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Sur la décision
| Référence : | CJUE, 25 sept. 2025, C-477/24 |
|---|---|
| Numéro(s) : | C-477/24 |
| Conclusions de l'avocat général M. R. Norkus, présentées le 25 septembre 2025.### | |
| Identifiant CELEX : | 62024CC0477 |
| Identifiant européen : | ECLI:EU:C:2025:734 |
Sur les parties
| Avocat général : | Norkus |
|---|
Texte intégral
Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. RIMVYDAS NORKUS
présentées le 25 septembre 2025 (1)
Affaire C-477/24 [Deldwyn] (i)
Minister for Justice
contre
I.T.
[demande de décision préjudicielle formée par la Court of Appeal (Cour d’appel, Irlande)]
« Renvoi préjudiciel – Citoyenneté de l’Union – Droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres – Directive 2004/38/CE – Droit de séjour dérivé – Droit de séjour des membres de la famille d’un citoyen de l’Union – Mariage entre un citoyen de l’Union et un ressortissant de pays tiers – Maintien du droit de séjour d’un ressortissant de pays tiers en cas de divorce – Citoyen de l’Union n’exerçant plus d’activité au moment du divorce – Article 7, paragraphe 3, sous b) – Calcul de la période de “plus d’un an” – Exigence d’une période unique et continue ou possibilité de cumuler des périodes d’emploi sur plusieurs années – Notion de “chômage involontaire dûment constaté” – Droit d’accès au dossier exposant l’historique en matière d’emploi ou de prestations sociales d’un citoyen de l’Union »
I. Introduction
1. La présente demande de décision préjudicielle (2) a été formée dans le cadre d’une procédure d’appel opposant le Minister for Justice (ministre de la Justice, Irlande, ci-après le « ministre ») à I.T. (ci-après le « requérant »), un ressortissant d’un pays non membre de l’Espace économique européen (ci-après l’ « EEE ») et ex-époux d’une citoyenne de l’Union (3), portant sur le refus du ministre de permettre au requérant de conserver sa carte de séjour, ce qui lui aurait permis de rester indéfiniment en Irlande. Le requérant a notamment été informé de ce que son droit de séjour dépendait du fait que son ex-épouse continue d’exercer les droits qu’elle tire des traités de l’Union en Irlande et qu’il n’avait pas apporté la preuve du fait qu’elle exerçait une activité (4) dans cet État membre au moment de l’ouverture de la procédure de divorce.
2. Dans sa demande de décision préjudicielle, la juridiction de renvoi cherche à savoir si l’expression « un an » figurant à l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38/CE (5) exige que l’année en question constitue une période unique et continue ou s’il est possible d’additionner des périodes d’emploi plus courtes, réparties sur plusieurs années, afin de constituer une période d’un an. La juridiction de renvoi se demande également si le fait que l’ex-épouse du requérant ait bénéficié de l’allocation de demandeur d’emploi (Jobseeker’s Allowance) en Irlande signifie qu’elle se trouvait en « chômage involontaire dûment constaté » au sens de l’article précité. Enfin, la juridiction de renvoi cherche à déterminer si et, le cas échéant, à quelles conditions le ministre est tenu de mettre à la disposition du requérant le dossier sur lequel il s’appuie pour rejeter sa demande visant à obtenir un permis de séjour permanent et qui expose, notamment, l’historique en matière d’emploi ou de prestations sociales de l’ex-épouse du requérant.
II. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
3. L’article 7 de la directive 2004/38, intitulé « Droit de séjour de plus de trois mois », est libellé comme suit :
« 1. Tout citoyen de l’Union a le droit de séjourner sur le territoire d’un autre État membre pour une durée de plus de trois mois :
a) s’il est un travailleur salarié ou non salarié dans l’État membre d’accueil, ou
b) s’il dispose, pour lui et pour les membres de sa famille, de ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil au cours de son séjour, et d’une assurance maladie complète dans l’État membre d’accueil, ou,
[…].
2. Le droit de séjour prévu au paragraphe 1 s’étend aux membres de la famille n’ayant pas la nationalité d’un État membre lorsqu’ils accompagnent ou rejoignent dans l’État membre d’accueil le citoyen de l’Union, pour autant que ce dernier satisfasse aux conditions énoncées au paragraphe 1, points a), b) ou c).
3. Aux fins du paragraphe 1, point a), le citoyen de l’Union qui n’exerce plus d’activité salariée ou non salariée conserve la qualité de travailleur salarié ou de non salarié dans les cas suivants :
[…]
b) s’il se trouve en chômage involontaire dûment constaté après avoir été employé pendant plus d’un an et s’est fait enregistrer en qualité de demandeur d’emploi auprès du service de l’emploi compétent ;
c) s’il se trouve en chômage involontaire dûment constaté à la fin de son contrat de travail à durée déterminée inférieure à un an ou après avoir été involontairement au chômage pendant les douze premiers mois et s’est fait enregistrer en qualité de demandeur d’emploi auprès du service de l’emploi compétent ; dans ce cas, il conserve le statut de travailleur pendant au moins six mois ;
[…]. »
4. L’article 13 de la directive 2004/38, intitulé « Maintien du droit de séjour des membres de la famille en cas de divorce, d’annulation du mariage ou de rupture d’un partenariat enregistré », est libellé comme suit :
« […]
2. Sans préjudice du deuxième alinéa, le divorce […] n’entraîne pas la perte du droit de séjour des membres de la famille d’un citoyen de l’Union qui n’ont pas la nationalité d’un État membre :
a) lorsque le mariage […] a duré au moins trois ans avant le début de la procédure judiciaire de divorce […], dont un an au moins dans l’État membre d’accueil, ou
[…].
Avant l’acquisition du droit de séjour permanent, le droit de séjour des intéressés reste soumis à l’obligation de pouvoir démontrer qu’ils sont travailleurs salariés ou non ou qu’ils disposent, pour eux-mêmes et pour les membres de leur famille, de ressources suffisantes pour ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil pendant la durée de leur séjour, et qu’ils sont entièrement couverts par une assurance maladie dans l’État membre d’accueil, ou qu’ils sont membres de la famille, déjà constituée dans l’État membre d’accueil, d’une personne répondant à ces exigences. Les ressources suffisantes sont celles prévues à l’article 8, paragraphe 4.
Les membres de la famille susvisés conservent leur droit de séjour exclusivement à titre personnel. »
5. Aux termes de l’article 14 de la directive 2004/38, intitulé « Maintien du droit de séjour » :
« […]
2. Les citoyens de l’Union et les membres de leur famille ont un droit de séjour tel que prévu aux articles 7, 12 et 13 tant qu’ils répondent aux conditions énoncées dans ces articles.
[…] ».
B. Le droit irlandais
6. Les European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 [règlement relatif aux Communautés européennes (libre circulation des personnes) de 2015, ci-après le « règlement de 2015 »] (6) ont transposé la directive 2004/38 en droit irlandais. La juridiction de renvoi considère qu’il n’y a pas de différence essentielle entre l’article 6, paragraphe 3, sous c), du règlement de 2015 et l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2004/38.
III. Le litige au principal et les questions préjudicielles
7. Le requérant est un ressortissant d’un pays non membre de l’EEE. Il est entré en Irlande en vertu d’un visa d’étudiant en octobre 2002. En juillet 2009, le requérant a épousé une citoyenne de l’Union en Irlande et a demandé un permis de séjour dans cet État conformément à la directive 2004/38 et au règlement de 2015, sur la base du fait qu’il était l’époux d’une citoyenne de l’Union. Cette demande a été rejetée en février 2010. Le requérant a déposé une nouvelle demande le 17 juillet 2011, laquelle a été rejetée le 9 février 2012. Dans les deux cas, le rejet était motivé par le fait que les enquêtes menées auprès de l’employeur de la citoyenne de l’Union (7) avaient fait apparaître que, au moment de l’examen de la demande (8), cette citoyenne de l’Union n’était plus employée par l’employeur identifié dans la demande. En mars 2013, le requérant a déposé une troisième demande de permis de séjour en Irlande. À cette occasion, un permis de séjour valable pour une durée de cinq ans, jusqu’en septembre 2018, lui a été délivré. En juin 2014, c’est-à-dire postérieurement à la délivrance de ce permis, le requérant et son épouse ont entamé une procédure de divorce. Le divorce a été prononcé en juillet 2014 dans le pays d’origine de la citoyenne de l’Union. À ce moment, le mariage durait depuis cinq ans.
8. Le permis de séjour du requérant en Irlande n’a pas été révoqué à la suite de son divorce et il a continué à travailler dans cet État. Son ex-épouse a continué à séjourner en Irlande (avec toutefois de possibles périodes d’absence lors de voyages de retour dans son pays d’origine).
9. En août 2018, le requérant a sollicité le maintien de son permis de séjour à titre personnel en se fondant sur l’article 10, paragraphe 2, du règlement de 2015 (9), qui prévoit le maintien d’un droit de séjour en cas de divorce dans certaines circonstances, lorsqu’un mariage a duré trois ans ou plus, dont au moins une année passée en Irlande. Cette demande a été rejetée en octobre 2019 au motif que le requérant n’avait pas apporté la preuve du fait que son ex-épouse occupait un emploi en Irlande ou qu’elle possédait des ressources suffisantes au moment de l’ouverture de la procédure de divorce (10).
10. Le 17 octobre 2019, le requérant a sollicité le réexamen de la décision de rejet et a demandé une copie des informations émanant du Department of Employment Affairs and Social Protection (département de l’emploi et de la protection sociale, ci-après le « DEASP »). Le requérant a déclaré que lui-même et son ex-épouse n’entretenaient pas de relation suivie, mais que les avocats du requérant avaient écrit à l’ex-épouse de celui-ci pour lui demander de les aider à fournir des détails sur ses activités en Irlande pendant les périodes mentionnées par le ministre, en réaffirmant qu’ils pensaient qu’elle avait bénéficié de l’aide sociale pendant au moins une partie de l’époque concernée. Le requérant a indiqué que, sans l’aide et la coopération de son ex-épouse, il n’avait aucun moyen de vérifier que, comme il le pensait, celle-ci bénéficiait de prestations sociales pendant cette époque.
11. Le 22 novembre 2021, le ministre a rendu une décision définitive confirmant la décision de rejet (11). Cette décision était fondée sur le fait que le dossier ne contenait aucune information concernant les circonstances du départ de la citoyenne de l’Union de son emploi précédent ni, par conséquent, concernant le caractère volontaire ou involontaire de ce départ. En outre, aucun élément du dossier ne suggérait qu’elle avait occupé un emploi pendant plus d’un an ou qu’elle était engagée dans le cadre d’un contrat à durée déterminée de moins d’un an avant de se faire enregistrer auprès du DEASP. Le ministre a fondé sa position sur le fait que la citoyenne de l’Union avait occupé un emploi pendant 37 semaines en 2013 et deux semaines en 2014. Conformément à la décision de rejet, la citoyenne de l’Union « n’était pas en train d’exercer ses droits tirés des traités de l’Union dans le cadre d’une situation de chômage involontaire en 2014, année au cours de laquelle la procédure de divorce a été entamée et finalisée, étant donné que sa période de chômage n’a[vait] pas été précédée d’une période de travail de douze mois ». La décision finale indiquait également que, bien que la citoyenne de l’Union ait bénéficié du versement de prestations en 2014, le ministre n’était pas lié par une décision du DEASP, et que le versement continu de prestations sociales à la citoyenne de l’Union n’était pas déterminant aux fins de la question liée aux droits tirés des traités de l’Union dont le ministre est saisi.
12. La juridiction de renvoi estime que le procès-verbal de la décision du ministre ne permet pas de déterminer si l’on s’est penché sur la question de savoir si la citoyenne de l’Union pourrait avoir travaillé pendant une période de plus d’un an alors qu’elle séjournait en Irlande avant septembre 2013, moment auquel elle a bénéficié pour la première fois de l’allocation de demandeur d’emploi. Selon la juridiction de renvoi, il n’a pas été tenu compte de ces périodes antérieures d’activité pour déterminer si la citoyenne de l’Union était en train d’exercer des droits tirés des traités de l’Union en Irlande à la date de l’ouverture de la procédure de divorce.
13. Le requérant a introduit un recours juridictionnel devant la High Court (Haute Cour, Irlande) contre la décision du ministre. Par jugement du 1er février 2023, la High Court (Haute Cour) a annulé cette décision. Cette juridiction a constaté que le ministre s’était concentré sur la situation professionnelle de la citoyenne de l’Union au cours de la période précédant immédiatement la demande que celle-ci avait présentée en vue de percevoir l’allocation de demandeur d’emploi, ainsi que sur la période de douze mois précédant l’ouverture de la procédure de divorce. En revanche, la High Court (Haute Cour) a estimé que le ministre n’avait pris en compte ni le statut de travailleur ni le séjour de la citoyenne de l’Union pour la période allant de 2009 à 2012, bien que le requérant se soit fondé sur ces éléments. Elle a jugé que ni l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38 ni l’article 6, paragraphe 3, sous c), ii), du règlement de 2015 ne subordonnaient le maintien du statut de travailleur à la condition qu’un travailleur de l’Union établisse qu’il avait travaillé pendant une période continue de douze mois précédant immédiatement son enregistrement en qualité de chômeur involontaire aux fins du maintien d’un droit de séjour au titre de l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2004/38. En outre, la High Court (Haute Cour) a considéré que le fait d’omettre de divulguer au requérant des relevés relatifs aux cotisations versées par son ex-épouse pour les années 2009, 2010, 2011 et 2012 sous une forme expurgée ou adéquate, si ces éléments figuraient dans les informations émanant du DEASP et dont disposait le ministre, ou de les examiner de manière transparente dans le cadre du processus décisionnel, portait atteinte à l’équité de la procédure dans des circonstances dans lesquelles le ministre savait que le requérant soutenait que son ex-épouse travaillait pendant cette période et qu’il avait présenté certains éléments de preuve en ce sens, mais qu’il n’avait pas accès à d’autres informations compte tenu de l’absence de coopération de son ex-épouse.
14. Le ministre a interjeté appel du jugement rendu par la High Court (Haute Cour) devant la Court of Appeal (Cour d’appel). Considérant que la solution du recours nécessite d’interpréter le droit de l’Union, la Court of Appeal (Cour d’appel) a sursis à statuer et a saisi la Cour, à titre préjudiciel, des questions suivantes :
« 1) a) L’expression “un an” figurant à l’art[icle] 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38/CE envisage-t-elle ou exige t-elle que l’année en question soit une période unique et continue ?
1) b) Si la réponse à la question 1), sous a), est [négative], le fait que les périodes d’emploi constituant l’année en question aient pu être cumulées ou additionnées sur une période de quatre ou cinq ans fait-il sortir le citoyen de l’Union du champ d’application de l’art[icle] 7, paragraphe 3, sous b) ?
2) Le fait que le citoyen de l’Union ait bénéficié de l’allocation de demandeur d’emploi versée par le [DEASP] en Irlande signifie-t-il que ce citoyen se trouve en situation de “chômage involontaire dûment constaté” dans [cet] État au sens de l’art[icle] 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38 ?
3) Le principe général du droit de l’Union reflété à l’art[icle] 41 de la charte des droits fondamentaux, ou, à titre subsidiaire, la directive 2004/38 interprétée à la lumière de ce principe général, impose-t-il, ou impose-t-elle, au [ministre] l’obligation de fournir son dossier au demandeur (si nécessaire, sous une forme dûment expurgée) soit :
a) avant de prendre une décision sur le maintien du droit de séjour/d’une carte de séjour en vertu de l’art[icle] 14 de la directive 2004/38 lu en combinaison avec l’art[icle] 13 et/ou l’art[icle] 7, paragraphe 3, de ladite directive, et/ou
b) lorsque le demandeur cherche à contester une telle décision dans le cadre d’une procédure de contrôle juridictionnel ? »
IV. La procédure devant la Cour
15. Des observations écrites ont été déposées par le requérant, par le gouvernement allemand, par l’Irlande et par la Commission européenne. Dans les présentes conclusions et conformément à la demande de la Cour, j’analyserai les première et deuxième questions préjudicielles posées par la Court of Appeal (Cour d’appel).
V. Appréciation
A. Observations liminaires
16. La directive 2004/38 (12) a pour objet de faciliter l’exercice du droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres qui est conféré directement aux citoyens de l’Union par l’article 21, paragraphe 1, TFUE (13) et de renforcer ledit droit. Dans ce contexte, la directive 2004/38 confère à tous les ressortissants de pays tiers membres de la famille d’un citoyen de l’Union au sens de l’article 2, paragraphe 2, de ladite directive (14), qui accompagnent ou rejoignent ce citoyen dans un État membre autre que celui dont il a la nationalité (15), les droits d’entrée et de séjour dans l’État membre d’accueil (16).
17. L’article 7 de la directive 2004/38 fixe les conditions dans lesquelles le citoyen de l’Union et les membres de sa famille bénéficient d’un droit de séjour de plus de trois mois dans l’État membre d’accueil (17) et ne bénéficient donc pas encore d’un droit de séjour permanent au titre de l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2004/38 (18).
18. L’article 7, paragraphe 1, sous a), de la directive 2004/38 dispose que tout citoyen de l’Union bénéficie d’un tel droit de séjour dès lors qu’il a la qualité de travailleur salarié ou de travailleur non salarié dans l’État membre d’accueil (19). Conformément à l’article 7, paragraphe 1, sous b), de la directive 2004/38, les citoyens de l’Union ont le droit de séjourner dans l’État membre d’accueil sans exercer une activité économique s’ils disposent, pour eux-mêmes et pour les membres de leur famille, d’une assurance maladie complète dans l’État membre d’accueil et de ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale de cet État membre au cours de leur séjour (20). L’article 7, paragraphe 1, sous c), prévoit également, sous certaines conditions, un droit de séjour pour les étudiants.
19. L’article 7, paragraphe 2, de la directive 2004/38 accorde aux membres de la famille n’ayant pas la nationalité d’un État membre le droit de séjour dans l’État membre d’accueil lorsqu’ils y accompagnent ou rejoignent le citoyen de l’Union, pour autant que ce dernier satisfasse aux conditions énoncées à l’article 7, paragraphe 1, sous a), b) ou c), de ladite directive (21). En vertu de l’article 14, paragraphe 2, de la directive 2004/38, le droit des membres de la famille d’un citoyen de l’Union de séjourner sur le territoire de l’État membre d’accueil sur le fondement, en particulier, de l’article 7, paragraphe 2, de cette directive n’est maintenu que tant que le citoyen de l’Union (22) répond aux conditions énoncées à cet article (23). À cet égard, la Cour a souligné que les droits conférés aux membres de la famille par la directive 2004/38, y compris l’article 7 de cette directive, sont non pas des droits autonomes, mais des droits dérivés de l’exercice de la liberté de circulation par un citoyen de l’Union (24).
20. L’article 7, paragraphe 3, de la directive 2004/38 prévoit que, aux fins de l’article 7, paragraphe 1, sous a), de celle-ci, le citoyen de l’Union qui n’exerce plus d’activité salariée ou non salariée dans l’État membre d’accueil conserve néanmoins, dans certaines circonstances, la qualité de travailleur salarié ou de non salarié (25). L’article 7, paragraphe 3, de la directive 2004/38 établit une gradation dans les conditions du maintien de ce statut qui est fonction, premièrement, de la cause de l’inactivité du citoyen de l’Union et, deuxièmement, de la durée initiale de sa période d’activité dans l’État membre d’accueil. Dans ce contexte, les conditions du maintien de la qualité de travailleur salarié ou de non salarié varient suivant que la période d’activité initiale est supérieure ou inférieure à une année (26). Ainsi, le citoyen de l’Union qui a exercé une activité salariée ou non salariée dans l’État membre d’accueil conserve son statut de travailleur sans limite dans le temps, premièrement, s’il a été frappé d’une incapacité temporaire résultant d’une maladie ou d’un accident (27), deuxièmement, s’il a exercé une activité salariée ou non salariée dans l’État membre d’accueil pendant plus d’un an avant de se trouver en chômage involontaire (28), ou, troisièmement, s’il a entrepris une formation professionnelle (29).
21. En revanche, conformément à l’article 7, paragraphe 3, sous c), de la directive 2004/38, le citoyen de l’Union qui a exercé une activité salariée ou non salariée dans l’État membre d’accueil pendant une période d’une durée inférieure à une année avant de se trouver en chômage involontaire ne bénéficie du maintien de son statut de travailleur que pour une période d’une durée qu’il est loisible audit État membre de fixer, pour autant qu’elle ne soit pas inférieure à six mois. Dans l’arrêt rendu dans l’affaire Tarola, la Cour a jugé qu’un citoyen de l’Union conservait ce statut après avoir exercé une activité pendant une période de deux semaines dans l’État membre d’accueil avant de se trouver en chômage involontaire. La Cour a souligné que les raisons pour lesquelles un citoyen de l’Union est en situation de chômage au sens de l’article 7, paragraphe 3, sous b) (30), et à l’article 7, paragraphe 3, sous c) (31), de la directive 2004/38 doivent être indépendantes de sa volonté.
22. Eu égard au fait que les membres de la famille d’un citoyen de l’Union ressortissants de pays tiers ne disposent pas d’un droit de séjour autonome au titre de l’article 7 de la directive 2004/38, mais uniquement de droits tirés de l’exercice, par le citoyen de l’Union, de sa liberté de circulation, la directive 2004/38 prévoit des garanties juridiques pour protéger les membres de la famille d’un citoyen de l’Union dans certaines situations (32). À cet égard, l’article 13, paragraphe 2, sous a), de la directive 2004/38 garantit que, en cas de divorce, le conjoint d’un citoyen de l’Union ressortissant d’un pays tiers puisse conserver son droit de séjour dans l’État membre d’accueil à titre personnel et non dérivé (33). Le droit personnel est subordonné à la condition que le mariage ait duré au moins trois ans avant le début de la procédure de divorce, dont un an dans l’État membre d’accueil. Les faits figurant dans la demande de décision préjudicielle semblent indiquer que le requérant remplit ces conditions. En outre, avant l’acquisition du droit de séjour permanent, l’intéressé doit répondre aux conditions énoncées à l’article 13, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la directive 2004/38, à savoir qu’il doit démontrer qu’il est travailleur salarié ou non ou qu’il dispose, pour lui-même et pour les membres de sa famille, de ressources suffisantes pour ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil pendant la durée de leur séjour, et qu’ils sont entièrement couverts par une assurance maladie dans cet État membre, ou qu’il est membre de la famille, déjà constituée dans ledit État membre, d’une personne répondant à ces exigences. La Cour a jugé que ces conditions correspondent à celles énoncées à l’article 7, paragraphe 1, sous a), b) et d), de la directive 2004/38, auxquelles les citoyens de l’Union eux-mêmes sont tenus de satisfaire pour bénéficier d’un droit de séjour temporaire, d’une durée de plus de trois mois, sur le territoire de l’État membre d’accueil (34).
23. Ainsi, le requérant doit établir qu’il bénéficiait d’un droit de séjour en Irlande au moment de l’ouverture de la procédure de divorce. Étant donné qu’il se prévaut du droit de séjour de son ex-épouse, une citoyenne de l’Union, l’existence de son droit dépend de la question de savoir si elle-même bénéficiait d’un tel droit à ce moment (35). C’est sur ces conditions que porte essentiellement le débat dans le litige au principal (36).
24. Il ressort, en particulier, du considérant 10 de la directive 2004/38 que les conditions énoncées à l’article 7 de cette directive visent, notamment, à éviter qu’un citoyen de l’Union et les membres de sa famille ne deviennent une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil (37). Ce risque est potentiellement susceptible de se présenter puisque, conformément à l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38, un citoyen de l’Union peut prétendre à l’égalité de traitement avec les ressortissants de l’État membre d’accueil dans le domaine d’application du traité si son séjour sur le territoire de l’État membre d’accueil respecte les conditions de la directive 2004/38. Le bénéfice de cette disposition s’étend également aux membres de la famille qui n’ont pas la nationalité de l’État membre d’accueil et qui bénéficient d’un droit de séjour. Sous réserve de la dérogation prévue à l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38, un citoyen de l’Union peut ainsi prétendre à l’égalité d’accès aux prestations d’assistance sociale, en vertu de l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38, avec les ressortissants de l’État membre d’accueil si son séjour sur le territoire de cet État membre respecte les conditions de la directive 2004/38 (38).
B. Sur la première question préjudicielle
25. Par sa première question, qui est divisée en deux branches (39), la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’expression « pendant plus d’un an » (40) figurant à l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38 vise une période unique et continue d’activité économique ou si elle est susceptible de viser différentes périodes distinctes ou séparées d’une telle activité, additionnées sur une période de quatre ou cinq ans.
26. Le requérant estime qu’il n’y a aucune raison de considérer que l’expression « pendant plus d’un an » figurant à l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38 vise une période unique et continue. Selon lui, cette expression est susceptible de viser « des périodes d’une durée inférieure à un an […] cumulées ». L’Irlande et le gouvernement allemand considèrent que cette expression vise une période unique et continue d’une année. L’approche de la Commission est plus nuancée. Elle considère que cette expression fait, en principe, référence à une période d’activité économique caractérisée par un certain lien avec la vie économique d’un État membre d’accueil, ce qui suppose un degré minimal de continuité de l’activité économique dans cet État. Elle suppose en outre une contribution substantielle du travailleur de l’Union aux finances de l’État membre d’accueil grâce au paiement d’impôts et de cotisations de sécurité sociale. La Commission considère que l’exigence de continuité ne saurait aller jusqu’à exclure deux ou plusieurs périodes de travail réel et effectif effectué dans un État membre d’accueil, dont la durée cumulée excède un an, au motif qu’elles résultent de contrats de travail successifs conclus avec des employeurs différents, y compris s’il y a des interruptions entre ces périodes de travail.
27. Il convient de souligner que la directive 2004/38 ne définit pas ce qu’il convient d’entendre par l’expression « pendant plus d’un an » figurant à l’article 7, paragraphe 3, sous b) (41), de ladite directive (42). Par ailleurs, la seule interprétation littérale de cette expression dans différentes versions linguistiques (43) ne permet pas de déterminer de manière non équivoque si elle se réfère à une période unique et continue ou ininterrompue de plus d’un an ou à une période totale de plus d’un an, constituée par l’addition de deux ou de plusieurs périodes distinctes, dont chacune est inférieure à un an. Ce manque de clarté contraste avec d’autres actes législatifs de l’Union dans les domaines de la libre circulation des personnes et du séjour, dans lesquels le législateur de l’Union a expressément fait référence à une période spécifique ininterrompue ou à une période continue (44). Le fait que les articles 16 et 17 de la directive 2004/38 eux-mêmes font référence, dans le cadre du droit de séjour permanent, à des périodes de séjour ininterrompues dans l’État membre d’accueil est peut-être plus frappant. En effet, par exemple, l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2004/38 dispose que « [l]es citoyens de l’Union ayant séjourné légalement pendant une période ininterrompue de cinq ans sur le territoire de l’État membre d’accueil acquièrent le droit de séjour permanent sur son territoire » (45). Par ailleurs, en vue d’atténuer le caractère strict et non équivoque du libellé de cette disposition, l’article 16, paragraphe 3, de la directive 2004/38 dispose que la continuité du séjour n’est pas affectée dans certaines situations, telles que des « absences temporaires ne dépassant pas au total six mois par an » (46).
28. Contrairement à ce que soutient l’Irlande, je ne considère pas que le texte de l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38 soit « clair à première vue » (47). Il y a donc lieu, pour l’interprétation de cette disposition, de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (48).
29. Sur le plan du contexte et de l’économie générale, il y a lieu de constater d’emblée que le fait que l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2004/38 vise explicitement une période continue, tandis que ce n’est pas le cas à l’article 7, paragraphe 3, sous b), de cette directive, porte à croire que cette dernière disposition n’exige pas une telle continuité. Néanmoins, les dispositions en question figurent dans différents chapitres de la directive 2004/38, qui établissent une distinction claire entre le droit de séjour (chapitre III) et le droit de séjour permanent (chapitre IV) ainsi qu’entre les conditions pour bénéficier de ces différents droits (49). Par conséquent, je ne considère pas qu’il soit déterminant que l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38 n’exige pas explicitement une continuité.
30. Ainsi, il convient de tenir compte des règles du chapitre III de la directive 2004/38 relatives au droit de séjour, en particulier de l’article 7 de ladite directive, ainsi que des objectifs poursuivis par cette réglementation.
31. L’article 7, paragraphe 3, de la directive 2004/38, qui vise les situations dans lesquelles un citoyen de l’Union qui a temporairement cessé d’exercer une activité salariée ou non salariée conserve son statut de travailleur ainsi que le droit de séjour correspondant au titre de l’article 7, paragraphe 1, de cette directive (50), se fonde sur la prémisse que le citoyen de l’Union est disponible et apte à réintégrer le marché du travail de l’État membre d’accueil dans un délai raisonnable (51). Il établit un juste équilibre entre la sauvegarde de la libre circulation des travailleurs (52) et la garantie que les systèmes de sécurité sociale de l’État membre d’accueil ne supporteront pas une charge déraisonnable (53). La mise en balance et la conciliation de ces intérêts légitimes et concurrents à l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2004/38 ainsi que la gradation prudente qu’y prévoit le législateur de l’Union reflètent (en partie) le principe de proportionnalité (54) énoncé à l’article 5, paragraphe 4, TUE (55).
32. Comme cela a été indiqué plus haut, la protection accordée au titre de l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2004/38 et, en particulier, la durée de cette protection sont susceptibles de varier en fonction, notamment, de la cause de la cessation de l’activité dans l’État membre d’accueil et de la durée initiale de cette activité (56). Ainsi, si l’on peut clairement établir un parallèle entre l’article 7, paragraphe 3, sous b), et l’article 7, paragraphe 3, sous c), de la directive 2004/38, qui visent tous deux le « chômage involontaire dûment constaté » pendant lequel l’intéressé « s’est fait enregistrer en qualité de demandeur d’emploi », ces dispositions diffèrent sensiblement en ce qui concerne la durée pendant laquelle un travailleur salarié ou non salarié conserve ce statut suivant que la durée initiale de sa période d’activité dans l’État membre d’accueil est supérieure ou inférieure à un an (57). Étant donné que tant l’article 7, paragraphe 3, sous b), que l’article 7, paragraphe 3, sous c), de la directive 2004/38 reposent sur l’hypothèse selon laquelle l’activité d’un citoyen de l’Union a été interrompue involontairement (58) et qu’il réintégrera le monde du travail dans l’État membre d’accueil dans un délai raisonnable, force est de constater, ainsi que l’ont souligné le gouvernement allemand (59), l’Irlande (60) et la Commission (61), que le fait de considérer que la notion de [période de] « plus d’un an » comprend des périodes courtes, éparses ou sporadiques d’activité économique additionnées sur une période prolongée (62) est susceptible, en pratique, d’altérer la différence entre ces dispositions (63) ainsi que la gradation prudente à laquelle a procédé le législateur de l’Union aux différents paragraphes de l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2004/38 (64), portant ainsi atteinte au juste équilibre établi à cette disposition (65). Dans ce contexte, je considère que l’octroi de la protection renforcée au titre de l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38 – qui est susceptible d’être accordée pour une durée indéterminée (66) – implique qu’il y ait une contribution conséquente et un lien avec l’économie de l’État membre d’accueil (67) qui soit à la fois durable et continu par rapport à la protection moindre accordée au titre de l’article 7, paragraphe 3, sous c), de cette directive (68), sachant qu’une activité économique d’une durée, par exemple, de deux semaines (69) suffit pour bénéficier de la protection accordée par cette dernière disposition. Étant donné que, à la lumière de l’arrêt rendu dans l’affaire Tarola, le seuil temporel retenu aux fins de l’article 7, paragraphe 3, sous c), de la directive 2004/38 est faible (70), la question de la continuité ne se pose pas dans ce cadre.
33. À cet égard, le fait de brouiller la distinction entre l’article 7, paragraphe 3, sous b), et l’article 7, paragraphe 3, sous c), de la directive 2004/38 est susceptible de faire peser une charge déraisonnable sur les systèmes de sécurité sociale des États membres d’accueil. En outre, l’incidence totale de cette charge serait imprévisible, étant donné que des périodes d’activité salariée ou non salariée dans l’État membre d’accueil réparties sur plusieurs années et entrecoupées par des périodes d’absence dans l’État membre d’accueil seraient susceptibles d’être prises en compte et de donner lieu au maintien du statut de travailleur et des droits qui en découlent pour une durée indéterminée. Partant, je considère que l’expression « pendant plus d’un an » vise non seulement la durée minimale de l’activité économique en cause (71), mais également, en principe, le caractère continu de cette activité.
34. Si l’exigence d’une période d’emploi ininterrompue de plus d’un an pour conserver le statut de travailleur au titre de l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38 concilie, en principe, de manière adéquate et équitable les droits, intérêts et principes concurrents identifiés en cause en l’espèce et le juste équilibre qui doit être atteint, j’estime toutefois qu’il est également nécessaire d’examiner si certaines périodes temporaires d’inactivité affectent ou non cette continuité (72). Un tel examen s’impose afin de garantir le plein respect du principe de proportionnalité énoncé à l’article 5, paragraphe 4, TUE.
35. Il convient de souligner d’emblée que, ainsi que l’indique également la Commission, si l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2004/38 vise tant l’activité salariée que l’activité non salariée, cette dernière est susceptible, de par sa nature, d’être caractérisée par plusieurs missions de travail comportant des interruptions. Si l’on exigeait sans exception, dans le cadre de l’interprétation de l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38, une période de travail unique et continue, il serait difficile pour les citoyens de l’Union de se prévaloir de cette disposition et cette approche serait incompatible avec le champ d’application matériel de cette dernière (73).
36. S’agissant des absences volontaires, il serait excessivement formaliste et sévère de considérer que, lorsqu’un citoyen de l’Union, après avoir travaillé dans l’État membre d’accueil pendant une période ininterrompue de dix mois, a volontairement quitté son travail pour, par exemple, des raisons liées à une situation d’urgence familiale, le compteur est réinitialisé ou retombe automatiquement à zéro. Dans un tel cas, une personne ayant travaillé pendant une période de dix mois, puis, après une interruption de deux mois, pendant une autre période de dix mois avant de se trouver en chômage involontaire ne serait pas en mesure de bénéficier de la protection conférée par l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38. L’application automatique et non régulée de l’exigence d’une période continue et ininterrompue de plus d’un an ne tiendrait pas compte, par exemple, du fait que, lorsqu’un citoyen de l’Union a commencé à travailler dans l’État membre d’accueil, il peut rester débiteur d’obligations familiales et d’autres obligations (dans un autre pays), qui requièrent sa présence physique (74). Ces obligations sont susceptibles de ne pouvoir être remplies ni pendant les périodes de congé annuel dont le travailleur bénéficie au cours de sa première année d’activité dans l’État membre d’accueil (75) ni à distance (76).
37. Par ailleurs, la Cour a admis dès 1988 que « les carrières continues sont moins fréquentes qu’autrefois » (77). En outre, il est courant (78) que les travailleurs choisissent de ne pas travailler pendant de brèves périodes lorsqu’ils changent d’activité (79). Pour autant qu’ils respectent les autres conditions de l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38, il serait inutilement sévère d’exclure automatiquement de tels travailleurs du bénéfice de cette protection lorsqu’ils ont travaillé, au total, pendant plus d’un an, bien que cette période ait été interrompue par de brèves périodes d’inactivité d’une durée totale limitée.
38. Il s’ensuit que, si l’expression « pendant plus d’un an » figurant à l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38 renvoie, en principe, à une période unique et continue de plus d’un an, étant donné que la notion de « travailleur » – et, par extension, les conditions dans lesquelles ce statut est susceptible d’être maintenu – ne doivent pas être interprétées de manière restrictive (80), cette continuité ne devrait pas être affectée par de courtes absences d’une durée raisonnable (81) ne dépassant pas, au total, deux mois lorsque l’interruption est volontaire et six mois en cas de chômage involontaire (82).
39. Il y a lieu de souligner que la période de deux mois d’inactivité volontaire est, par nature, courte proportionnellement à la période de plus d’un an prévue à l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38. Elle est calquée, par analogie, sur la raison d’être ou sur la logique qui sous-tend l’article 16, paragraphe 3, de la directive 2004/38. L’article 16, paragraphe 3, de la directive 2004/38 dispose notamment qu’une période de séjour ininterrompu de cinq ans dans l’État membre d’accueil n’est pas affectée par des absences pour une période allant de six mois par an au total à douze mois consécutifs au maximum dans certaines circonstances. La durée de la période d’interruption autorisée au titre de l’article 16, paragraphe 3, de la directive 2004/38 varie essentiellement selon qu’elle résulte du choix du citoyen de l’Union ou des circonstances.
40. S’agissant de la période de six mois prévue en cas de chômage involontaire, je considère que celle-ci est appropriée, eu égard à la durée minimale de la période pendant laquelle le citoyen de l’Union conserve le statut de travailleur au titre de l’article 7, paragraphe 3, sous c), de la directive 2004/38 (83) et afin de ne pas éroder ni brouiller la différence entre cette disposition et l’article 7, paragraphe 3, sous b), de cette directive. Elle reflète également l’approche nuancée adoptée par le législateur de l’Union à l’article 16, paragraphe 3, de la directive 2004/38 en ce qui concerne la durée de l’interruption autorisée selon que celle-ci est volontaire ou involontaire (84).
41. Toutefois, la ou les périodes d’interruption volontaire ou involontaire en question ne sauraient être prises en compte aux fins du calcul de la période d’emploi (85) de plus d’un an exigée à l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38.
42. Par conséquent, je considère, en réponse à la première question préjudicielle posée par la juridiction de renvoi, que l’expression « plus d’un an » figurant à l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38 doit être interprétée comme visant, en principe, une période unique et continue. Conformément au principe de proportionnalité, la continuité de cette période n’est pas affectée par de courtes absences d’une durée raisonnable, ne dépassant pas, au total, deux mois lorsque l’interruption est volontaire et six mois en cas de chômage involontaire. La ou les périodes d’interruption en question ne sauraient être prises en compte aux fins du calcul de la période d’emploi de plus d’un an requise à l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38.
C. Sur la deuxième question préjudicielle
43. Par sa deuxième question préjudicielle, la juridiction de renvoi cherche à savoir si le fait qu’un citoyen de l’Union bénéficie de l’allocation de demandeur d’emploi signifie que ce citoyen se trouve en situation de « chômage involontaire dûment constaté » dans l’État membre d’accueil au sens de l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38.
44. Il ressort de la demande de décision préjudicielle et du dossier dont dispose la Cour que la juridiction de renvoi cherche à obtenir une interprétation de l’expression « dûment constaté » et non de l’expression « chômage involontaire » figurant à l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38 (86). La juridiction de renvoi se demande, en substance, si le fait que le DEASP (87) a versé l’allocation de demandeur d’emploi à l’ex-épouse du requérant doit être admis, par le ministre (88), en tant que preuve de ce que celle-ci se trouvait en chômage involontaire dûment constaté au sens de l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38, ou doit, à tout le moins, être pris en compte dans le cadre de l’examen de ce point.
45. Le requérant considère que le DEASP est tenu d’adopter une décision sur le caractère involontaire ou non du chômage et que le ministre est lié par cette décision au regard du droit de l’Union. Selon lui, s’il accorde à un citoyen de l’Union le bénéfice de l’allocation de demandeur d’emploi, c’est que le DEASP estime qu’il remplit les critères de l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38. Le requérant considère, à titre subsidiaire, qu’il convient d’accorder une grande importance à cette constatation. Selon lui, s’il considère que la position du DEASP n’est pas déterminante, le ministre doit indiquer les raisons pour lesquelles il ne tient pas compte de cette position.
46. Le gouvernement allemand fait valoir qu’une personne telle que le requérant, qui cherche à fonder un droit de séjour dérivé tiré de droits dont bénéficie son ex-épouse, peut se prévaloir du fait que le DEASP a versé à cette dernière l’allocation de demandeur d’emploi afin de prouver qu’elle se trouvait en situation de « chômage involontaire dûment constaté » au sens de l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38. Le gouvernement allemand a mis en exergue les circonstances particulières de la présente affaire, à savoir l’absence de coopération de la citoyenne de l’Union et le refus des autorités irlandaises de fournir au requérant les certificats pertinents, le mettant ainsi dans l’impossibilité de faire valoir les droits prévus par la directive 2004/38. Selon le gouvernement allemand, s’il n’est plus possible de déterminer si le chômage était involontaire ou non, cela est uniquement imputable aux procédures suivies par les autorités irlandaises, telles que l’absence de collecte des faits pertinents ou la suppression des informations pertinentes des dossiers ou des bases de données. Cette situation ne saurait pénaliser le requérant.
47. L’Irlande considère que le fait de s’enregistrer en tant que demandeur d’emploi auprès du DEASP ne remplit qu’une partie des exigences de l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38 et que cet enregistrement ne constitue ni ne saurait constituer, à lui seul, un fondement permettant au citoyen de l’Union de conserver le statut de travailleur. Elle estime qu’il y a clairement une exigence supplémentaire, selon laquelle le chômage doit être « involontaire ». Selon elle, il ne s’agit pas d’un élément que les autorités irlandaises prennent en considération lors de la décision sur l’octroi de l’allocation de demandeur d’emploi. En outre, elle considère que c’est au requérant qu’incombe à tout moment la charge de prouver que son ex-épouse citoyenne de l’Union était en situation de chômage involontaire. Ainsi, selon l’Irlande, le fait que le DEASP a versé l’allocation de demandeur d’emploi à la citoyenne de l’Union ne signifie pas en soi que celle-ci se trouvait, sur le plan légal, en situation de « chômage involontaire dûment constaté » en Irlande au sens de l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38.
48. Selon la Commission, les raisons pour lesquelles un citoyen mobile de l’Union a cessé d’exercer une activité économique dans l’État membre d’accueil peuvent être pertinentes pour déterminer si le chômage est volontaire ou non. Elle soutient que l’exigence d’un chômage « involontaire » imposée par l’article 7, paragraphe 3, sous b) et c), de la directive 2004/38 limite le maintien de la qualité de travailleur aux situations dans lesquelles la cessation de toute activité économique (mais pas nécessairement la cessation d’un emploi spécifique) était réellement due à des circonstances indépendantes de la volonté du citoyen mobile de l’Union. Selon elle, toute autre interprétation pourrait permettre aux travailleurs mobiles de conserver la qualité de travailleur, même s’ils ont cessé toute activité dans un État membre d’accueil purement de leur propre gré. Elle indique que, dans le même temps, pour pouvoir bénéficier de l’allocation de demandeur d’emploi en cause dans la présente procédure, le citoyen mobile de l’Union doit établir qu’il est disponible pour travailler et qu’il cherche réellement un emploi, mais qu’il n’est pas en mesure de décrocher un emploi approprié. Selon elle, il est donc concevable que les autorités compétentes puissent, afin de vérifier si un citoyen de l’Union continue d’avoir droit à l’allocation de demandeur d’emploi, disposer d’informations supplémentaires sur la nature et l’étendue des efforts consentis par ledit citoyen pour chercher un emploi et sur le résultat de ces efforts, qui seraient pertinentes pour déterminer si sa qualité de chômeur est volontaire ou non. Elle considère que c’est toutefois la juridiction de renvoi qui est la mieux placée pour répondre à cette question.
49. Il ressort du libellé de l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38 que, pour pouvoir conserver le statut de travailleur salarié ou non salarié, un citoyen de l’Union doit remplir trois conditions cumulatives distinctes, à savoir : premièrement, se trouver en « chômage involontaire dûment constaté », deuxièmement, avoir été employé pendant plus d’un an et troisièmement, s’être fait enregistrer en qualité de demandeur d’emploi auprès du service de l’emploi compétent. Le caractère cumulatif de ces conditions ressort de l’utilisation, à cette disposition, des termes « après » et « et ». Le fait, pour un citoyen de l’Union, de se faire enregistrer en tant que demandeur d’emploi après avoir été employé pendant plus d’un an ne suffit donc pas pour lui permettre de conserver le statut de travailleur salarié ou non salarié en vertu de l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38. Le citoyen de l’Union doit également satisfaire à la condition distincte consistant à se trouver en situation de « chômage involontaire dûment constaté ».
50. L’expression « dûment constaté » n’est pas définie dans la directive 2004/38, de même que n’est pas fixée la manière dont le chômage involontaire doit être établi ou constaté. Il s’ensuit que, en l’absence de règles de l’Union en la matière et en vertu du principe de l’autonomie procédurale, il appartient à l’ordre juridique interne de chaque État membre d’établir les règles relatives au chômage involontaire dûment constaté au sens de l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38, à condition que ces règles ne soient pas moins favorables que celles régissant des situations similaires soumises au droit interne (principe d’équivalence) et qu’elles ne rendent pas impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par le droit de l’Union (principe d’effectivité) (89).
51. Dans l’affaire au principal, seule se pose la question du respect du principe d’effectivité.
52. Il semblerait, sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, que l’article 6, paragraphe 3, sous c), du règlement de 2015 se borne, de manière analogue à l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38, à faire référence au « chômage involontaire dûment constaté » sans indiquer concrètement de quelle manière cette forme de chômage doit être constatée. En outre, rien dans le dossier soumis à la Cour n’indique qu’une autre législation ou un autre instrument législatif ou jurisprudentiel national règle la question.
53. Mais cependant et surtout, la juridiction de renvoi n’a indiqué ni le fondement légal ni les conditions d’obtention de l’allocation de demandeur d’emploi en Irlande. En particulier, cette juridiction n’a pas précisé si, pour octroyer l’allocation de demandeur d’emploi, le DEASP devait constater que la personne en cause est en situation de chômage pour des raisons indépendantes de sa volonté ni si et, le cas échéant, de quelle manière et dans quelle mesure, ces circonstances sont susceptibles d’être pertinentes afin de déterminer si le citoyen de l’Union est en mesure de bénéficier de cette allocation. Par conséquent, je nourris de sérieuses réserves quant à la recevabilité de la deuxième question préjudicielle, étant donné que la juridiction de renvoi n’a pas exposé la teneur des dispositions nationales pertinentes susceptibles de s’appliquer à cette question, comme l’exige l’article 94, sous b), du règlement de procédure de la Cour.
54. Pour le cas où la Cour estimerait que la deuxième question préjudicielle est recevable, je souhaite souligner que, selon la Commission, le ministre a soutenu devant la High Court (Haute Cour) que, lorsqu’il examine si une personne peut bénéficier de l’allocation de demandeur d’emploi, le DEASP n’examine pas les raisons pour lesquelles cette personne a quitté un emploi antérieur (90). L’Irlande soutient également, dans ses observations devant la Cour, que les autorités irlandaises n’examinent pas si le chômage est ou non « involontaire » lorsqu’elles accordent l’allocation de demandeur d’emploi.
55. Eu égard aux informations accessibles au public fournies par un organisme officiel relevant de la compétence du Department of Social Protection (ministère irlandais de la Protection sociale, anciennement DEASP) et sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, il semblerait néanmoins qu’une personne puisse être privée du bénéfice de l’allocation pendant une certaine période (jusqu’à neuf semaines) lorsqu’elle a « quitté son emploi volontairement et sans juste motif » (91). Il s’ensuit (92) que, actuellement (93), lors de l’octroi de l’allocation de demandeur d’emploi, le Department of Social Protection (ministère de la Protection sociale) recherche ou, à tout le moins, a le pouvoir de rechercher les raisons pour lesquelles une personne est au chômage et peut la priver temporairement du bénéfice de l’allocation si son chômage est volontaire. Il semblerait donc qu’il y ait un certain recoupement entre les conditions d’obtention de l’allocation de demandeur d’emploi en Irlande et la formulation « chômage involontaire » figurant à l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38 (94).
56. Pour le cas où la juridiction de renvoi constaterait que le DEASP disposait de tels pouvoirs à la date pertinente et que l’octroi de l’allocation de demandeur d’emploi est soumis, en substance, à la condition que la personne se trouve en situation de « chômage involontaire » (95), je considère que, lorsqu’il examine le point de savoir si un citoyen de l’Union est en mesure ou non de conserver le statut de travailleur salarié ou non salarié au titre de l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38, le ministre doit tenir compte du fait qu’un citoyen de l’Union a obtenu le versement, par le DEASP, de l’allocation de demandeur d’emploi. Dans de telles circonstances, le fait de percevoir l’allocation de demandeur d’emploi constitue un commencement de preuve du fait que le citoyen de l’Union se trouvait en situation de « chômage involontaire dûment constaté » au sens de l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38 (96).
57. Le ministre peut réfuter ces éléments de preuve en démontrant que le citoyen de l’Union a été exclu ou privé (temporairement) du bénéfice de l’allocation de demandeur d’emploi parce qu’il se trouvait en situation de chômage volontaire ou au moyen de tout autre élément de preuve pertinent. Il convient de souligner que le ministre s’est largement appuyé sur les informations transmises par le DEASP concernant l’ex-épouse du requérant afin d’étayer, notamment, son parcours professionnel, le fait qu’elle n’avait pas le statut de travailleur et le fait qu’elle percevait l’allocation de demandeur d’emploi « entre septembre 2013 et septembre 2017 ». Le ministre est donc en mesure d’obtenir des informations de la part du DEASP pour réfuter le commencement de preuve en question.
58. Par conséquent, je considère, en réponse à la deuxième question préjudicielle posée par la juridiction de renvoi, que le fait qu’un citoyen de l’Union bénéficie de l’allocation de demandeur d’emploi constitue un commencement de preuve de ce que ce citoyen se trouvait en situation de « chômage involontaire dûment constaté » lorsque, pour pouvoir bénéficier de cette allocation, l’intéressé doit être au chômage pour des raisons indépendantes de sa volonté et lorsque l’autorité nationale compétente qui octroie cette allocation recherche ou a le pouvoir de rechercher les raisons pour lesquelles cette personne est au chômage.
VI. Conclusion
59. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par la Court of Appeal (Cour d’appel, Irlande) de la manière suivante :
L’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE, doit être interprété en ce sens que :
– l’expression « plus d’un an » qui y figure renvoie, en principe, à une période unique et continue. Conformément au principe de proportionnalité, la continuité de cette période n’est pas affectée par de courtes absences d’une durée raisonnable ne dépassant pas, au total, deux mois lorsque l’interruption est volontaire et six mois en cas de chômage involontaire. La ou les périodes d’interruption en question ne sauraient être prises en compte aux fins du calcul de la période d’emploi de plus d’un an requise à l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38 ;
– le fait qu’un citoyen de l’Union bénéficie de l’allocation de demandeur d’emploi constitue un commencement de preuve de ce que ce citoyen se trouvait en situation de « chômage involontaire dûment constaté » lorsque, pour pouvoir bénéficier de cette allocation, l’intéressé doit être au chômage pour des raisons indépendantes de sa volonté et lorsque l’autorité nationale compétente qui octroie cette allocation recherche ou a le pouvoir de rechercher les raisons pour lesquelles cette personne est au chômage.
1 Langue originale : l’anglais.
i Le nom de la présente affaire est un nom fictif. Il ne correspond au nom réel d’aucune partie à la procédure.
2 Cette demande a été déposée par la Court of Appeal (Cour d’appel, Irlande) au greffe de la Cour le 9 juillet 2024.
3 Le requérant et son ex-épouse ont divorcé en juillet 2014.
4 En qualité de travailleuse salariée ou de non salariée.
5 Directive du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77, et rectificatif JO 2004, L 229, p. 35).
6 https://www.irishstatutebook.ie/eli/2015/si/548/made/en/print.
7 Ainsi que cela est indiqué dans les formulaires de demande.
8 Qui, dans chaque cas, a eu lieu un certain temps après l’introduction de la demande.
9 Dans ses observations écrites, l’Irlande a indiqué que l’article 10, paragraphe 2, du règlement de 2015, transposait l’article 13, paragraphe 2, de la directive 2004/38.
10 Dans la lettre de rejet, le requérant a été informé de ce que « les informations mises à la disposition du ministre émanant du [DEASP] indiqu[ai]ent que la citoyenne de l’Union n’exerçait pas ses droits par l’occupation d’un emploi salarié ou d’un emploi non salarié, la poursuite d’études, une situation de chômage involontaire ou la possession de ressources suffisantes, conformément à l’article 6, paragraphe 3, du règlement [de 2015], du 13 septembre 2013 au 23 septembre 2017 ». Dans le procès-verbal de la décision, l’agent de l’EU Treaty Rights division (division des droits tirés des traités de l’Union, Irlande) a décidé que la demande du requérant devait être rejetée, car : « les informations disponibles émanant du DEASP indiquent que, à la date de l’ouverture de la procédure de divorce le [date en juin 2014], la citoyenne de l’Union n’était pas en train d’exercer ses droits tirés des traités de l’Union dans l’État dans le cadre d’un emploi ; elle résidait ici mais a perçu l’allocation de demandeur d’emploi, du 13 septembre 2013 au 23 septembre 2017 ».
11 L’affaire a été traitée par un agent en charge du réexamen, qui agit également en qualité de déposant au nom du ministre dans la procédure au principal devant les juridictions irlandaises.
12 Voir considérants 1 à 4 de la directive 2004/38.
13 Arrêt du 11 avril 2019, Tarola (C-483/17, EU:C:2019:309, ci-après l’« arrêt rendu dans l’affaire Tarola », point 23 et jurisprudence citée). La Cour a souligné que, ainsi que cela découle du libellé même des articles 20 et 21 TFUE, le droit des citoyens de l’Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres est non pas inconditionnel, mais soumis aux limitations et aux conditions prévues par le traité FUE ainsi que par les dispositions prises pour son application. C’est par la directive 2004/38 que le législateur de l’Union a réglementé ces limitations et ces conditions [arrêt du 2 septembre 2021, État belge (Droit de séjour en cas de violence domestique), C-930/19, EU:C:2021:657, point 78 et jurisprudence citée].
14 Conformément à l’article 2, paragraphe 2, sous a), de la directive 2004/38, le « conjoint » est un « membre de la famille ».
15 Je ferai référence à cet État sous le nom d’« État membre d’accueil ».
16 Aux termes de l’article 3, paragraphe 1, de la directive 2004/38, il convient d’entendre par « bénéficiaires » des droits conférés par ladite directive « tout citoyen de l’Union qui se rend ou séjourne dans un État membre autre que celui dont il a la nationalité, ainsi qu’aux membres de sa famille, tels que définis à l’article 2, point 2), qui l’accompagnent ou le rejoignent ». La finalité et la justification des droits conférés aux membres de la famille se fondent sur la constatation selon laquelle le refus de reconnaissance de tels droits serait de nature à porter atteinte à la liberté de circulation du citoyen de l’Union, en le dissuadant d’exercer ses droits d’entrée et de séjour dans l’État membre d’accueil (arrêt du 16 juillet 2015, Singh e.a., C-218/14, EU:C:2015:476, ci-après l’« arrêt rendu dans l’affaire Singh », point 50).
17 L’article 6 de la directive 2004/38 a trait au droit de séjour jusqu’à trois mois des citoyens de l’Union et des membres de leur famille dans l’État membre d’accueil.
18 Voir également l’article 17 de la directive 2004/38 s’agissant des dérogations pour les travailleurs ayant cessé leur activité dans l’État membre d’accueil et les membres de leur famille. L’article 21 de ladite directive dispose que « [p]our l’application de la présente directive, la continuité de séjour peut être attestée par tout moyen de preuve en usage dans l’État membre d’accueil. […] ».
19 Voir l’arrêt rendu dans l’affaire Tarola, point 24.
20 Arrêt du 15 juillet 2021, A (Soins de santé publics) (C-535/19, EU:C:2021:595, point 53 et jurisprudence citée). Une telle condition s’inspire de l’idée que l’exercice du droit de séjour des citoyens de l’Union peut être subordonné aux intérêts légitimes des États membres, tels que la protection de leurs finances publiques (voir, en ce sens, arrêt du 19 septembre 2013, Brey, C-140/12, EU:C:2013:565, point 55). Il y a lieu de souligner qu’il est de jurisprudence constante que, s’il est certes nécessaire que le citoyen de l’Union dispose de ressources suffisantes, le droit de l’Union n’impose pas la moindre exigence quant à la provenance de celles-ci. Les ressources peuvent être fournies, notamment, par un ressortissant de pays tiers qui est le conjoint du citoyen de l’Union (voir, en ce sens, l’arrêt rendu dans l’affaire Singh, point 74 et jurisprudence citée).
21 Comme l’a observé la Commission, l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2004/38 prévoit différentes bases légales en vertu desquelles un citoyen de l’Union peut disposer d’un droit de séjour sur le territoire d’un autre État membre pour une période de plus de trois mois. Le fondement du séjour régulier étant susceptible de changer au fil du temps, un citoyen de l’Union peut cumuler plusieurs périodes de séjour régulier au titre de plus d’une base de séjour régulier parmi celles prévues par l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2004/38.
22 Ainsi que les membres de la famille du citoyen de l’Union.
23 Voir, en ce sens, arrêt du 21 décembre 2023, Chief Appeals Officer e.a. (C-488/21, EU:C:2023:1013, point 59).
24 La nature dérivée de ces droits des membres de la famille reflète leur objectif premier, qui est, conformément à la directive 2004/38, de favoriser la libre circulation des citoyens de l’Union [voir arrêt du 2 septembre 2021, État belge (Droit de séjour en cas de violence domestique), C-930/19, EU:C:2021:657, points 74 et 82 et jurisprudence citée].
25 La Cour a jugé que ces circonstances n’étaient pas énumérées de manière exhaustive à l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2004/38 (voir arrêt rendu dans l’affaire Tarola, point 26 et jurisprudence citée). Voir également arrêt du 19 juin 2014, Saint Prix (C-507/12, EU:C:2014:2007, points 31 et 38). Aux points 28, 40 et 41 de cet arrêt, la Cour a jugé que l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2004/38 n’envisageait pas expressément la situation d’une femme se trouvant dans une situation particulière en raison des contraintes physiques liées aux derniers stades de sa grossesse et aux suites de l’accouchement. Or, selon la Cour, le fait que lesdites contraintes obligent une femme à cesser d’exercer une activité salariée pendant la période nécessaire à son rétablissement n’est, en principe, pas de nature à priver cette personne de la qualité de « travailleur » au sens de l’article 45 TFUE. La Cour considère que la circonstance qu’une telle personne n’a pas été effectivement présente sur le marché de l’emploi de l’État membre d’accueil pendant quelques mois n’implique pas qu’elle a cessé d’appartenir à ce marché pendant cette période, pourvu qu’elle reprenne son travail ou trouve un autre emploi dans un délai raisonnable après l’accouchement. Voir également l’arrêt du 19 septembre 2019, Dakneviciute (C-544/18, EU:C:2019:761, point 41), qui est fondé sur l’article 49 TFUE.
26 Voir l’arrêt rendu dans l’affaire Tarola, point 43.
27 Voir l’article 7, paragraphe 3, sous a), de la directive 2004/38.
28 Voir l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38. L’intéressé doit se faire enregistrer en qualité de demandeur d’emploi auprès du service de l’emploi compétent.
29 Voir l’article 7, paragraphe 3, sous d), de la directive 2004/38.
30 Voir arrêt du 20 décembre 2017, Gusa (C-442/16, EU:C:2017:1004, point 45).
31 Voir l’arrêt rendu dans l’affaire Tarola, points 46, 48 et 49.
32 Voir, par exemple, les articles 12 et 13 de la directive 2004/38.
33 L’article 13, paragraphe 2, de la directive 2004/38 constitue ainsi une dérogation au principe selon lequel les membres de la famille d’un citoyen de l’Union ne bénéficient pas de droits autonomes de séjour mais de droits dérivés au titre de cette directive [arrêt du 2 septembre 2021, État belge (Droit de séjour en cas de violence domestique), C-930/19, EU:C:2021:657, point 34].
34 Arrêt du 2 septembre 2021, État belge (Droit de séjour en cas de violence domestique) (C-930/19, EU:C:2021:657, points 61 et 62).
35 La Cour a jugé que le conjoint citoyen de l’Union d’un ressortissant d’un pays tiers doit séjourner dans l’État membre d’accueil, conformément à l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2004/38, jusqu’à la date du début de la procédure judiciaire de divorce, pour que ce ressortissant d’un pays tiers puisse se prévaloir du maintien de son droit de séjour dans cet État membre, sur la base de l’article 13, paragraphe 2, de cette directive (arrêt rendu dans l’affaire Singh, point 66). Ces conditions ont été modifiées et modérées par la Cour en présence de violence domestique [arrêt du 2 septembre 2021, État belge (Droit de séjour en cas de violence domestique) (C-930/19, EU:C:2021:657, point 43]. Je considère que l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2004/38 est également pertinent.
36 Dans la demande de décision préjudicielle, la juridiction de renvoi fait plusieurs fois référence au fait que l’ex-épouse du requérant percevait l’allocation de demandeur d’emploi ainsi que l’« allocation d’assistance sociale » et les allocations familiales. Il est difficile – excepté en ce qui concerne l’allocation de demandeur d’emploi – de déterminer à quelles dates exactes les versements de ces allocations ont eu lieu et quelle est la pertinence de ces versements. En outre, dans cette demande, il est question des périodes d’emploi accomplies par la citoyenne de l’Union en Irlande après le début de la procédure de divorce. Il suffit de constater que, aux termes de l’article 13, paragraphe 2, sous a), de la directive 2004/38, seules les périodes antérieures au début de la procédure de divorce sont pertinentes.
37 Voir arrêt du 11 novembre 2014, Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358, point 71), dans lequel la Cour vise l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2004/38. Je considère qu’il découle de l’arrêt rendu dans l’affaire Tarola (points 51 et 52) que les préoccupations exprimées au considérant 10 de ladite directive ont trait à l’intégralité de l’article 7 de cette directive.
38 Il y a lieu de souligner que l’article 45, paragraphe 2, TFUE énonce que la libre circulation des travailleurs implique l’abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des États membres, en ce qui concerne l’emploi, la rémunération et les autres conditions de travail. Dans le domaine des avantages sociaux, cette disposition est concrétisée à l’article 7, paragraphe 2, du règlement no 492/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 5 avril 2011, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de l’Union (JO 2011, L 141, p. 1). La Cour a jugé que l’objectif consistant à éviter une charge financière déraisonnable pour l’État membre d’accueil ne saurait justifier une inégalité de traitement entre les travailleurs migrants et les membres de leurs familles – tels que définis à l’article 2 de la directive 2004/38 – et les travailleurs nationaux dans le domaine des prestations d’assistance sociale (arrêt du 21 décembre 2023, Chief Appeals Officer e.a., C-488/21, EU:C:2023:1013, points 49 et 71). En revanche, la Cour a jugé qu’un État membre dispose de la faculté de refuser l’octroi de prestations d’assistance sociale à des citoyens de l’Union économiquement inactifs qui exercent leur liberté de circulation et qui ne disposent pas de ressources suffisantes pour prétendre au bénéfice d’un droit de séjour au titre de cette directive (arrêt du 15 juillet 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C-709/20, EU:C:2021:602, point 78 et jurisprudence citée). La Cour a ainsi clairement établi une distinction entre les travailleurs et les citoyens de l’Union économiquement inactifs dans le contexte, notamment, de l’article 7 de la directive 2004/38.
39 J’analyserai ensemble ces deux branches.
40 Bien que la question fasse référence uniquement à l’expression « un an », je considère que, dans le cadre de la présente procédure et à la lumière du libellé même de l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38, c’est l’expression « pendant plus d’un an » qu’il convient d’interpréter.
41 Les expressions « inférieure à un an » et « pendant les douze premiers mois » figurant à l’article 7, paragraphe 3, sous c), de la directive 2004/38 – qui ne sont pas non plus définis – n’apportent pas en eux-mêmes d’éclairage quant au point de savoir si la période visée à l’article 7, paragraphe 3, sous b), de ladite directive doit être ou non continue.
42 En outre, à ma connaissance, la Cour ne s’est pas penchée sur cette question dans sa jurisprudence. Dans l’arrêt du 12 mars 2014, O. et B. (C-456/12, EU:C:2014:135, point 59), la Cour a répondu à la question de savoir si l’effet cumulatif de différents séjours de courte durée dans l’État membre d’accueil est susceptible d’ouvrir un droit de séjour dérivé à un membre de la famille du citoyen de l’Union, ressortissant d’un État tiers, lors du retour de ce citoyen dans l’État membre dont il a la nationalité, en jugeant que seul un séjour satisfaisant aux conditions énoncées aux paragraphes 1 et 2 de l’article 7 ou de l’article 16 de la directive 2004/38 est de nature à ouvrir un tel droit de séjour. À cet égard, des séjours de courte durée, tels que des week-ends ou des vacances passés dans un État membre autre que celui dont ce citoyen possède la nationalité, même considérés ensemble, relèvent de l’article 6 de la directive 2004/38 et ne satisfont pas auxdites conditions. Eu égard aux périodes prolongées de séjour du citoyen de l’Union en Irlande dans la procédure au principal, l’article 6 de ladite directive n’est pas pertinent.
43 Il y a lieu de relever que les termes équivalents employés dans différentes versions linguistiques de cette disposition ont la même signification que ceux employés dans la version anglaise (« for more than one year » [pendant plus d’un an]). Les différentes versions linguistiques ne font donc pas référence à une période unique et continue ou ininterrompue. Par ailleurs, les différentes versions ne disposent pas que la période d’un an peut être constituée en cumulant deux ou plusieurs périodes plus courtes. Ainsi, par exemple, la version linguistique française emploie l’expression « pendant plus d’un an », la version linguistique espagnole l’expression « durante más de un año », la version linguistique portugaise l’expression « durante mais de um ano », la version linguistique italienne l’expression « per oltre un anno », la version linguistique grecque l’expression « άνω του ενός έτους », la version linguistique allemande l’expression « nach mehr als einjähriger », la version linguistique bulgare l’expression « повече от една година », la version linguistique lituanienne l’expression « daugiau kaip vienerius metus », la version linguistique lettonne l’expression « ilgāk nekā vienu gadu », la version linguistique estonienne « üle ühe aasta », la version linguistique tchèque l’expression « více než jeden rok » et la version linguistique roumaine l’expression « perioadă de peste un an ».
44 Voir, par exemple, chapitre 2, paragraphe 2, de l’annexe XII à l’Acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne de la République tchèque, de la République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque, et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne (JO 2003, L 236, p. 876), qui traite de la libre circulation des personnes et fait spécifiquement référence à l’admission des ressortissants polonais sur le marché du travail d’un « État membre actuel » pour « une période ininterrompue égale ou supérieure à 12 mois ». Mise en italique par mes soins. Dans l’arrêt du 13 septembre 2018, Prefeta (C-618/16, EU:C:2018:719, point 55), la Cour a jugé que la disposition en question autorisait, pendant une période transitoire, le Royaume-Uni à exclure du bénéfice de l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2004/38 un ressortissant polonais ne satisfaisant pas à la condition prévue par la législation nationale d’avoir exercé une activité de travail enregistrée sur son territoire pendant une période ininterrompue de douze mois. Cependant, la Cour n’a pas interprété l’expression « pendant plus d’un an » figurant à l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2004/38 ni n’a considéré que cette expression était équivalente à l’expression « une période ininterrompue égale ou supérieure à 12 mois ». Voir, également, article 4, paragraphe 1, de la directive 2003/109/CE du Conseil, du 25 novembre 2003, relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée (JO 2004, L 16, p. 44), qui dispose que « [l]es États membres accordent le statut de résident de longue durée aux ressortissants de pays tiers qui ont résidé de manière légale et ininterrompue sur leur territoire pendant les cinq années qui ont immédiatement précédé l’introduction de la demande en cause ». Mise en italique par mes soins.
45 Mise en italique par mes soins.
46 Cette disposition autorise, dans certaines situations, les absences prolongées. Voir, par analogie, l’article 4, paragraphe 3, de la directive 2003/109, qui dispose que « [l]es périodes d’absence du territoire de l’État membre concerné n’interrompent pas la période visée au paragraphe 1 et sont prises en compte dans le calcul de celle-ci lorsqu’elles sont inférieures à six mois consécutifs et ne dépassent pas un total de dix mois au cours de la période visée au paragraphe 1 ».
47 Le gouvernement allemand considère également que, dans le langage courant, l’expression « un an » fait référence à « une période qui correspond à une année continue ».
48 Voir l’arrêt rendu dans l’affaire Tarola, point 37. Voir, par analogie, arrêt du 30 janvier 2020, Tim (C-395/18, EU:C:2020:58, point 36 et jurisprudence citée).
49 L’article 16, paragraphe 1, de la directive 2004/38 dispose expressément que le droit de séjour permanent, que les citoyens de l’Union acquièrent après avoir séjourné légalement pendant une période ininterrompue de cinq ans sur le territoire de l’État membre d’accueil, « n’est pas soumis aux conditions prévues au chapitre III ». Ce droit n’est donc pas soumis, notamment, aux conditions, prévues à l’article 7, paragraphe 1, sous b), de cette directive, de disposer, pour soi et sa famille, de ressources suffisantes ainsi que d’une assurance maladie complète [arrêt du 10 mars 2022, Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Assurance maladie complète), C-247/20, EU:C:2022:177, point 54].
50 Et, en conséquence, l’égalité d’accès aux prestations sociales dans l’État membre d’accueil, sous réserve, cependant, de l’article 7, paragraphe 3, sous c), et de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38.
51 Arrêt du 13 septembre 2018, Prefeta (C-618/16, EU:C:2018:719, points 37 et 39 et jurisprudence citée).
52 Si la directive 2004/38 régit le droit des citoyens de l’Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, il ne faut pas sous-estimer la place centrale et privilégiée accordée aux travailleurs – ou aux personnes économiquement actives – dans le cadre de cette directive et, en particulier, de l’article 7 de cette dernière (arrêt du 11 novembre 2014, Dano, C-333/13, EU:C:2014:2358, points 73 à 78).
53 Voir l’arrêt rendu dans l’affaire Tarola, point 50. Voir également considérant 10 de la directive 2004/38.
54 Ce principe, qui gouverne le contenu et la forme de l’action de l’Union, vise à garantir que cette action est propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et qu’elle n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre (arrêt du 24 février 2022, Viva Telecom Bulgaria, C-257/20, EU:C:2022:125, point 112).
55 Cet exercice de mise en balance est parfois dénommé proportionnalité au sens strict. « Pour répondre au principe de proportionnalité, les mesures adoptées doivent être aptes à atteindre les objectifs légitimement poursuivis ; elles ne doivent pas excéder les limites de ce qui est nécessaire à leur réalisation (étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre différentes mesures, il convient de recourir à la moins contraignante) ; et les inconvénients causés ne doivent pas être disproportionnés par rapport aux objectifs visés (mise en balance interne ou proportionnalité au sens strict) » (conclusions de l’avocat général Bobek dans l’affaire Pöpperl, C-187/15, EU:C:2016:194, point 45).
56 Voir point 30 des présentes conclusions et arrêt rendu dans l’affaire Tarola, point 43.
57 Voir l’arrêt rendu dans l’affaire Tarola, point 43. Conformément à l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38, le citoyen de l’Union qui a exercé une activité salariée ou non salariée dans l’État membre d’accueil conserve son statut de travailleur sans limite dans le temps s’il a exercé une activité salariée ou non salariée dans l’État membre d’accueil « pendant plus d’un an » avant de se trouver en chômage involontaire. En revanche, conformément à l’article 7, paragraphe 3, sous c), de ladite directive, le citoyen de l’Union qui a exercé une activité salariée ou non salariée dans l’État membre d’accueil pendant une période d’une durée inférieure à une année ne bénéficie du maintien de son statut de travailleur que pour une période d’une durée qu’il est loisible audit État membre de fixer, pour autant qu’elle ne soit pas inférieure à six mois.
58 Et, par conséquent, pour des raisons indépendantes de la volonté du citoyen de l’Union (arrêt du 20 décembre 2017, Gusa, C-442/16, EU:C:2017:1004, points 31 et 45, et arrêt rendu dans l’affaire Tarola, points 46, 48 et 49).
59 Le gouvernement allemand considère qu’une telle interprétation aboutirait à ce que des périodes d’emploi accomplies dans l’État membre d’accueil et remontant à plusieurs décennies, par exemple en tant que travailleur saisonnier, soient susceptibles d’être prises en compte pour accorder un droit de séjour illimité au titre de l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38, y compris lorsque l’intéressé n’y a travaillé qu’un mois dans un passé récent.
60 L’Irlande considère que le fait de suggérer que, aux fins de l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38, l’on pourrait additionner différentes périodes de travail de courte durée accomplies sur une période de quatre ou cinq ans est dépourvu de fondement, étant donné que, entre ces courtes périodes d’emploi, une personne pourrait en réalité perdre le statut de travailleur après avoir été au chômage pendant au moins six mois, en application de l’article 7, paragraphe 3, sous c), de ladite directive. « Le fait de suggérer que, après quelques années de courtes périodes de travail (à chaque fois pendant un mois ou deux) et de longues périodes de chômage, on pourrait revenir sur la situation antérieure de l’intéressé et considérer a posteriori qu’il a légalement conservé le statut fondamental de travailleur, assorti de tous les droits et prestations qui en découlent, est dénué de fondement ». L’Irlande ajoute qu’« [i]l est très difficile de déterminer la période dans laquelle l’intéressé pourrait revendiquer une accumulation de périodes de travail de courte durée afin de reconstituer la période d’un an requise par le législateur de l’Union. S’agirait-il de quatre ou cinq ans, comme suggéré en l’espèce, ou pourrait-il s’agir d’une période de dix ou de quinze ans ? ».
61 Selon la Commission, le droit de conserver la qualité de « travailleur » pendant une durée indéterminée au titre de l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38 repose sur l’hypothèse qu’un citoyen mobile de l’Union qui a exercé une activité économique pendant plus d’un an a cotisé en tant que membre stable de la main-d’œuvre et aurait également une connaissance suffisante du marché du travail pour reprendre le travail et contribuer économiquement à l’État d’accueil, y compris à son système de sécurité sociale, dans un délai raisonnable.
62 S’élevant au total à plus d’un an.
63 En particulier, si toute période d’interruption est supérieure à la période minimale de protection de six mois prévue par l’article 7, paragraphe 3, sous c), de la directive 2004/38.
64 En particulier, l’article 7, paragraphe 3, sous b), et l’article 7, paragraphe 3, sous c), de la directive 2004/38.
65 Au point 48 de l’arrêt rendu dans l’affaire Tarola, la Cour a indiqué que l’article 7, paragraphe 3, sous c), de la directive 2004/38, s’appliquait « dans toutes les situations dans lesquelles un travailleur a été contraint, pour des raisons indépendantes de sa volonté, de cesser son activité dans l’État membre d’accueil avant l’échéance d’une année, […] ». J’estime que cela implique que l’article 7, paragraphe 1, sous b), de la directive 2004/38 fait référence à une période unique et continue supérieure à un an. L’élément de continuité ressort avec plus d’évidence de la version linguistique française, dans laquelle l’arrêt a été rédigé.
66 Sous réserve que les autres conditions figurant à cette disposition soient remplies.
67 Par le paiement de contributions fiscales et sociales (voir, par analogie, arrêt du 21 décembre 2023, Chief Appeals Officer e.a., C-488/21, EU:C:2023:1013, point 71).
68 L’emploi de l’expression « inférieure à un an » et « pendant les douze premiers mois » à l’article 7, paragraphe 3, sous c), de la directive 2004/38 accrédite l’interprétation selon laquelle la période d’un an visée à cette disposition et, implicitement, à l’article 7, paragraphe 3, sous b), de ladite directive, est un « bloc » de temps unique et déterminant ou une période continue.
69 Voir l’arrêt rendu dans l’affaire Tarola, point 54. Voir, par analogie, arrêt du 4 juin 2009, Vatsouras et Koupatantze (C-22/08 et C-23/08, EU:C:2009:344, point 30), dans lequel la Cour a jugé qu’il ne pouvait pas être exclu que, indépendamment de la courte durée de l’activité professionnelle, l’intéressé ait la qualité de travailleur au sens de l’article 45 TFUE.
70 Dans cette situation, deux semaines.
71 Arrêt du 15 septembre 2015, Alimanovic (C-67/14, EU:C:2015:597, point 60).
72 Voir, par analogie, article 16, paragraphe 3, de la directive 2004/38.
73 Voir, par analogie, conclusions de l’avocat général Szpunar dans l’affaire Tarola (C-483/17, EU:C:2018:919, points 45 à 49).
74 En effet, de telles problématiques sont susceptibles de survenir principalement au cours de la première année de l’exercice, par un citoyen de l’Union, de sa liberté de circulation.
75 Eu égard, notamment, au fait que le droit au congé annuel au cours de la première année d’activité est susceptible d’être très limité dans certains États membres, compte tenu de l’exigence d’une durée minimale de service.
76 En dépit des progrès réalisés dans les domaines des communications et des transports modernes. Certaines questions administratives ne peuvent être résolues que si le travailleur se trouve sur place.
77 Arrêt du 21 juin 1988, Lair (39/86, EU:C:1988:322, point 38).
78 Voir, par exemple, l’article du 16 février 2023 publié sur Eurostat news, intitulé « 3,5 millions de personnes ont quitté leur emploi au troisième trimestre 2002 », consultable sous le lien https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/w/ddn-202302162. L’article fait référence à la hausse du nombre de 25-54 ans quittant leur emploi au troisième trimestre 2022 par rapport au troisième trimestre 2021, notamment pour des raisons personnelles, parmi lesquelles figurent le fait de souhaiter davantage de temps libre, les voyages et les déménagements.
79 Ce phénomène est parfois qualifié de « jobbymoon » [temps libre entre deux emplois à l’occasion d’un changement d’activité]. Pour un aperçu concernant le changement de carrière et le phénomène de la « réinvention du poste » et du « marché pixellisé » : voir Bersin, J., « The Labor Market Has Totally Changed : Are You Really Ready ? », 31 mars 2024, mise à jour 6 avril 2024, consultable sous le lien https://joshbersin.com/2024/03/the-needs-of-employees-have-totally-changed-are-you-really-ready/. Voir, également, https://www.shrm.org/mena/executive-network/insights/people-strategy/pixelated-workforce-arrived-ready.
80 Arrêt du 21 février 2013, N. (C-46/12, EU:C:2013:97, point 39). « En effet, en ce que cette notion définit le champ d’application d’une liberté fondamentale prévue par le traité FUE, elle doit être interprétée de façon extensive » [conclusions de l’avocat général Szpunar dans l’affaire G. M. A. (Demandeur d’emploi), C-710/19, EU:C:2020:739, point 37].
81 Par rapport à la période d’un an prévue à l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38.
82 Dans de telles circonstances, lorsque la période d’activité salariée ou non salariée dans l’État membre d’accueil est « inférieure à un an » ou à « douze mois », le citoyen de l’Union bénéficie de la protection accordée au titre de l’article 7, paragraphe 3, sous c), de la directive 2004/38, conformément aux conditions prévues à cette disposition. Il y a lieu de souligner que, bien qu’un citoyen de l’Union conserve le statut de travailleur pendant au moins six mois et bénéficie d’un droit de séjour et de l’égalité de traitement, ce statut n’est pas équivalent à un celui d’une personne en situation d’emploi aux fins de l’article 7 paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38 et la période de chômage involontaire ne saurait être prise en compte pour calculer la période d’activité salariée ou non salariée de plus d’un an qui est requise.
83 Durée qui est de six mois.
84 En outre, une telle interprétation est conforme à la principale finalité poursuivie par la directive 2004/38 qui est, ainsi qu’il a été rappelé au point 16 des présentes conclusions, de renforcer le droit à la liberté de circulation et de séjour de tous les citoyens de l’Union, ainsi qu’à l’objectif spécifiquement poursuivi par son article 7, paragraphe 3, qui est de sécuriser, par le maintien du statut de travailleur, le droit de séjour des personnes ayant cessé d’exercer leur activité professionnelle du fait d’un manque de travail dû à des circonstances indépendantes de leur volonté (voir arrêt rendu dans l’affaire Tarola, point 49 et jurisprudence citée).
85 J’ai mis ce terme en italique afin de souligner le fait que, à l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38, c’est l’expression « après avoir été employé » qui est utilisée. Partant, je considère que cet article exige que l’intéressé ait effectivement disposé d’un emploi et non qu’il ait simplement joui du statut de travailleur.
86 À cet égard et ainsi que cela a été précédemment indiqué, cette dernière expression a fait l’objet d’une interprétation par la Cour (voir arrêt du 20 décembre 2017, Gusa, C-442/16, EU:C:2017:1004, points 31 et 45 et, par analogie, arrêt rendu dans l’affaire Tarola, points 46, 48 et 49).
87 L’entité compétente, en vertu du droit irlandais, pour verser l’allocation de demandeur d’emploi.
88 L’entité compétente, en vertu du droit irlandais, pour accorder les permis de séjour.
89 Arrêt du 27 juin 2018, Diallo (C-246/17, EU:C:2018:499, points 45 et 59 et jurisprudence citée).
90 La Commission a fait référence à l’arrêt de la juge Phelan dans l’affaire I.T. v Minister for Justice ([2023] IEHC 40, point 72).
91 Voir, en ce sens, https://www.citizensinformation.ie/en/social-welfare/unemployed-people/jobseekers-allowance/. Le Citizens Information Board (Conseil d’information des citoyens) est l’organisme officiel chargé de fournir des informations, des conseils et des services de défense des droits des citoyens pour un large éventail de services publics et sociaux. Il gère le site Internet d’information des citoyens, citizensinformation.ie. Le Conseil relève de la compétence du Department of Social Protection (ministère de la Protection sociale, anciennement DEASP).
92 Sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi.
93 La juridiction de renvoi est tenue d’examiner si ces règles et conditions existaient déjà à la date pertinente aux fins de l’action au principal.
94 L’étendue de ce recoupement dépend des règles et des conditions d’octroi de l’allocation de demandeur d’emploi et ainsi éventuellement de la signification des termes « quitter son emploi volontairement et sans juste motif ».
95 Au sens de l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2004/38.
96 À cet égard et ainsi que cela a été précédemment indiqué, la directive 2004/38 a pour objet de faciliter l’exercice du droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres conféré directement aux citoyens de l’Union par l’article 21, paragraphe 1, TFUE, et de renforcer ce droit.
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Textes cités dans la décision
- Directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres
- Règlement (UE) 492/2011 du 5 avril 2011 relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de l’Union
- Directive 2003/109/CE du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée
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