CHAMBRE DISCIPLINAIRE NATIONALE DE L’ORDRE DES MEDECINS […]

N° 13757 – bis ______________________

D^r A ______________________

Audience du 6 décembre 2022 Décision rendue publique par affichage le 2 février 2023

LA CHAMBRE DISCIPLINAIRE NATIONALE DE L’ORDRE DES MEDECINS,

Vu la procédure suivante :

Par une décision n° 435993 du 6 avril 2022, enregistrée le 11 avril 2022 au greffe de la chambre disciplinaire nationale de l’ordre des médecins, le Conseil d’Etat a :

- annulé la décision du 18 septembre 2019 par laquelle la chambre disciplinaire nationale de l’ordre des médecins avait, sur appel du D^r A, qualifié spécialiste en ophtalmologie, annulé la décision n° 17.08.1790 du 17 octobre 2017 de la chambre disciplinaire de première instance des Pays-de-la-Loire de l’ordre des médecins ayant prononcé à son encontre la sanction de l’interdiction d’exercer la médecine pendant trois mois dont deux mois avec sursis, et rejeté la plainte du conseil départemental de la Vendée de l’ordre des médecins ;

- renvoyé l’affaire devant la chambre disciplinaire nationale de l’ordre des médecins.

Par des mémoires, enregistrés les 28 avril et 6 octobre 2022, le D^r A maintient devant la chambre disciplinaire nationale de l’ordre des médecins ses conclusions aux fins :

- d’annulation de la décision de la chambre disciplinaire de première instance ;

- de rejet de la plainte du conseil départemental de la Vendée de l’ordre des médecins ;

- de mise à la charge du conseil départemental de la Vendée de l’ordre des médecins du versement de la somme de 7 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Le D^r A soutient que :

- la composition de la juridiction de première instance était irrégulière dès lors, d’une part, que M^me B n’avait pas été désignée conformément aux dispositions du II de l’article L. 4127-7 du code de la santé publique pour exercer les fonctions de président de la chambre disciplinaire de première instance de l’ordre des médecins ; en tout état de cause, la composition de la formation de jugement qui lui a été communiquée ne correspond pas à celle qui a jugé l’affaire malgré l’engagement de la juridiction de l’informer d’une éventuelle modification de ladite composition, en méconnaissance du principe du contradictoire ; d’autre part, il n’est pas justifié d’une publication de l’arrêté du 24 août 2017 au Journal officiel avant la date de l’audience ;

- la délibération par laquelle le conseil départemental de la Vendée de l’ordre des médecins a saisi la chambre disciplinaire de première instance de la plainte est inexistante ou en tout état de cause intervenue par un vote à bulletin secret, entachant ainsi d’irrégularité la saisine de la juridiction de première instance ;

- en pratiquant la chirurgie de la cataracte à son cabinet, il n’a pas méconnu les dispositions de l’article R. 4127-71 du code de la santé publique ;

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- bien que l’interprétation de l’article L. 6122-1 du code de la santé publique par le juge de cassation dans sa décision du 6 avril 2022 s’impose à la juridiction de renvoi au titre de l’autorité de la chose jugée, l’exception d’inconventionnalité de l’article L. 6122-1 du code de la santé publique justifie l’annulation de la décision de première instance ; en effet, cet article est inconventionnel en tant qu’il intègre toute activité de chirurgie dans son champ d’application, et par conséquent le soin de la cataracte, portant ainsi une atteinte disproportionnée au droit à la libre disposition des biens au sens de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; l’exigence d’une autorisation préalable de l’agence régionale de santé pour pratiquer les soins de la cataracte n’est pas justifiée au plan scientifique aussi bien antérieurement que postérieurement aux poursuites disciplinaires dont il a fait l’objet ;

- la mise en demeure adressée par l’agence régionale de santé est elle-même illégale du fait de l’inconventionnalité frappant l’article L. 6122-1 du code de la santé publique ;

- la règle retenue par les premiers juges pour le sanctionner n’est pas suffisamment claire au regard du principe de légalité des délits et des peines d’autant que, de son côté, il justifie de la pertinence des soins pratiqués notamment par des décisions du juge disciplinaire ;

- les premiers juges ont commis une erreur de droit dans la mesure où ils se sont abstenus de rechercher si les dispositions normatives dont ils lui ont fait application avaient été reprises, notamment dans le cadre d’une procédure de codification à droit constant ; sa participation à un comité d’experts, en amont de la rédaction du rapport de la Haute autorité de santé, publié en 2010, et préconisant une autorisation préalable de l’agence régionale de santé dans le traitement de la cataracte, est également sans incidence ;

- des « raisons impérieuses » justifient sa légitimité à procéder aux soins litigieux, tenant aux délais anormalement longs de rendez-vous et à l’âge avancé des patients alors qu’il y a nécessité d’intervenir rapidement, à moindre coût, pour des raisons de santé publique ;

- à titre subsidiaire, il demande à la chambre disciplinaire nationale de ramener la sanction à de plus justes proportions.

Par des mémoires, enregistrés les 4 juillet et 27 octobre 2022, le conseil départemental de la Vendée de l’ordre des médecins demande à la chambre disciplinaire nationale de l’ordre des médecins :

- de rejeter la requête du D^r A ;

- de confirmer la décision de la chambre disciplinaire de première instance ;

- de mettre à la charge du D^r A le versement de la somme de 3 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Il soutient que :

- le moyen tiré de la non-communication de la modification intervenue dans la composition de la formation de jugement manque en fait ; suite à sa nomination, M^me B a remplacé M. C, et les autres membres de la formation de jugement étaient bien mentionnés dans l’avis d’audience, même si certains d’entre eux n’ont pu siéger ; contrairement à ce qui est affirmé, le D^r A en a été avisé, ce changement de composition faisant l’objet d’un affichage public dans les locaux de la chambre disciplinaire ; en tout état de cause, le D^r A pouvait de lui-même s’aviser du changement intervenu le jour de l’audience et soulever un incident ;

- il s’en remet à la sagesse de la juridiction sur la question de la publication au Journal officiel de l’arrêté de nomination de M^me B à la date de l’audience ;

- la plainte accompagnée de la délibération du conseil départemental signée par le président et de l’avis motivé de ce conseil répond aux exigences de l’article R. 4126-1 du code de la santé publique ; par ailleurs, aucune disposition ne prévoit les modalités du vote au sein du conseil départemental de l’ordre des médecins, pas davantage qu’il n’existe de principe général de transparence de l’action administrative ;

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- le Conseil d’Etat a jugé, d’une part, que la chambre disciplinaire nationale avait commis une erreur de droit en considérant que les activités de soins mentionnées à l’article L. 6122-1 du code de la santé publique visaient exclusivement des activités pratiquées dans des établissements de santé puis que l’activité de chirurgie de la cataracte exercée par le D^r A dans ses cabinets n’était pas soumise à autorisation et, d’autre part, que le fait d’exercer sans autorisation une activité qui y est soumise en application des dispositions du code de la santé publique constituait un manquement aux dispositions de l’article R. 4127-71 du même code ;

- le D^r A, qui ne conteste pas pratiquer la chirurgie de la cataracte dans ses cabinets médicaux sans l’autorisation requise et ne pas s’être soumis à la mise en demeure du 9 septembre 2014 de l’agence régionale de santé qui a pouvoir de contrainte et d’injonction en application de l’article L. 1435-7-1 du code de la santé publique, a doublement manqué à ses obligations déontologiques telles que prévues à l’article R. 4127-71 du même code et ce, d’autant qu’il a été définitivement condamné le 16 février 2021 par la cour d’appel de Poitiers pour infraction pénale ;

- le moyen tiré de la supposée illégalité de la mise en demeure de l’agence régionale de santé, elle-même prise d’une supposée inconventionnalité de l’article L. 6122-1 du code de la santé publique, est inopérant ;

- il n’existe pas de théorie des « raisons impérieuses » en droit administratif, comme il n’existe pas non plus d’exception jurisprudentielle du Conseil d’Etat à ce propos, autorisant un médecin de passer outre les prescriptions d’une décision administrative ;

- le D^r A ne peut davantage invoquer ni l’intérêt déontologique supérieur, aucune règle déontologique n’imposant à un médecin de dispenser des soins qu’il n’a pas l’autorisation de pratiquer, ni le principe de légalité des délits et des peines, le Conseil d’Etat ayant déjà jugé qu’il n’y avait pas lieu à transmettre la question prioritaire de constitutionnalité soulevée devant le juge de cassation par le D^r A et tirée de la non-conformité de l’article L. 6122-1 du code de la santé publique « faute de caractère sérieux » ;

- la sanction prononcée par la chambre disciplinaire de première instance à l’encontre du D^r A est particulièrement clémente au regard du danger pour la sécurité des patients que fait courir la pratique du D^r A et de la persistance de ce manquement.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- le code de justice administrative ;

- le code de la santé publique, notamment le code de déontologie médicale figurant aux articles R. […]. 4127-112 ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique, notamment le I de l’article 75.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 6 décembre 2022 :

- le rapport du D^r Masson ;

- les observations de M^e Plateaux pour le D^r A ;

- les observations de M^e Poupot pour le conseil départemental de la Vendée de l’ordre des médecins.

M^e Plateaux a été invité à reprendre la parole en dernier.

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APRES EN AVOIR DELIBERE,

Considérant ce qui suit :

1. Il résulte de l’instruction que l’agence régionale de santé (ARS) des Pays-de-la-Loire, estimant que le D^r A, médecin ophtalmologiste, réalisait, tant dans son cabinet de Saumur (Maine-et-Loire) que dans son cabinet secondaire de Château-d’Olonne (Vendée), la chirurgie de la cataracte sans détenir l’autorisation prévue à l’article L. 6122-1 du code de la santé publique, a procédé à un signalement auprès du conseil départemental de la Vendée de l’ordre des médecins, lequel a également reçu un signalement d’une patiente fondé sur le même motif. A la suite de ces signalements, le conseil départemental a déposé une plainte ordinale à l’encontre du D^r A. Par une décision du 17 octobre 2017, la chambre disciplinaire de première instance des Pays-de-la-Loire de l’ordre des médecins, statuant sur cette plainte, lui a infligé la sanction d’interdiction d’exercer la médecine pendant trois mois, dont deux mois avec sursis. Sur appel du praticien, la chambre disciplinaire nationale de l’ordre des médecins a annulé cette décision et relaxé le D^r A des fins des poursuites par une décision du 18 septembre 2019. Le conseil départemental de la Vendée de l’ordre des médecins s’est pourvu en cassation au Conseil d’Etat, le D^r A soulevant, en défense, une question prioritaire de constitutionnalité. Après avoir jugé n’y avoir lieu à transmettre cette question au Conseil constitutionnel par une décision du 25 octobre 2021, le Conseil d’Etat statuant au contentieux, par une décision du 6 avril 2022, a annulé la décision entreprise et renvoyé l’affaire devant la chambre disciplinaire nationale de l’ordre des médecins.

Sur la régularité de la décision de première instance :

2. Il résulte de l’instruction que M^me B, première conseillère au tribunal administratif de Nantes, qui présidait l’audience devant la chambre disciplinaire de première instance des Pays-de-la-Loire de l’ordre des médecins tenue le 11 septembre 2017, a été nommée présidente de cette chambre pour une durée de six ans à compter du 1er septembre 2017 par un arrêté du vice-président du Conseil d’Etat du 24 août 2017, pris conformément au II de l’article L. 4124-7 du code de la santé publique. Cet arrêté a produit effet dès sa signature, indépendamment de sa publication.

3. Aucune disposition législative ou réglementaire et aucune règle générale de la procédure ne fait obligation de communiquer aux parties, préalablement à l’audience, les noms des membres de la formation disciplinaire qui sera appelée à délibérer de leur affaire. Dès lors, le D^r A, qui était en mesure de constater par lui-même ou par son mandataire, le jour de l’audience, la composition de la formation de jugement et, le cas échéant, de formuler, à cet égard, telles observations qu’il jugeait appropriées, ne saurait utilement se plaindre que cette composition n’était pas exactement identique à celle qui lui avait été annoncée. Sur la recevabilité de la plainte du conseil départemental de la Vendée de l’ordre des médecins :

4. La plainte du conseil départemental de la Vendée de l’ordre des médecins, qui est signée par le président de ce conseil et fait état de l’avis motivé de cette instance, est conforme aux prescriptions du sixième alinéa de l’article R. 4126-1 du code de la santé publique. Cette plainte, qui n’est pas une décision juridictionnelle, n’a pas à faire par elle-même la preuve de sa régularité. Par suite, elle n’est pas irrégulière faute de préciser les modalités selon lesquelles elle a été adoptée. Si le D^r A critique ces modalités, il n’apporte aucun élément tendant à établir les faits qu’il allègue.

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Sur les manquements reprochés au D^r A :

5. Aux termes de l’article L. 6122-1 du code de la santé publique : « Sont soumis à l’autorisation de l’agence régionale de santé les projets relatifs à la création de tout établissement de santé, la création, la conversion et le regroupement des activités de soins, y compris sous la forme d’alternatives à l’hospitalisation ou d’hospitalisation à domicile, et l’installation des équipements matériels lourds. / La liste des activités de soins et des équipements matériels lourds soumis à autorisation est fixée par décret en Conseil d’Etat. » Par ces dispositions, le législateur a entendu soumettre à autorisation la création des établissements de santé et l’installation de certains équipements matériels lourds, définis par l’article L. 6122-14 du même code, ainsi que la création, la conversion et le regroupement des activités de soins ayant vocation, compte tenu des moyens qu’elles nécessitent, à faire l’objet d’une prise en charge hospitalière, y compris lorsqu’elles sont exercées sous la forme d’alternatives à l’hospitalisation ou d’hospitalisation à domicile, pour favoriser une meilleure réponse aux besoins de santé de la population et veiller à la qualité et à la sécurité des soins offerts. Aux termes de l’article L. 6122-3 du même code : « L’autorisation ne peut être accordée qu’à : / 1° Un ou plusieurs médecins, éventuellement associés pour leur exercice professionnel ou pour la mise en commun de moyens nécessaires à cet exercice ; / 2° Un établissement de santé ; / 3° Une personne morale dont l’objet porte, notamment, sur l’exploitation d’un établissement de santé, d’une activité de soins (…) ». Aux termes de l’article R. 6122-25 de ce même code : « Sont soumises à l’autorisation prévue à l’article L. 6122-1 les activités de soins, y compris lorsqu’elles sont exercées sous la forme d’alternatives à l’hospitalisation, énumérées ci-après : / 1° Médecine ; / 2° Chirurgie ; (…) ». Aux termes de l’article R. 6121-4 de ce même code : « Les alternatives à l’hospitalisation mentionnées à l’article L. 6121-2 ont pour objet d’éviter une hospitalisation à temps complet ou d’en diminuer la durée. Les prestations ainsi dispensées se distinguent de celles qui sont délivrées lors de consultations ou de visites à domicile. / Ces alternatives comprennent les activités de soins dispensées par : (…) / 2° Les structures pratiquant l’anesthésie ou la chirurgie ambulatoires. / (…) Dans les structures pratiquant l’anesthésie ou la chirurgie ambulatoires sont mis en œuvre, dans des conditions qui autorisent le patient à rejoindre sa résidence le jour même, des actes médicaux ou chirurgicaux nécessitant une anesthésie ou le recours à un secteur opératoire. » 6. Si le D^r A soutient que les dispositions qui viennent d’être citées sont incompatibles avec les stipulations du protocole additionnel n° 1 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, relatives au droit de chacun au respect de ses biens, ces stipulations ne font pas obstacle à ce que, pour assurer une meilleure réponse aux besoins de santé de la population tout en veillant à la qualité et à la sécurité des soins offerts, l’exercice de toute activité de chirurgie soit soumis à une autorisation administrative permettant de vérifier qu’il est entouré de toutes les garanties nécessaires. Par ailleurs, les critiques concernant la constitutionnalité des dispositions citées au 2 ayant été écartées comme non sérieuses par le Conseil d’Etat statuant au contentieux dans sa décision du 28 octobre 2021 rendue dans le courant de l’instance de cassation, M. A n’est pas recevable à discuter de nouveau devant le juge de renvoi la conformité des dispositions dont s’agit aux droits et libertés garantis par la Constitution.

7. Il est constant que le D^r A a pratiqué à de nombreuses reprises, dans ses cabinets de ville, la chirurgie de la cataracte, alors qu’il ne disposait pas de l’autorisation requise en vertu de l’article L. 6122-1 du code de la santé publique. Contrairement à ce qu’il allègue, la règle enfreinte est claire, de sorte que le principe de légalité des délits et des peines n’est aucunement méconnu. La circonstance que le Conseil d’Etat ne se soit expressément prononcé sur la soumission à autorisation, sur le fondement des dispositions de cet article, de la chirurgie de la cataracte que dans une décision du 22 juillet 2020 ne saurait être regardée comme ayant pu porter atteinte ni au principe de légalité des délits et des peines, ni au principe

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CHAMBRE DISCIPLINAIRE NATIONALE DE L’ORDRE DES MEDECINS […] de sécurité juridique, ni, en tout état de cause, au principe de confiance légitime. Dès lors, quelle que soit par ailleurs l’opinion personnelle de l’intéressé sur le bien-fondé de cette règle, sur les moyens et capacités dont il estime disposer et sur les circonstances de son exercice professionnel, dont il juge qu’ils lui permettraient de s’en affranchir sans risque pour les patients, il a manqué à ses obligations professionnelles, résultant notamment de l’article R. 4127-71 du code de la santé publique aux termes duquel : « Le médecin doit disposer, au lieu de son exercice professionnel, d’une installation convenable, de locaux adéquats pour permettre le respect du secret professionnel et de moyens techniques suffisants en rapport avec la nature des actes qu’il pratique ou de la population qu’il prend en charge. Il doit notamment veiller à la stérilisation et à la décontamination des dispositifs médicaux, qu’il utilise, et à l’élimination des déchets médicaux selon les procédures réglementaires. / Il ne doit pas exercer sa profession dans des conditions qui puissent compromettre la qualité des soins et des actes médicaux ou la sécurité des personnes examinées. (…) »

8. Il y a lieu, pour la chambre disciplinaire nationale, de confirmer la sanction de l’interdiction d’exercer la médecine pendant une durée de trois mois, dont deux mois avec sursis, qui apparaît appropriée eu égard aux manquements commis et aux circonstances de l’espèce.

9. Il résulte de tout ce qui précède que la requête du D^r A doit être rejetée, y compris ses conclusions tendant à l’application des dispositions du I de l’article 75 de la loi du 10 juillet 1991.

10. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application de ces dispositions pour mettre à la charge du D^r A la somme de 2 000 euros à verser à ce titre au conseil départemental de la Vendée de l’ordre des médecins.

PAR CES MOTIFS,

D E C I D E :

Article 1er : La requête du D^r A est rejetée.

Article 2 : Le D^r A exécutera la partie ferme de la sanction de l’interdiction d’exercer la médecine pendant trois mois, dont deux mois avec sursis, prononcée par la décision du 17 octobre 2017 de la chambre disciplinaire de première instance des Pays-de-la-Loire de l’ordre des médecins, du 1er juin 2023 à 0 heure au 30 juin 2023 à minuit.

Article 3 : Le D^r A versera au conseil départemental de la Vendée de l’ordre des médecins la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

Article 4 : La présente décision sera notifiée au D^r A, au conseil départemental de la Vendée de l’ordre des médecins, à la chambre disciplinaire de première instance des Pays-de-la-Loire de l’ordre des médecins, au directeur général de l’agence régionale de santé des Pays-de-la-Loire, au procureur de la République près le tribunal judiciaire des Sables d’Olonne, au Conseil national de l’ordre des médecins, au ministre chargé de la santé et à tous les conseils départementaux de l’ordre des médecins.

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Ainsi fait et délibéré par : M. Seban, conseiller d’Etat, président ; Mmes les D^rs Bohl, Masson, MM. les D^rs Boyer, Plat, membres.

Le conseiller d’Etat, président de la chambre disciplinaire nationale de l’ordre des médecins

X Seban

Le greffier en chef

François-Patrice Battais

La République mande et ordonne au ministre chargé de la santé en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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