TRIBUNAL ADMINISTRATIF REPUBLIQUE FRANÇAISE DE BESANÇON

N° 2401410 AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS, ___________
M^me X Y Z ___________ La juge des référés,
M^me Fabienne AA Juge des référés ___________
Ordonnance du 9 août 2024 ___________
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés respectivement les 23 juillet et 5 août 2024, M^me X AB AC, représentée par M^e Tronche, demande au juge des référés :
1°) d’ordonner, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de la décision du 8 juillet 2024, par laquelle le directeur par intérim de l’établissement public départemental Solidarité Doubs Handicap a prononcé à son encontre une sanction d’exclusion temporaire de fonctions d’une durée de dix-huit mois, dont six avec sursis ;
2°) d’enjoindre à l’établissement public départemental Solidarité Doubs Handicap de la réintégrer dans ses effectifs et de régulariser rétroactivement sa situation administrative et financière dans le délai de quinze jours à compter de la notification de l’ordonnance à intervenir ;
3°) de mettre à la charge de l’établissement public départemental Solidarité Doubs Handicap la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
ABle soutient que :
– la condition de l’urgence est remplie dès lors que la décision en litige, qui la prive de son traitement durant douze mois, porte une atteinte grave et immédiate à sa situation financière, alors qu’elle ne dispose pas d’autre source de revenus personnels, qu’elle ne peut pas prétendre au bénéfice de l’aide au retour à l’emploi et que son foyer, qui compte deux enfant majeurs poursuivant des études supérieures et ne disposera que du seul salaire de son époux d’environ 2 250 euros nets mensuels, ne pourra pas faire face à ses charges fixes ;

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– dès lors que les deux faits isolés qui motivent la sanction n’ont pas mis en danger la santé des résidents, l’intérêt général ne s’oppose pas à la suspension de l’exécution de la sanction contestée ;
– il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision dont la suspension de l’exécution est demandée dès lors que :
. elle n’a pas été informée de son droit de se taire devant le conseil de discipline en application de l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ;
. le directeur délégué de Solidarité Doubs Handicap, qui n’était pas titulaire du pouvoir disciplinaire en vertu des articles L. 532-1 du code général de la fonction publique et L. 315-17, R. […]. 315-67 du code de l’action sociale et des familles, pour les sanctions supérieures au premier groupe, n’avait pas compétence pour récuser un membre du conseil de discipline lors de sa séance du 12 juin 2024, en application des articles 3 et 4 du décret n° 89-822 du 7 novembre 1989 ; cette irrégularité l’a privée d’une garantie et a été de nature à influer sur le sens de la sanction, qui a été proposée à la majorité des membres du conseil de discipline ;
. la décision contestée, qui prévoit une prise d’effet au 11 juillet 2024 alors qu’elle a été notifiée le 15 juillet 2024, viole le principe de non rétroactivité des sanctions disciplinaires ;
. la sanction en litige est entachée d’une inexactitude matérielle des faits en l’absence de volonté de sa part de poser un patch morphinique sous-dosé et ne correspondant pas à une prescription médicale le 5 mars 2024, alors qu’elle a effectivement renseigné à cette occasion la fiche de traçabilité mentionnant le dosage administré, lequel lui avait été indiqué oralement par le médecin, et qu’elle avait délégué à une élève-infirmière en stage, le 4 mars 2024, l’administration d’un antalgique dont le retard d’administration lui est reproché ;
. la sanction en litige est disproportionnée par rapport aux deux seuls faits motivant la santion, qui sont isolés et n’ont pas porté gravement atteinte à la vie, à la santé ou au bien-être des résidents pris en charge, et alors qu’elle exerce ses fonctions depuis 1992 au sein de l’établissement, sans que sa manière de servir ait jusque-là suscité de reproche, et qu’elle a dû faire face à compter de 2023 au comportement violent et agressif d’un collège de travail.
Par un mémoire en défense, enregistré le 2 août 2024, l’établissement public départemental Solidarité Doubs Handicap, représenté par M^e Bonnet, demande au tribunal :
1°) de rejeter la requête ;
2°) de mettre à la charge de M^me AB AC la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
– dès lors que la requérante, qui exerce un métier qui rencontre des difficultés de recrutement, n’aura pas de difficulté à occuper un autre emploi d’infirmière durant sa période d’exclusion temporaire de fonctions, il n’est pas justifié d’une urgence à suspendre l’exécution de la sanction ;
– d’une part, en ne respectant pas les prescriptions du médecin, la requérante a mis en danger la santé, voire la vie de patients, de sorte que l’intérêt général tenant à la sécurité des résidents s’oppose à la suspension de l’exécution de la sanction prononcée et, d’autre part, compte tenu des difficultés relationnelles rencontrées par la requérante avec d’autres agents du service, sa réintégration causerait des troubles dans l’organisation du service ;
– il n’existe pas de doute sérieux quant à la légalité de la décision dont la suspension de l’exécution est demandée dès lors que :

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. la requérante a été assistée d’un conseil qui a formulé des observations pour sa cliente devant le conseil de discipline ;
. le directeur délégué de l’établissement, qui dispose d’une délégation de signature du directeur et représentait l’autorité investie du pouvoir disciplinaire devant le conseil de discipline, avait compétence pour récuser l’un des membres de cette commission ; en tout état de cause, la requérante n’a pas été privée d’une garantie et l’avis du conseil de discipline étant simplement consultatif une éventuelle irrégularité n’aurait pas eu d’influence sur le sens de la sanction prononcée ;
. la sanction ne méconnaît le principe de non-rétroactivité que sur la période du 11 au 15 juillet 2024, laquelle a déjà été exécutée et ne saurait faire l’objet d’une suspension d’exécution ;
. la matérialité des faits reprochés et établie, alors que la requérante ne saurait se décharger de sa responsabilité sur une élève-infirmière placée sous sa responsabilité, dont elle doit encadrer les actes et qu’elle a volontairement sous-dosé le morphinique administré et non- renseigné la fiche de traçabilité ;
. dès lors que le retard dans l’administration d’un antalgique a causé un risque de souffrance chez le patient et désorganisé le service, le patient auquel le patch sous-dosé en morphine a été posé, qui ne peut pas communiquer et qui était entré dans un processus de fin de vie, a montré des signes de souffrance durant plusieurs jours, que la requérante diffuse de fausses informations sur les patients aux membres de l’équipe soignante, qu’elle remet en question les prescriptions du médecin et qu’elle ne se remet pas en cause, la sanction prononcée ne présente pas de caractère disproportionné.
Vu :
– les autres pièces du dossier ;
– la requête enregistrée le 23 juillet 2024 sous le n° 2401409, tendant à l’annulation de la décision du 8 juillet 2024 portant exclusion temporaire de fonctions d’une durée de dix-huit mois, dont six avec sursis, prise à l’encontre de M^me AB AC par Solidarité Doubs Handicap.
Vu :
– la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ;
– le code général de l’action sociale et des familles ;
– le code générale de la fonction publique territoriale ;
– le décret n° 89-822 du 7 novembre 1989 ;
– le code de justice administrative.
Par une décision du 1er septembre 2023, la présidente du tribunal a désigné M^me AA, première conseillère, pour exercer les fonctions de juge des référés prévues à l’article L. 511-2 du code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique qui s’est tenue le 6 août 2024 à 10 h 00, en présence de M^me Matusinski, greffière :
– le rapport de M^me AA, première conseillère,

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– les observations de M^e Tronche, représentant M^me AB AC, qui reprend l’argumentation de ses écritures. Il souligne notamment que la requérante ne présente aucun danger pour les résidents et que les deux seuls faits isolés et rapprochés qui ont motivé la sanction se sont produits dans un contexte particulier favorisant les erreurs ; que si d’autres fiches d’évènements indésirables ont été établies à son encontre, les faits les ayant justifiées se sont révélés non établis ou non fautifs ; que si le procès-verbal de la séance du conseil de discipline, très succinct, ne mentionne pas l’exercice du droit de récusation par le directeur délégué de l’établissement employeur, il a effectivement été exercé en sa présence ; que la sanction est disproportionnée par rapport aux deux faits reprochés, tenant, pour l’un, au retard dans l’administration d’un antalgique et, pour l’autre, au sous-dosage d’un patch morphinique, lequel a au demeurant été reproduit par une autre infirmière trois jours plus tard, ces faits n’ayant pas mis en danger la vie des patients ; qu’il se réserve la possibilité de soulever le détournement de pouvoir dans le cadre de la requête au fond ;
–les observations de M^me AB AC, qui affirme qu’elle a été mise à l’écart par ses collègues de travail à compter du mois d’octobre 2023, qu’elle a été surveillée et que les fiches d’évènements indésirables se sont alors multipliées ; que des absences de personnels à compter du mois de novembre 2023 ont occasionné une surcharge de travail ; qu’elle a demandé en vain l’organisation de réunions en vue de l’amélioration des pratiques professionnelles ; qu’elle respecte le médecin intervenant dans le service et ne s’est jamais opposé à ses diagnostics médicaux et qu’il lui avait oralement indiqué le dosage correspondant au patch morphinique qu’elle a posé ;
–et les observations de M^e Galifi, pour l’établissement public départemental Solidarité Doubs Handicap, qui reprend l’argumentation de ses écritures. ABle souligne notamment que la condition de l’urgence n’est pas remplie dès lors que M^me AB AC pourra aisément exercer son activité durant son exclusion en raison des difficultés de recrutement que connaît le métier d’infirmière, que les faits qui lui sont reprochés ont causé de la souffrance chez les patients concernés et qu’un retour de la requérante dans le service risque d’induire le départ d’autres collègues du fait des tensions relationnelles existantes ; que M^me AB AC a implicitement renoncé à se taire devant le conseil de discipline en mandatant un avocat pour l’assister ; que le directeur délégué de l’établissement n’a fait que représenter le directeur devant cette instance consultative sans rien signer ; que le membre du conseil de discipline récusé a été remplacé ; que les faits reprochés à la requérante révèlent une absence de prise en compte de sa part de la douleur des patients, qu’une élève infirmière a témoigné que le médecin avait donné oralement à la requérante un autre dosage pour le patch morphinique qu’elle a posé et que ses collègues de travail ne font plus confiance à M^me AB AC.
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience.
Considérant ce qui suit :

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1. M^me AB AC, titulaire d’un diplôme de médecin algérien et, depuis 2007, du diplôme d’Etat d’infirmier, exerce depuis 1992 des fonctions d’infirmière au sein de la maison d’accueil spécialisée d’Etalans, gérée par l’établissement public départemental solidarité Doubs Handicap. Le 4 mars 2024, l’administration d’un antalgique à un résident dont elle avait la charge a été réalisée avec retard, retardant ainsi d’autant les soins donnés au patients, et, le lendemain, M^me AB AC a posé à un autre résident un patch morphinique sous-dosé par rapport à la prescription médicale. Par une décision du 26 mars 2024, M^me AB AC a fait l’objet d’une mesure de suspension de fonctions à titre conservatoire. A la suite de l’enquête administrative diligentée, Solidarité Doubs handicap a consulté le conseil de discipline qui, par un avis rendu le 12 juin 2024, a proposé que M^me AB AC soit exclue temporairement de ses fonctions durant dix-huit mois. Par une décision du 8 juillet 2024, le directeur par intérim de l’établissement public départemental Solidarité Doubs Handicap a prononcé à son encontre une sanction d’exclusion temporaire de fonctions d’une durée de dix-huit mois, dont six avec sursis. M^me AB AC demande la suspension de l’exécution de cette décision.
Sur les conclusions aux fins de suspension d’exécution :
2. Aux termes du 1er alinéa de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ».
En ce qui concerne la condition relative à l’urgence :
3. L’urgence justifie que soit prononcée la suspension d’un acte administratif lorsque l’exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il en va ainsi, alors même que cette décision n’aurait un objet ou des répercussions que purement financiers et que, en cas d’annulation, ses effets pourraient être effacés par une réparation pécuniaire. Il appartient au juge des référés d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l’acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. L’urgence doit être appréciée objectivement, compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce et au regard de l’intérêt du demandeur mais aussi de l’intérêt public.
4. L’exécution de la décision du 8 juillet 2024 qui exclut temporairement M^me AB AC de ses fonctions durant une durée effective de douze mois, prive l’intéressée de sa rémunération durant cette période et diminue de plus de la moitié les ressources de son foyer, lesquelles se limiteront ainsi aux seuls revenus de son époux, d’environ 2 360 euros mensuels, montant qui est insuffisant pour faire face aux charges incompressibles du foyer, alors que le couple a deux enfants étudiants. La décision en litige porte ainsi aux conditions d’existence de M^me AB AC une atteinte grave et immédiate, alors même que l’intéressée serait susceptible de rechercher un emploi durant cette période d’exclusion de fonctions. En outre, en l’état de l’instruction, eu égard aux deux faits reprochés à M^me AB AC ayant motivé le prononcé de la sanction tenant au retard et à un sous-dosage d’administration de produits morphiniques et aux appréciations portées sur la manière de servir de l’intéressée, il n’apparaît pas qu’une reprise de

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fonctions de M^me AB AC avant qu’il ne soit statué sur le fond du litige serait de nature à mettre en danger la vie ou la sécurité des résidents. Enfin, et alors qu’il appartient à l’établissement public employeur de déterminer les modalités de réintégration de la requérante, les difficultés relationnelles rencontrées par l’intéressée avec d’autres personnels du service d’affectation n’apparaissent pas de nature à compromettre le bon fonctionnement du service de telle sorte que les troubles en résultant pour l’établissement, notamment à l’égard des résidents, créeraient en l’espèce une situation d’urgence. Ainsi, en l’état de l’instruction, il n’est pas fait état d’un intérêt public qui s’attacherait à l’exécution immédiate de la sanction et ferait obstacle à ce que la condition d’urgence soit regardée comme remplie.
En ce qui concerne la condition relative au doute sérieux concernant la légalité de la décision :
5. En l’état de l’instruction, compte tenu des observations orales présentées par les parties et des pièces du dossier, outre le moyen tiré de la méconnaissance du principe de non- rétroactivité des sanctions disciplinaires, les moyens invoqués par la requérante et tirés du défaut d’information quant au droit de se taire devant le conseil de discipline découlant de l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ainsi que du caractère disproportionné de la sanction en litige sont de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté du 8 juillet 2024.
6. Il résulte de ce qui précède, que M^me AB AC est fondée à demander la suspension de l’exécution de l’arrêté du 8 juillet 2024.
Sur les conclusions aux fins d’injonction :
7. Aux termes de l’article L. 511-1 du code de justice administrative : « Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n’est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais ». En vertu de ces dispositions, il appartient au juge des référés d’assortir sa décision de suspension des seules obligations provisoires qui en découlent pour l’administration.
8. L’exécution de la présente ordonnance implique nécessairement mais seulement la réintégration à titre provisoire de M^me AB AC dans ses fonctions par l’établissement public départemental Solidarité Doubs Handicap, selon les modalités qu’il appartient à ce dernier de déterminer. Dans les circonstances de l’espèce, un délai d’un mois doit être accordé à cet établissement pour s’y conformer. Les conclusions aux fins de régularisation rétroactive de la situation administrative et financière de la requérante doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
9. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’établissement public départemental Solidarité Doubs Handicap le paiement à M^me AB AC de la somme de 1 000 euros au titre des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative.
10. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M^me AB AC, qui n’est pas, dans la présente

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instance, la partie perdante, le versement de la somme que l’établissement public départemental Solidarité Doubs Handicap demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens
ORDONNE :
Article 1er : L’exécution de la décision du 8 juillet 2024 par laquelle le directeur par intérim de l’établissement public départemental Solidarité Doubs Handicap a prononcé une sanction d’exclusion temporaire de fonctions d’une durée de dix-huit mois, dont six avec sursis, à l’encontre de M^me AB AC, est suspendue jusqu’à ce qu’il ait été statué sur la requête enregistrée sous le n° 2401409.
Article 2 : Il est enjoint à l’établissement public départemental Solidarité Doubs Handicap de réintégrer à titre provisoire M^me AB AC dans ses fonctions dans le délai d’un mois à compter de la notification de la présente ordonnance.
Article 3 : L’établissement public départemental Solidarité Doubs Handicap versera la somme de 1 000 (mille) euros à M^me AB AC en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à M^me X AB AC et au directeur de l’établissement public départemental Solidarité Doubs Handicap
Copie en sera adressée pour information au préfet du Doubs.
Fait à Besançon, le 9 août 2024.
La juge des référés,
F. AA
La République mande et ordonne au préfet du Doubs, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme, La greffière,