseil de santé publique rendu le

11 février 2022, avait décidé d’assouplir à compter du 28 février 2022 le protocole sanitaire et de lever l’obligation du port du masque dans les lieux clos, le gouvernement, par le décret du 12 mars 2022 susvisé, n’a abrogé qu’à compter du 14 mars 2022, soit postérieurement à l’édiction de la mesure litigieuse, l’article 27 du décret du 1er juin 2021 prévoyant le port du masque de protection dans les établissements recevant du public. Dès lors, même si le contexte sanitaire lié à la pandémie due à la covid-19 s’était amélioré à la date de l’arrêté attaqué, compte tenu de cet état d’urgence sanitaire, le préfet de l’Aude justifie d’une situation d’urgence à ordonner la fermeture immédiate de l’établissement exploité par la société appelante au sens de l’article L. 121-2 du code des relations entre le public et l’administration précité. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité de la procédure du fait de l’absence de mise en œuvre d’une procédure contradictoire ne peut qu’être écarté.

5. En troisième lieu, aux termes de l’article 29 décret du 1er juin 2021, alors en vigueur : « (…) Le préfet de département peut, par arrêté pris après mise en demeure restée sans suite, ordonner la fermeture des établissements recevant du public qui ne mettent pas en œuvre les obligations qui leur sont applicables en application du présent décret. ». Il résulte de ces dernières dispositions que le préfet ne peut prononcer la fermeture administrative d’un établissement de manière provisoire qu’après une mise en demeure restée sans suite.

6. Il ressort des pièces du dossier que l’arrêté attaqué ordonnant la fermeture de l’épicerie « Nala » pour une durée de 7 jours, fait suite au rapport administratif établi le 2 mars 2022 par la compagnie de gendarmerie départementale ayant constaté, le 1er mars à 9H55, le non-respect du port du masque dans leur établissement par les responsables d’exploitation de l’épicerie. Il ressort également des pièces du dossier que l’arrêté de fermeture administrative en cause a été précédé d’un courrier de mise en demeure daté du 10 février 2022 et que l’établissement a fait l’objet d’un précédent contrôle le 9 février 2022 au cours duquel il a été constaté le non-respect du port de masque de protection par les responsables ou leur client. Ce courrier qui a été notifié le 15 février 2022 à la société requérante postérieurement au contrôle du 9 février 2022 et quinze jours avant l’arrêté attaqué peut, dès lors, être regardé comme une mise en demeure restée sans suite au sens de l’article 29 précité du décret du 1er juin 2021. Dans ces conditions, la société appelante n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté litigieux portant fermeture administrative de l’établissement qu’elle exploite, méconnaîtrait ces dispositions. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 29 de l’arrêté du 1er juin 2021 ne peut qu’être écarté.

7. En quatrième lieu, en principe, l’autorité de la chose jugée au pénal ne s’impose à l’administration comme au juge administratif qu’en ce qui concerne les constatations de fait que les juges répressifs ont retenues et qui sont le support nécessaire du dispositif d’un jugement devenu définitif, tandis que la même autorité ne saurait s’attacher aux motifs d’un jugement de relaxe tirés de ce que les faits reprochés ne sont pas établis ou de ce qu’un doute subsiste sur leur réalité. Il appartient, dans ce cas, à l’autorité administrative d’apprécier si les mêmes faits sont suffisamment établis et, dans l’affirmative, s’ils justifient l’application d’une sanction administrative. Il n’en va autrement que lorsque la légalité de la décision administrative est subordonnée à la condition que les faits qui servent de fondement à cette décision constituent une infraction pénale, l’autorité de la chose jugée s’étendant alors exceptionnellement à la qualification juridique donnée aux faits par le juge pénal.

8. Il ressort des jugements du tribunal de police de Carcassonne des 13 juin 2023 que les gérants de la société appelante ont été déclarés non coupables de l’infraction de non-port d’un masque de protection dès lors qu’il ne résultait pas des débats de l’audience et des pièces versées à la procédure que les faits leur soient imputables, qu’ils constituent une infraction ou qu’ils soient établis. L’autorité de la chose jugée de ces jugements qui se bornent ainsi à constater l’absence d’établissement de la preuve de l’infraction selon les règles de la procédure pénale, ne s’impose pas au juge administratif.

9. En outre, les rapports de la compagnie de gendarmerie départementale de Limoux ayant contrôlé l’épicerie « Nala » le 9 février 2022 à 10H40 et le 1er mars 2022, permettent de tenir pour établis, en l’absence de preuve contraire, la matérialité des faits d’absence de port de masque de protection et de réitération de ces faits dans un délai de quinze jours imputables à la présidente et au directeur général de la société appelante. La circonstance, à la supposer établie, que les faits reprochés se seraient déroulés en dehors de la présence du public, est sans incidence sur leur matérialité dès lors que l’article 27 du décret du 1er juin 2021 ne conditionnait pas le port du masque de protection à la présence de public. Par suite, le moyen tiré de l’erreur de fait dont serait entaché l’arrêté attaqué, ne peut qu’être écarté.

10. En cinquième lieu, si la société Nala se prévaut du caractère disproportionné de la mesure compte tenu de son impact sur sa situation économique, de sa bonne foi et de la situation sanitaire, elle n’apporte toutefois aucun élément de preuve s’agissant des incidences économiques qui ont pu résulter de la fermeture litigieuse de son établissement sur ses revenus ou la fréquentation de l’épicerie. De plus, dès lors que les responsables de la société ont enfreint l’obligation de port du masque de manière répétée et parfaitement délibérée, la société appelante ne peut se prévaloir de sa bonne foi. Par suite, alors même que la situation sanitaire s’était améliorée, la mesure de police prononçant la fermeture administrative pour une durée de sept jours à l’encontre de l’épicerie Nala ne présente pas un caractère disproportionné.

11. En dernier lieu, si la société Nala soutient que la mesure litigieuse méconnaîtrait la liberté du commerce et de l’industrie, la liberté d’entreprendre, le droit de propriété et le principe de libre concurrence, ni la loi du 10 novembre 2021 portant diverses dispositions de vigilance sanitaire ni le décret du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire n’ont été jugés inconstitutionnels ou inconventionnels par le Conseil constitutionnel ou le Conseil d’État. Pour les mêmes motifs que ceux exposés au point précédent, l’autorité préfectorale n’a pas porté une atteinte excessive aux droits et libertés invoqués par l’appelante au regard de l’objectif de santé publique poursuivi par la mesure de police appliquée.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la société Nala n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande d’annulation de l’arrêté préfectoral du 2 mars 2022.

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l’État, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à verser une quelconque somme à la société Nala sur le fondement de cet article.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société Nala est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Nala et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.

Délibéré après l’audience du 2 décembre 2025 à laquelle siégeaient :

M. Romnicianu, président,

M. Bentolila, président-assesseur,

M^me Beltrami, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 décembre 2025.

La rapporteure,

K. Beltrami

Le président,

M. Romnicianu

La greffière,

V. Durel

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.