TRIBUNAL ADMINISTRATIF

JS DE CERGY-PONTOISE

N° 2200671

___________ RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

PREFET DES HAUTS-DE-SEINE

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AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS M^me X

Juge des référés

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La juge des référés Ordonnance du 22 février 2022

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PCJA : 68-025 Code de publication : C

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 19 janvier 2022, le préfet des Hauts-de-Seine demande à la juge des référés, sur le fondement des dispositions de l’article L. 554-1 du code de justice administrative et de l’article L. […] du code général des collectivités territoriales, d’ordonner la suspension de l’exécution de la délibération n°DEL2021-161 du conseil municipal de Nanterre du 6 décembre 2021 prononçant le déclassement par anticipation du bien situé […] cadastré […], le déclassement du domaine public communal et approuvant la cession des locaux situés à la même adresse au profit de l’association AC Institut AD AB.

Il soutient que :

- il existe des moyens de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la délibération attaquée :

. elle méconnait l’obligation qui incombe à la commune de recueillir l’avis du représentant de l’Etat dans le département préalablement à l’affectation ou la désaffectation des locaux relevant du service public des écoles maternelles et élémentaires applicable en vertu des dispositions de l’article L. 2121-30 du code général des collectivités territoriales ; la commune a délibéré seulement quinze jours après l’avoir saisi pour avis et avant qu’il n’ait eu le temps de rendre cet avis ; son silence ne saurait créer une décision implicite alors qu’il disposait d’un délai de deux mois pour se prononcer ;

. elle méconnait les dispositions de l’article L. 2141-2 du code général de la propriété des personnes publiques et est entachée d’illégalité, dès lors qu’elle a été prise par la commune sans réalisation d’une étude d’impact pluriannuelle tenant compte de l’aléa, condition préalable à toute cession dans le cadre d’un déclassement anticipé ;

. le prix de vente n’est pas justifié ; la commune n’apporte aucune pièce pour justifier le coût du désamiantage des locaux.

Par un mémoire, enregistré le 31 janvier 2022, la commune de Nanterre, représentée par M^e Peru, conclut au rejet de la requête du préfet des Hauts-de-Seine et à ce que la somme

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de 2 500 euros soit mise à la charge de l’Etat en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les conclusions présentées par le préfet en lien avec la désaffectation et le déclassement de l’ensemble immobilier situé […] à Nanterre sont irrecevables dès lors que la délibération contestée, en tant qu’elle prononce la désaffectation et le déclassement du bien, est simplement confirmative des délibérations adoptées en 1974 et en mars 2021 ;

- l’absence d’avis du préfet n’est pas, en soi, de nature à entacher d’illégalité la délibération litigieuse ; du fait de la désaffectation temporaire constatée en 1974, l’article L. 2121-30 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue de la loi du 22 juillet 1983, qui prévoit cet avis, n’est pas applicable ; il appartient au préfet de démontrer que l’absence d’avis constituait une garantie pour les membres du conseil municipal invités à délibérer et que son absence a eu une influence sur le sens de leur vote, ce qu’il ne fait pas ;

- elle a régularisé le défaut de saisine de la préfecture, laquelle a rendu un avis négatif dont la motivation est lapidaire et mal fondée ;

- en raison de l’appartenance du bien au domaine privé communal, elle n’était pas tenue de réaliser une étude d’impact ; en tout état de cause, aucune disposition légale ou réglementaire ne fixe la forme que doit prendre l’étude d’impact pluriannuelle de sorte que les informations données aux conseillers municipaux ont tenu lieu d’étude d’impact au sens des dispositions de l’article L. 2141-2 du code général de la propriété des personnes publiques ;

- le prix de cession est parfaitement justifié par le coût du désamiantage.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la requête n°2200673, enregistrée le 19 janvier 2022, par laquelle le préfet des Hauts-de-Seine demande l’annulation de la délibération susvisée.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de justice administrative.

Le président par intérim du tribunal a désigné M^me X, première conseillère, en application des dispositions de l’article L. 511-2 du code de justice administrative, pour statuer sur les demandes de référés.

Les parties ont été régulièrement convoquées à l’audience publique du 7 février 2022 à 15 heures.

Ont été entendus au cours de l’audience publique, tenue en présence de M^me Soulier, greffière d’audience :

- le rapport de M^me X, juge des référés ;

- les observations orales de M. A… et de M. B…, représentant le préfet des Hauts-de- Seine, qui concluent aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens à l’exception du moyen tiré de ce que le prix de vente n’est pas justifié qui est abandonné. Ils insistent sur ce que la désaffectation décidée en 1974 n’était que temporaire et qu’il n’y a pas lieu de considérer que le bien ait été désaffecté de façon pérenne. Ils précisent qu’il existe des besoins sur la commune de Nanterre qui justifient que les locaux en litige soient conservés à l’usage

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d’un service public, notamment scolaire, s’agissant ainsi des besoins relatifs au service national universel. Ils précisent que l’AFPA, qui occupe le bien, exerce une mission de service public de formation professionnelle. L’étude d’impact prévue à l’article L. 2141-2 du code général de la propriété des personnes publiques est pluriannuelle et doit éclairer de façon prospective les membres du conseil municipal. Ils précisent que la délibération en litige prononce un déclassement par anticipation afin que la vente envisagée puisse avoir lieu avant la désaffectation effective, qui ne pouvait pas être constatée en l’espèce du fait de l’occupation des locaux par l’AFPA. La réalisation de l’étude d’impact était alors nécessaire.

- les observations orales de M^e Peru, représentant la commune de Nanterre. M^e Peru reprend les termes de ses écritures et insiste sur ce que la désaffectation de l’école en 1974 n’a pas de limite dans le temps. Il fait valoir que la délibération contestée ne fait que reconnaître une situation de fait entérinée depuis 1974 et constatée depuis les délibérations du 22 mars 2021 qui sont devenues définitives. Il indique qu’à supposer que l’avis de préfet ait été nécessaire, en application de l’article L. 2121-30 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue de la loi du 22 juillet 1983, ce qu’il conteste à titre principal, cette absence est régularisable et n’a pas eu d’incidence sur le sens de la délibération des membres du conseil municipal. Il insiste sur le fait que les locaux en litige sont loués à l’AFPA à usage de bureaux et qu’ils appartiennent au domaine privé de la commune.

La clôture de l’instruction a été reportée au 8 février 2022 à 17 heures afin d’assurer, dans le respect du principe du contradictoire, la communication de la pièce évoquée à l’audience par le préfet, soit l’avis de la directrice académique des services de l’éducation nationale, directrice des services départementaux de l’Education nationale des Hauts-de- Seine, rendu le 10 décembre 2021, remise en main propre à M^e Peru.

Par une note en délibéré enregistrée le 8 février 2022 à 15 heures 54, la commune de Nanterre conclut aux mêmes fins que précédemment.

Elle fait valoir en outre que l’avis de la directrice académique des services de l’éducation nationale, directrice des services départementaux de l’Education nationale des Hauts-de-Seine, n’est pas de nature à établir la réalité du besoin de cette administration sur les locaux en litige dès lors qu’elle n’a jamais évoqué une nécessité liée à l’accueil du service national universel ni à l’accueil d’autres « circonscriptions de l’éducation nationale » alors que la commune héberge déjà, dans ses locaux, les 9ème et 10ème circonscriptions et dispose d’autres locaux si nécessaire ; que la directrice n’a sans doute pas été informée du coût des travaux de réfection du bien ; que si ce bien, que la commune considère comme appartenant à son domaine privé, peut faire l’objet d’un changement d’affectation pour les intérêts supérieurs défendus par l’Etat, le coût pour ce dernier s’élèverait aux travaux de réfection d’un montant de 3 500 000 euros auxquels s’ajoute le coût de son indemnisation pour le prix des locaux, estimé à 4 000 000 euros par le service des domaines.

Par une note en délibéré enregistrée le 8 février 2022 à 16 heures 06, le préfet conclut aux mêmes fins que précédemment.

Il soutient en outre que la directrice académique des services de l’éducation nationale, directrice des services départementaux de l’Education nationale des Hauts-de-Seine, a invité, par son courrier en date du 10 décembre 2021, le préfet des Hauts-de-Seine à rendre un avis défavorable à la demande de désaffectation des locaux en litige dès lors que ceux-ci conservent un intérêt scolaire ; qu’une succession d’affectations publiques fait obstacle au déclassement d’un bien du domaine public.

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Considérant ce qui suit :

Sur les conclusions à fin de suspension :

1. Aux termes de l’article L. 554-1 du code de justice administrative : « Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l’Etat dirigées contre les actes des communes sont régies par le 3e alinéa de l’article L. […] du code général des collectivités territoriales ci-après reproduit : / "Art. L. […], alinéa 3.- Le représentant de l’Etat peut assortir son recours d’une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l’un des moyens invoqués paraît, en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’acte attaqué. Il est statué dans un délai d’un mois." (…) ».

2. Par une délibération en date du 27 juin 1974, le conseil municipal de la commune de Nanterre a décidé la désaffectation, à titre temporaire, des locaux communaux du groupe scolaire dit du […] situés […] sur la parcelle […], compte tenu de leur vétusté et de la construction des nouveaux groupes scolaires J. Y et Z. Par un premier bail en date du 26 janvier 1984, renouvelé, selon les pièces produites, pour la dernière fois en date du 23 mai 2002, la commune a donné à bail cet ensemble immobilier « à usage de bureaux » ainsi que le mentionne ce dernier acte, à l’association nationale pour la formation professionnelle des adultes dite « AFPA ». Par une délibération en date du 10 décembre 2019, le conseil municipal de la commune a approuvé le projet de convention relative à la préparation de la cession des locaux de ce groupe scolaire au profit de l’association cultuelle AC Institut AA AB, créée au titre de la loi du 9 décembre 1905. La convention en cause, qui renvoyait la fixation du prix de cession des locaux concernés à une évaluation du service des domaines, a été signée le 1er février 2020. Par une délibération DEL2021-37.1 du 22 mars 2021, le conseil municipal de cette commune a, d’une part, constaté la désaffectation du bien en litige et prononcé le déclassement du domaine public communal du terrain concerné et son intégration dans le domaine privé communal, et, d’autre part, approuvé la cession du bien mentionné à l’association cultuelle AC Institut AD AB pour un montant de 2 705 000 euros. Par une ordonnance en date du 4 juin 2021, l’exécution de cette délibération en tant qu’elle porte cession de ce bien à l’association cultuelle AC AD AB a été suspendue par le juge des référés de ce tribunal.

3. Par un courrier du 15 novembre 2021, reçu en préfecture le 22 novembre 2021, la commune de Nanterre a sollicité l’avis préalable du préfet des Hauts-de-Seine concernant la désaffectation de l’ensemble du même bien. Par une délibération DEL2021-161 du 6 décembre 2021, le conseil municipal de Nanterre a prononcé le déclassement par anticipation de ce bien, après que le déclassement du seul terrain ait été prononcé par la délibération du 22 mars 2021, son déclassement du domaine public et a approuvé sa cession au profit de l’association Institut AC AD AB pour un montant de 3 410 562 euros. Par la présente requête, le préfet des Hauts-de-Seine, auquel la délibération a été transmise le 8 décembre 2021 au titre du contrôle de légalité et qui a rendu le 18 janvier 2022 un avis défavorable à la demande présentée par la commune le 15 novembre 2021, demande à la juge, statuant en application des dispositions combinées des articles L. 554-1 du code de justice administrative et L. […] du code général des collectivités territoriales, de suspendre l’exécution de cette délibération.

En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée en défense par la commune de Nanterre :

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4. Il résulte de l’instruction que, par la délibération DEL2021-37.1 du 22 mars 2021 mentionnée ci-dessus, le conseil municipal de la commune a constaté la désaffectation du bien en litige et prononcé le déclassement du domaine public communal du terrain sur lequel il est situé. Cette délibération ne prononce toutefois pas le déclassement du bien lui-même, qui est l’objet de la délibération en litige du 6 décembre 2021 qui prononce le déclassement par anticipation des locaux. Dans ces conditions, cette dernière délibération ne peut être regardée comme purement confirmative de celle du 22 mars 2021. La fin de non-recevoir doit, dès lors, être écartée.

En ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité de la délibération en litige :

5. Aux termes de l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public. » Aux termes de l’article L. 2121-1 de ce code : « Les biens du domaine public sont utilisés conformément à leur affectation à l’utilité publique. / Aucun droit d’aucune nature ne peut être consenti s’il fait obstacle au respect de cette affectation. »

6. Aux termes de l’article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Un bien d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1, qui n’est plus affecté à un service public ou à l’usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public

à compter de l’intervention de l’acte administratif constatant son déclassement. » Aux termes de l’article L. 2141-2 du même code : « Par dérogation à l’article L. 2141-1, le déclassement d’un immeuble appartenant au domaine public artificiel des personnes publiques et affecté à un service public ou à l’usage direct du public peut être prononcé dès que sa désaffectation a été décidée alors même que les nécessités du service public ou de l’usage direct du public justifient que cette désaffectation ne prenne effet que dans un délai fixé par l’acte de déclassement. Ce délai ne peut excéder trois ans. Toutefois, lorsque la désaffectation dépend de la réalisation d’une opération de construction, restauration ou réaménagement, cette durée est fixée ou peut être prolongée par l’autorité administrative compétente en fonction des caractéristiques de l’opération, dans une limite de six ans à compter de l’acte de déclassement. En cas de vente de cet immeuble, l’acte de vente stipule que celle-ci sera résolue de plein droit si la désaffectation n’est pas intervenue dans ce délai. L’acte de vente comporte également des clauses relatives aux conditions de libération de l’immeuble par le service public ou de reconstitution des espaces affectés à l’usage direct du public, afin de garantir la continuité des services publics ou l’exercice des libertés dont le domaine est le siège. / Toute cession intervenant dans les conditions prévues au présent article donne lieu, sur la base d’une étude d’impact pluriannuelle tenant compte de l’aléa, à une délibération motivée de l’organe délibérant de la collectivité territoriale, du groupement de collectivités territoriales ou de l’établissement public local auquel appartient l’immeuble cédé. / Pour les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics, l’acte de vente doit, à peine de nullité, comporter une clause organisant les conséquences de la résolution de la vente. Les montants des pénalités inscrites dans la clause résolutoire de l’acte de vente doivent faire l’objet d’une provision selon les modalités définies par le code général des collectivités territoriales. »

7. Le moyen tiré de ce que la désaffectation des locaux en litige aurait dû être précédée d’une étude d’impact pluriannuelle prévue par les dispositions de l’article L. 2141-2 du code général de la propriété des personnes publiques, qui ont ainsi été méconnues, est de nature, en

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l’état de l’instruction, à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la délibération en litige. Dès lors, il y a lieu de suspendre la délibération DEL2021-161 du 6 décembre 2021 du conseil municipal de Nanterre en tant qu’elle prononce le déclassement par anticipation du bien situé […] cadastré […], le déclassement du domaine public communal et approuve la cession des locaux situés à la même adresse au profit de l’association AC Institut AD AB.

Sur les frais du litige :

8. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme au titre des frais exposés par la commune de Nanterre et non compris dans les dépens.

ORDONNE :

Article 1er : L’exécution de la délibération du DEL2021-161 du 6 décembre 2021 du conseil municipal de Nanterre, en tant qu’elle prononce le déclassement par anticipation du bien situé […] cadastré […], le déclassement du domaine public communal et approuve la cession des locaux situés à la même adresse au profit de l’association AC Institut AD AB, est suspendue.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Nanterre présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au ministre de l’intérieur et à la commune de Nanterre. Copie en sera adressée au préfet des Hauts-de-Seine.