Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 30 mars 2023 et 26 juillet 2023, la commune de Château-Chinon (Ville), représentée par la société d’exercice libéral à responsabilité limitée Jurifiscia, demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération n° 003-2-2023 du 3 février 2023, par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Morvan Sommets et Grands Lacs a décidé la conclusion de pactes financiers entre la communauté de communes et chacune de ses communes membres pour les années 2023 à 2026 ;

2°) d’enjoindre à la communauté de communes Morvan Sommets et Grands Lacs de mettre fin à tout pacte financier conclu en application de cette délibération ;

3°) de mettre à la charge de la communauté de communes Morvan Sommets et Grands Lacs la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— sa requête est introduite sans ambiguïté par la commune de Château-Chinon (Ville) ;

— la délibération attaquée constitue un acte décisoire, dès lors qu’elle prévoit la conclusion de pactes financiers avec chacune des communes membres et qu’elle autorise le président de la communauté de communes à les signer ; il fait grief et est susceptible d’un recours pour excès de pouvoir ;

— sa requête introductive comportait tant des moyens de légalité externe que des moyens de légalité interne ;

— une personne étrangère au conseil communautaire, M. B la société Exfilo, a participé aux débats, sans que sa participation soit explicitement mentionnée dans le procès-verbal de séance, ni que le conseil communautaire ait donné son autorisation formelle ; cette personne a eu une influence sur les débats et sur le sens du vote, eu égard aux garanties qu’il a exprimées ;

— le contenu de la délibération soumise au vote et celui figurant dans le texte publié de la délibération n’est pas le même ;

— la délibération litigieuse est insuffisamment motivée ;

— la délibération litigieuse est lacunaire et inapplicable, dès lors qu’aucun projet de pacte financier n’y est annexé ; l’enveloppe financière définie est insuffisamment précise et, de ce fait, illégale ; la délibération ne précise ni montant global ni montant par commune ; elle ne mentionne pas non plus l’assiette ni les modalités de liquidation de la dotation de solidarité communautaire à reprendre et ne justifie pas davantage le choix d’un quantum de revalorisation de 2 % de cette assiette ; elle ne mentionne pas l’assiette ni les modalités de liquidation des « droits de voirie » ; elle est ainsi la somme de deux agrégats imprécis et non cohérents ; elle ne mentionne ni le montant global, ni le montant par commune, ni les conditions ni les modalités d’attribution des fonds de concours d’une part, des montants des droits de voirie d’autre part, qu’elle prévoit ;

— les pactes financiers prévus par cette délibération ne sont pas conformes à la réglementation applicable aux pactes financiers et fiscaux qui doivent nécessairement être conçus comme une convention entre la communauté de communes et l’ensemble de ses communes membres, formalisant les règles régissant les relations financières et fiscales entre elles, et non comme autant de conventions bilatérales que de communes membres ;

— les droits de voirie qu’elle prévoit constituent un contournement du transfert de la compétence voirie des communes à la communauté de communes ;

— la dotation de solidarité communautaire n’a pas été supprimée explicitement, de sorte que la délibération est irrégulière ;

— les délibérations successives relatives aux montants de dotation de solidarité communautaire ont déterminé ces montants par différence entre la fiscalité transférée et les transferts réels de charges, sans respecter les critères fixés par la délibération n° 001-4-2017 ; la « reprise » des montants de dotation de solidarité communautaire, à laquelle procède la délibération litigieuse est illégale par voie de conséquence ;

— elle méconnaît les dispositions du V de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, dès lors qu’aucune délibération spécifique n’a été votée s’agissant des fonds de concours ;

— la délibération attaquée ne mentionne pas expressément le fonds de concours, mentionné dans le projet de convention présenté en séance, pour la commune de Château-Chinon (Ville), consistant en un concours financier annuel de cette commune pour l’entretien de la piscine ; cette délibération impose de fait cette participation et, en outre, lie la commune qui ne peut accepter le pacte financier tout en refusant ce concours ;

— cette délibération ne pouvait prévoir, à la suite de l’intégration de la piscine de Château-Chinon (Ville) dans la définition de l’intérêt communautaire, que cette commune verse une participation à la communauté de communes pour l’entretien de cette piscine, qui s’analyse comme une compétence transférée ; elle a été illégalement contrainte de verser un fonds de concours qu’elle ne souhaitait pas verser, en l’obligeant à contribuer au budget de fonctionnement de la piscine ; la circonstance que cette piscine soit sur le territoire de la commune ne permettait pas à la communauté de communes de lui demander une contribution complémentaire à ce titre.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 juillet 2023, la communauté de communes Morvan Sommets et Grands Lacs conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 600 euros soit mise à la charge de la commune de Château-Chinon (Ville) au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— à titre principal, la requête ne mentionne pas le nom de la requérante en méconnaissance des dispositions de l’article R. 411-1 du code de justice administrative et il n’est pas possible d’identifier si la requérante est la maire ou la commune ;

— à titre principal, la délibération contestée ne fait pas grief ; il s’agit d’un accord de principe quant aux relations financières futures entre la communauté de communes et les communes membres qui, à cette étape, ne présente pas de caractère décisoire ;

— à titre principal, la requête ne contient que des moyens procédant par affirmations, non étayés et ne reposant sur aucune norme juridique, de sorte qu’aucun n’est assorti des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé ;

— à titre subsidiaire, les moyens soulevés par la commune requérante ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée le 3 juillet 2023 au préfet de la Nièvre, qui n’a pas produit d’observations.

Les parties ont été informées par une lettre du 21 août 2023 que cette affaire était susceptible, à compter du 23 octobre 2023, de faire l’objet d’une clôture d’instruction à effet immédiat en application des dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative.

La clôture de l’instruction a été fixée au 29 novembre 2023 par ordonnance du même jour.

La communauté de communes Morvan Sommets et Grands Lacs a produit, à la demande du tribunal, des pièces complémentaires, enregistrées les 7, 10 et 16 avril 2025, qui ont été communiquées dans les conditions prévues par les dispositions de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative.

La commune de Château-Chinon (Ville) a produit des pièces complémentaires, enregistrées le 17 avril 2025, qui ont été communiquées dans les conditions prévues par les dispositions de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative.

La commune de Château-Chinon (Ville) a produit, postérieurement à la clôture de l’instruction, des mémoires, enregistrés les 14 et 17 avril 2025, qui, soit n’apportant aucun élément nouveau, soit excédant le champ de la réouverture partielle de l’instruction inhérente à la mise en œuvre des dispositions de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, n’ont pas été communiqués.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Irénée Hugez,

— les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public,

— et les observations de M^e Child, représentant la commune de Château-Chinon (Ville) et celles de M^me A, représentant la communauté de communes Morvan Sommets et Grands Lacs.

Considérant ce qui suit :

1. La communauté de communes Morvan Sommets et Grands Lacs (CCMSGL) a été créée à effet au 1er janvier 2017, par fusion de trois anciennes communautés de communes, la communauté de communes du Haut-Morvan, la communauté de communes des Grands Lacs du Morvan et la communauté de communes des Portes du Morvan. Elle dispose notamment d’une compétence optionnelle en matière de création, aménagement et entretien de la voirie. A la suite de la création du nouvel établissement public de coopération intercommunale, ce dernier a conclu, pour la période 2017-2020, ultérieurement étendue aux années 2021 et 2022, des pactes financiers et fiscaux avec vingt-cinq communes membres des anciennes communautés de communes du Haut Morvan et des Grands Lacs du Morvan, afin notamment de tendre, pour les contribuables, à une neutralité fiscale des transferts de compétences opérés, s’accompagnant de la mise en place d’une dotation de solidarité communautaire. A l’issue de cette période, la communauté de communes a engagé une concertation portant sur l’exercice futur de la compétence voirie ou sa restitution aux communes, la déclaration de l’intérêt communautaire de deux équipements sportifs et le devenir du budget antérieurement dédié à la dotation de solidarité communautaire et à « l’enveloppe voirie », consécutif à la conclusion des pactes financiers et fiscaux. A l’issue de cette concertation, le président de la communauté de communes a proposé à l’assemblée délibérante de se prononcer sur ces trois questions. Par une délibération du 3 février 2023, telle que publiée, le conseil communautaire de la CCMSGL a « décidé la conclusion de pactes financiers entre la communauté de communes et ses communes membres pour les années 2023 à 2026 » et « a autorisé le président à signer ces pactes financiers et tout acte nécessaire à l’exécution de (cette) délibération ». La commune de Château-Chinon (Ville), membre de cette communauté de communes, demande l’annulation de cette délibération.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense par la communauté de communes :

2. En premier lieu, nonobstant la présentation maladroite de la première page de la requête, il ressort très explicitement des pièces du dossier, et notamment des écritures de la commune requérante que la requête est présentée pour la commune de Château-Chinon (Ville), représentée par sa maire. Par suite, la fin de non-recevoir tirée du caractère non identifiable de la partie requérante ne peut qu’être écartée.

3. En deuxième lieu, la requête introductive de la commune de Château-Chinon (Ville) comprend de nombreux moyens au nombre desquels, notamment, l’absence de présence en annexe de la délibération attaquée de la ou des conventions que le conseil communautaire autorise son président à signer, et le caractère insuffisamment précis de cette délibération ne mentionnant ni le montant mis à disposition de chaque commune, ni ses modalités précises de calcul, ni les modalités de détermination des fonds de concours auxquels elle fait référence. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l’absence de moyens soulevés ne peut qu’être écartée.

4. En troisième lieu, la délibération attaquée « décide la conclusion de pactes financiers entre la communauté de communes et ses communes membres pour les années 2023 à 2026 instaurant une enveloppe globale par commune reprenant le montant de la dotation de solidarité communautaire et des droits de tirage voirie augmentée de 2 % chaque année et pouvant être utilisée pour des travaux de voirie et pour le versement par la communauté de communes de fonds de concours aux communes » et « autorise le président à signer ces pactes financiers et tout acte nécessaire à l’exécution de (cette) délibération ». Par cette délibération, le conseil communautaire de la CCMSGL a entendu fixer le montant dévolu à chaque commune, à concurrence duquel elle est fondée chaque année à solliciter la réalisation de travaux de voirie sur son territoire ou le versement de fonds de concours et autoriser son président à signer les « pactes financiers » fixant ces montants et les conditions de leur utilisation. Cette délibération, qui participe de l’exercice par la communauté de communes de sa compétence optionnelle voirie, et par laquelle cette communauté de communes s’engage à financer diverses actions sans contrepartie définie, revêt, de ce fait, un caractère décisoire, contrairement à ce que soutient la CCMSGL en défense, et la commune requérante, qui dispose d’un intérêt à agir, eu égard à ses incidences budgétaires et financières, est recevable à en demander l’annulation au juge de l’excès de pouvoir. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la CCMSGL, tirée du caractère non décisoire de cette délibération, doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

5. D’une part, aux termes du II de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales : " La communauté de communes peut par ailleurs exercer, en lieu et place des communes, pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire, les compétences relevant des groupes suivants : / () 3° Création, aménagement et entretien de la voirie ; () « . Aux termes du V du même article : » Afin de financer la réalisation ou le fonctionnement d’un équipement, des fonds de concours peuvent être versés entre la communauté de communes et les communes membres après accords concordants exprimés à la majorité simple du conseil communautaire et des conseils municipaux concernés. / Le montant total des fonds de concours ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire du fonds de concours. ".

6. D’autre part, aux termes du premier alinéa de l’article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales : « Les () communautés de communes sont administrées par un organe délibérant composé de représentants des communes membres désignés dans les conditions prévues au titre V du livre Ier du code électoral. ». Aux termes de l’article L. 5211-9 du même code : « Le président est l’organe exécutif de l’établissement public de coopération intercommunale. / Il prépare et exécute les délibérations de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale. Il est l’ordonnateur des dépenses et il prescrit l’exécution des recettes de l’établissement public de coopération intercommunale. ». Aux termes de l’article L. 5211-10 de ce code : " () Le président, les vice-présidents ayant reçu délégation ou le bureau dans son ensemble peuvent recevoir délégation d’une partie des attributions de l’organe délibérant à l’exception : / 1° Du vote du budget, de l’institution et de la fixation des taux ou tarifs des taxes ou redevances ; / 2° De l’approbation du compte administratif ; / 3° Des dispositions à caractère budgétaire prises par un établissement public de coopération intercommunale à la suite d’une mise en demeure intervenue en application de l’article L. 1612-15 ; / 4° Des décisions relatives aux modifications des conditions initiales de composition, de fonctionnement et de durée de l’établissement public de coopération intercommunale ; / 5° De l’adhésion de l’établissement à un établissement public ; / 6° De la délégation de la gestion d’un service public ; / 7° Des dispositions portant orientation en matière d’aménagement de l’espace communautaire, d’équilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire et de politique de la ville. () « . Enfin, aux termes de la délibération n° 012-4-2020 du 24 juillet 2020 du conseil communautaire de la CCMSGL, celui-ci a notamment chargé le président, jusqu’à la fin de son mandat, de : » prendre toute décision concernant la préparation, la passation et l’exécution de toutes conventions et actes authentiques dont les engagements financiers qu’elles comportent sont inférieurs ou égaux à 5 000 € HT lorsque les crédits nécessaires sont prévus au budget ".

7. Il ressort des termes mêmes de la délibération litigieuse que celle-ci prévoit la mise à disposition de chaque commune membre d’une « enveloppe » budgétaire égale à la somme de l’ancienne dotation de solidarité communautaire et des « droits de tirage voirie », « augmentée de 2 % par an » et de la possibilité pour chaque commune de solliciter, dans la limite fixée par cette enveloppe, des travaux de voirie réalisés sur son territoire ou le versement de fonds de concours. Cette même délibération autorise le président de l’établissement public à signer des conventions financières avec chacune des communes membres prévoyant ces budgets et mécanismes.

8. Cette délibération, qui ne comprend aucune annexe, ne mentionne ni les montants exacts des budgets qu’elle met à disposition des communes membres, ni l’année de référence prise en compte pour les déterminer, ni la définition des « droits de tirage voirie » auxquels elle fait référence, ni les conditions dans lesquelles les communes membres sont susceptibles de recourir à ces « enveloppes » et ne comprend pas davantage en annexe les projets des conventions envisagées. Cette délibération ne mentionne, au demeurant, pas davantage, s’agissant des communes de Lormes et de Château-Chinon (Ville), les montants mentionnés dans le document « Propositions pour un nouveau pacte financier 2023-2026 », présenté lors de la séance du conseil communautaire, représentatifs de la participation aux frais d’entretien d’équipement, qu’il était envisagé de porter en déduction des « enveloppes », alors qu’il résulte des termes de la convention signée avec la commune de Lormes qu’ils ont été pris en compte. Une telle délibération, par laquelle le conseil communautaire a exercé une compétence qui lui est propre et a autorisé le président de l’établissement public à prendre les mesures d’exécution qu’elle impliquait, et qui constituait notamment l’une des modalités de l’exercice de la compétence relative à l’entretien de la voirie de l’établissement public, devait définir avec précision, à défaut de jonction des projets de conventions, les montants des budgets mis à disposition des communes ou leur mode de calcul exact et les conditions dans lesquelles les communes membres pourraient y recourir, dès lors que de telles informations en constituent des éléments essentiels. Par suite, en l’absence de ces mentions, le conseil communautaire de la communauté de communes Morvan Sommets et Grands Lacs a méconnu l’étendue de sa compétence et la commune de Château-Chinon (Ville) est fondée à en demander l’annulation pour ce motif.

9. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur tous les autres moyens de la requête, que la commune de Château-Chinon (Ville) est fondée à demander l’annulation de la délibération n° 003-2-2023 du 3 février 2023, par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Morvan Sommets et Grands Lacs a approuvé la conclusion de pactes financiers entre la communauté de communes et chacune de ses communes membres pour les années 2023 à 2026 et a autorisé le président de la communauté de communes à signer les conventions financières envisagées.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

10. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. ».

11. Eu égard à l’annulation de la délibération en litige et aux motifs de cette annulation, il y a lieu d’enjoindre à la communauté de communes Morvan Sommets et Grands Lacs de mettre fin à l’exécution des conventions dénommées « pactes financiers » signées avec les communes membres, sur le fondement de la délibération annulée, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les conclusions relatives à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

12. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font, en tout état de cause, obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Château-Chinon (Ville), qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la communauté de communes Morvan Sommets et Grands Lacs demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de de la communauté de communes Morvan Sommets et Grands Lacs une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Château-Chinon (Ville) et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La délibération n° 003-2-2023 du 3 février 2023, par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Morvan Sommets et Grands Lacs a approuvé la conclusion de pactes financiers entre la communauté de communes et chacune de ses communes membres pour les années 2023 à 2026 et a autorisé le président de la communauté de communes à signer les conventions financières envisagées est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à la communauté de communes Morvan Sommets et Grands Lacs de mettre fin à l’exécution des conventions dénommées « pactes financiers » signées avec les communes membres, sur le fondement de la délibération annulée, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La communauté de communes Morvan Sommets et Grands Lacs versera une somme de 1 500 euros à la commune de Château-Chinon (Ville) au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de la commune de Château-Chinon (Ville) est rejeté.

Article 5 : Les conclusions de la communauté de communes Morvan Sommets et Grands Lacs au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Château-Chinon (Ville), à la communauté de communes Morvan Sommets et Grands Lacs et à la préfète de la Nièvre.

Copie en sera adressée pour information à la chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté et à la procureure financière près la chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté.

Délibéré après l’audience du 20 mai 2025, à laquelle siégeaient :

M. Nicolet, président,

M. Hugez, premier conseiller,

M^me Hascoët, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mai 2025.

Le rapporteur,

I. Hugez

Le président,

Ph. Nicolet

La greffière,

L. Curot

La République mande et ordonne à la préfète de la Nièvre, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

lc