Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 29 janvier et 10 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’Union des syndicats de l’immobilier demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle le Premier ministre a rejeté sa demande, reçue le 9 octobre 2024, tendant à l’abrogation de l’article 11 du décret n° 2024-673 du 3 juillet 2024 portant diverses mesures de simplification de la procédure civile et relatif aux professions réglementées ;

2°) d’enjoindre au Premier ministre d’abroger ces dispositions dans un délai de trois mois, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

 – la Constitution ;

 – la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 ;

 – l’ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016 ;

 – le décret n°72-678 du 20 juillet 1972 ;

 – le décret n° 2019-1185 du 15 novembre 2019 ;

 – le décret n° 2021-1625 du 10 décembre 2021 ;

 – le décret n° 2022-949 du 29 juin 2022 ;

 – le code justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

— le rapport de M. Antoine Berger, maître des requêtes,

— les conclusions de M^me Amélie Fort-Besnard, rapporteure publique ;

Considérant ce qui suit :

1. L’article 1er de l’ordonnance du 2 juin 2016 relative au statut de commissaire de justice fixe la liste des activités que les commissaires de justice, officiers publics et ministériels issus du regroupement des professions d’huissier de justice et de commissaire-priseur judiciaire en une unique profession à compter du 1er juillet 2022, ont seuls qualité pour exercer, ainsi que des activités qu’ils peuvent exercer en concurrence avec d’autres professions. Par ailleurs, aux termes du II de cet article, les commissaires de justice peuvent : « 6° Exercer à titre accessoire certaines activités ou fonctions. La liste de ces activités et fonctions ainsi que les conditions dans lesquelles les intéressés sont autorisés à les exercer sont, sous réserve des lois spéciales, fixées par le décret prévu à l’article 22 ». Pour l’application de ces dispositions, l’article 29 du décret du 10 décembre 2021 relatif aux compétences des commissaires de justice liste les « activités accessoires » que les commissaires de justice peuvent exercer, après en avoir informé la chambre régionale dont ils relèvent ainsi que le procureur général près la cour d’appel dans le ressort de laquelle est établi leur office. L’article 11 du décret du 3 juillet 2024 portant diverses mesures de simplification de la procédure civile et relatif aux professions réglementées a modifié les dispositions de cet article 29 afin d’ajouter à la liste des activités accessoires pouvant être exercées par les commissaires de justice l’activité d'« intermédiaire immobilier en vue de la vente d’un bien dont ils assurent déjà l’administration conformément à l’alinéa précédent et en vertu d’un mandat écrit aux fins de rechercher un acquéreur, le mettre en relation avec son mandant et négocier les termes de la transaction immobilière ».

2. Par une lettre du 7 octobre 2024, reçue le 9 octobre suivant, l’Union des syndicats de l’immobilier a demandé au Premier ministre d’abroger les dispositions de l’article 11 du décret du 3 juillet 2024 précité. Elle demande l’annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le Premier ministre sur cette demande.

3. L’effet utile de l’annulation pour excès de pouvoir du refus d’abroger un acte réglementaire réside dans l’obligation, que le juge peut prescrire d’office en vertu de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l’autorité compétente, de procéder à l’abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l’ordre juridique. Il s’ensuit que, lorsqu’il est saisi de conclusions aux fins d’annulation du refus d’abroger un acte réglementaire, le juge de l’excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l’acte réglementaire dont l’abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision.

4. Si, dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d’abroger un acte réglementaire, la légalité des règles fixées par celui-ci, la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n’en va pas de même des conditions d’édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’acte réglementaire lui-même et introduit avant l’expiration du délai de recours contentieux. Par suite, l’Union des syndicats de l’immobilier ne peut utilement soutenir que le décret attaqué serait entaché d’un vice de procédure faute d’avoir été contresigné par la ministre déléguée auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, chargée des entreprises, du tourisme et de la consommation.

5. En deuxième lieu, en vertu de l’article 3 de la loi du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d’exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce, l’exercice des activités visées à son article 1er n’est autorisé qu’aux personnes physiques ou morales titulaires d’une carte professionnelle dont la délivrance est conditionnée notamment à la justification de leur aptitude professionnelle et d’une garantie financière telles que précisées par décret en Conseil d’Etat. Toutefois, aux termes de l’article 2 de la même loi du 2 janvier 1970 : " Les dispositions de la présente loi ne sont pas applicables : / Aux membres des professions dont la liste sera fixée par décret, en considération du contrôle dont leur activité professionnelle fait l’objet ainsi que des garanties financières qu’ils offrent pour l’exercice de cette activité ; (…) « . Aux termes de l’article 95 du décret du 20 juillet 1972 fixant les conditions d’application de cette loi : » Les dispositions réglementant les conditions d’exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce ne sont pas applicables, pour les opérations qu’ils sont régulièrement habilités à réaliser dans le cadre de la réglementation de leur profession, aux notaires, aux avoués, aux avocats, aux huissiers de justice, aux géomètres experts, aux administrateurs judiciaires, aux experts fonciers et agricoles et aux experts forestiers. (…) ". Il résulte de l’article 67 du décret du 29 juin 2022 relatif aux conditions d’exercice des commissaires de justice que la référence aux huissiers de justice dans ces dispositions désigne, depuis la création effective de la profession, les commissaires de justice.

6. Il résulte de ces dispositions que les commissaires de justice, profession issue du regroupement, à compter du 1er juillet 2022, des professions d’huissier de justice et de commissaire-priseur judiciaire, font partie des professions auxquelles ne s’appliquent pas les dispositions de la loi du 2 janvier 1970 précitée et les dispositions réglementaires prises pour son application compte tenu du contrôle dont leur activité professionnelle fait l’objet ainsi que des garanties financières qu’ils offrent pour l’exercice de cette activité. Par suite, la requérante, qui ne conteste par ailleurs pas la légalité des dispositions de l’article 95 du décret du 20 juillet 1972 précité en tant qu’elles mentionnent les commissaires de justice, ne peut utilement soutenir que l’article 11 du décret du 3 juillet 2024 attaqué, qui se borne à faire application de ces dispositions en autorisant les commissaires de justice à exercer l’activité d’intermédiation immobilière, à titre accessoire, pour les seuls biens dont ils assurent déjà l’administration, méconnaitrait les articles 2 et 3 de la loi du 2 janvier 1970 précitée ainsi que le principe d’égalité, faute, d’une part, de leur imposer des garanties financières équivalentes à celles auxquelles sont assujettis les professionnels relevant de cette loi et, d’autre part, de permettre un contrôle du caractère accessoire de cette activité.

7. En troisième lieu, aux termes de l’article 29 du décret du 10 décembre 2021 dans sa rédaction issue de l’article 11 du décret du 3 juillet 2024 attaqué, pris pour l’application du 6° du II de l’article 1er de l’ordonnance du 2 juin 2016 cité au point 1 : " Les commissaires de justice peuvent, après en avoir informé la chambre régionale dont ils relèvent ainsi que le procureur général près la cour d’appel dans le ressort de laquelle est établi leur office, exercer les activités accessoires suivantes : / – administrateur d’immeubles ; / – intermédiaire immobilier en vue de la vente d’un bien dont ils assurent déjà l’administration conformément à l’alinéa précédent et en vertu d’un mandat écrit aux fins de rechercher un acquéreur, le mettre en relation avec son mandant et négocier les termes de la transaction immobilière ; / – agent d’assurances ; / – médiateur judiciaire ou à titre conventionnel ; / – professionnel qualifié chargé de la vérification et de l’approbation des comptes de gestion de majeurs protégés selon les modalités définies aux articles 1257-1 à 1257-9 du code de procédure civile ".

8. Contrairement à ce que soutient la requérante, il résulte clairement des dispositions citées au point 8 ainsi que des dispositions de l’article 1er de l’ordonnance du 2 juin 2016 dans leur ensemble que les activités accessoires mentionnées au 6° de son II doivent s’entendre par opposition aux activités monopolistiques de la profession de commissaire de justice précisées à son I, ainsi qu’aux autres activités mentionnées à son II qu’ils exercent en concurrence avec d’autres professions. En outre, s’agissant de l’activité d’intermédiation immobilière ouverte aux commissaires de justice par l’article 11 du décret du 3 juillet 2024 attaqué, cette activité est également accessoire en tant qu’elle ne peut être exercée qu’à raison des biens immobiliers dont ces professionnels assurent déjà l’administration, cette activité d’administration d’immeubles constituant elle-même une activité accessoire en vertu de l’article 29 du décret du 10 décembre 2021, et en vue seulement de leur vente. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions de l’article 29 du décret du 10 décembre 2021 telles que modifiées par l’article 11 du décret du 3 juillet 2024 seraient entachées d’incompétence négative faute d’avoir défini le caractère « accessoire » de l’activité d’intermédiation immobilière que les commissaires de justice peuvent exercer doit être écarté.

9. En quatrième lieu, d’une part, il résulte des termes mêmes de l’article 2 de la loi du 2 janvier 1970 précités que ces dispositions ne conditionnent pas l’exclusion des membres de certaines professions du champ d’application de la loi à une obligation de formation initiale ou continue. Par ailleurs, les dispositions de l’article 3 de la même loi soumettent la délivrance de la carte professionnelle permettant l’exercice des activités couvertes par son article 1er à la justification d’une aptitude professionnelle qui, en vertu des articles 11, 12 et 14 du décret du 20 juillet 1972 pris pour son application, peut être justifiée soit par le fait d’être titulaire d’un diplôme sanctionnant deux ou trois années d’études après le baccalauréat selon la spécialité qui peut être juridique, économique ou commerciale, ou en matière immobilière, ou appliquée à la construction et l’habitation, soit par la combinaison du fait d’être titulaire du baccalauréat ou d’un diplôme équivalent et d’avoir occupé pendant au moins trois ans un emploi subordonné se rattachant à une activité soumise à la loi, soit d’avoir occupé pendant au moins dix ans un emploi subordonné se rattachant à une activité soumise à la loi, ce délai étant ramené à quatre ans en cas d’emploi de cadre. En revanche, ni les dispositions de la loi du 2 janvier 1970, ni les dispositions prises pour son application ne prévoient d’obligation de formation initiale ou continue pour les professionnels auxquels a été délivrée la carte professionnelle mentionnée à l’article 3 de la loi.

10. D’autre part, en vertu de l’article 1er du décret du 15 novembre 2019 relatif à la formation professionnelle des commissaires de justice et aux conditions d’accès à cette profession, nul ne peut être nommé commissaire de justice s’il ne remplit notamment les conditions suivantes : " (…) 5° Être titulaire soit d’un master en droit, soit de l’un des titres ou diplômes qui seront reconnus comme équivalents pour l’exercice de la profession de commissaire de justice par arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice ; / 6° Avoir subi avec succès l’examen d’accès à la formation professionnelle de commissaire de justice prévu au chapitre Ier du titre II, sous réserve des dispenses prévues aux articles 2, 3, 6, 7, 8 et 9 ; / 7° Avoir subi la formation professionnelle initiale dans les conditions prévues par le titre II, sous réserve des dispenses prévues aux articles 2, 3, 6, 7, 8 et 9 ; / 8° Avoir subi avec succès l’examen d’aptitude à la profession de commissaire de justice prévu par le titre II, sous réserve des dispenses prévues aux articles 2, 3 et 9 ". En vertu de l’article 15 du même décret, la formation professionnelle initiale mentionnée au 7° de son article 1er est d’une durée de deux ans et comprend tant un enseignement théorique qu’un stage professionnel. Par ailleurs, en vertu de l’article 13 de l’ordonnance du 2 juin 2016 et des articles 27 et suivants du décret du 15 novembre 2019, les commissaires de justice sont astreints à une formation continue dont ils doivent justifier.

11. Eu égard aux conditions de diplôme, d’examens et de formation initiale mises à la nomination en qualité de commissaire de justice, ainsi qu’à l’obligation de formation continue à laquelle ces professionnels sont astreints, le pouvoir réglementaire n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation, ni, en tout état de cause, méconnu les dispositions de l’article 2 de la loi 2 janvier 1970 précitée en n’assortissant pas la possibilité pour ces derniers d’exercer, à titre accessoire, l’activité d’intermédiaire immobilier en vue de la vente d’un bien dont ils assurent déjà l’administration, également à titre accessoire, d’une obligation de formation dédiée.

12. Il résulte de tout ce qui précède que l’UNIS n’est pas fondée à demander l’annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite du Premier ministre qu’elle attaque. Ses conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte comme celles présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, qu’être rejetées.

D E C I D E :

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Article 1er : La requête de l’UNIS est rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à l’Union des syndicats de l’immobilier, au Premier ministre et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré à l’issue de la séance du 7 mai 2026 où siégeaient : M. Christophe Pourreau, assesseur, présidant ; M. Stéphane Hoynck, conseiller d’Etat et M. Antoine Berger, maître des requêtes-rapporteur.

Rendu le 29 mai 2026.

Le président :

Signé : M. Christophe Pourreau

Le rapporteur :

Signé : M. Antoine Berger

La secrétaire :

Signé : M^me Angélique Rajaonarivelo