Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 6 février 2023, la société à responsabilité limitée (SARL) IPG, représentée par la société d’exercice libéral à responsabilité limitée Argo, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté n° 2022-957 du 5 août 2022, par lequel le préfet de la Côte-d’Or a prononcé la fermeture administrative de l’établissement L’Amarone à Beaune pour une durée d’un mois à compter de la notification de cet arrêté ;

2°) d’annuler la décision implicite par laquelle le ministre de l’intérieur et des outre-mer a rejeté son recours hiérarchique du 5 octobre 2022 ;

3°) d’enjoindre au ministre de l’intérieur et des outre-mer de réexaminer son recours hiérarchique ;

4°) de mettre à la charge de l’État la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le tribunal administratif de Dijon est territorialement compétent pour connaître de sa requête ;

— sa requête est recevable, dès lors que la décision attaquée est une décision administrative lui faisant grief, que son recours hiérarchique a interrompu le délai de recours contentieux et qu’elle a formé son recours dans le délai de recours né du silence du ministre ;

— il n’est pas démontré que le signataire de l’arrêté préfectoral disposait d’une délégation régulière à cet effet ;

— l’arrêté du 5 août 2022 est insuffisamment motivé ; il ne mentionne notamment pas les trois salariés étrangers visés par la procédure, alors que le nombre de salariés concernés a varié sans cesse au cours de la procédure administrative antérieure ;

— la décision de rejet de son recours hiérarchique n’est pas motivée, en méconnaissance des dispositions des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration ;

— cet arrêté n’a pas été communiqué au comité opérationnel départemental anti-fraude du Jura ni au préfet du Jura, en méconnaissance des dispositions des articles L. 8272-2 et R. 8272-7 du code du travail ;

— n’ayant pas été destinataire du rapport administratif de la direction interdépartementale de la police aux frontières du 31 mai 2022, du rapport complémentaire du 12 juillet 2022, des éléments transmis par l’inspection du travail au préfet le 1er août 2022 et des procès-verbaux établis par l’inspection du travail et visés dans le rapport du 31 mai 2022, elle n’a pas été mise en mesure d’en prendre connaissance et de présenter ses observations sur ces documents, en méconnaissance de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration ; le préfet ne pouvait se fonder que sur un procès-verbal ou un rapport administratif établi par un agent de contrôle ayant compétence à cet effet au sens de l’article L. 8272-2 du code du travail et ne pouvait donc prendre en compte, comme il l’a pourtant fait, des « éléments et remarques » d’une personne inconnue d’un service inconnu, de sorte que la décision est entachée d’une « nullité » ;

— l’arrêté litigieux est entaché d’innombrables erreurs de fait ; le numéro SIRET de l’établissement mentionné dans la procédure de police est erroné ; il est probable que les réquisitions des services de police auprès des administrations interrogées ont donné des résultats erronés de ce fait ; les informations données pour le même salarié par le centre de coopération policière et douanière de Vintimille sont contradictoires ; le nombre de salariés en situation irrégulière a varié tout au long de la procédure ; il est demandé à un salarié, dans l’un des procès-verbaux, de confirmer qu’il travaillait « 200 » heures par semaine ; il est impossible que les salariés aient pu affirmer ne jamais avoir disposé de congés payés, alors que le restaurant était fermé trois semaines tous les ans à la fin de l’année et une semaine en raison d’événements auxquels participaient le dirigeant et une partie du personnel ; la réalisation d’heures supplémentaires non payées n’est pas établie ; les mentions figurant dans le rapport administratif à ce sujet sont contradictoires avec celles contenues dans les procès-verbaux ; certains faits rapportés dans le procès-verbal du 4 janvier 2021 sont datés de juillet et août 2021 et ne peuvent qu’être erronés ; c’est à tort qu’il a été indiqué au cours de la procédure que les deux salariés bulgares étaient en situation irrégulière et dépourvus d’autorisation de travail, dès lors que la Bulgarie n’est plus soumise à un régime transitoire depuis le 1er janvier 2014 ;

— le préfet a commis une erreur de droit en ne justifiant pas l’existence de faits graves de nature à justifier la décision de fermeture, autres que le seul fait d’employer des salariés étrangers sans autorisation ;

— le préfet ne pouvait se fonder sur l’existence de travail dissimulé au sein de l’établissement, par dissimulation d’emploi salarié au sens des dispositions de l’article L. 8221-5 du code du travail, dès lors que cette qualification ne repose que sur les déclarations de salariés, qui, par ailleurs, ont menti, et qui n’ont aucune valeur probante ; la preuve de l’existence d’un élément intentionnel, indispensable pour qualifier une infraction de travail dissimulé, n’est pas rapportée ;

— la mesure de fermeture administrative temporaire, qui constitue une sanction, n’était ni justifiée ni proportionnée ; le préfet a commis une erreur d’appréciation ; il n’a pas démontré la gravité des faits ou leur répétition ; les trois salariés ont présenté à l’embauche des cartes d’identité italiennes, dont le gérant ne pouvait identifier qu’il s’agissait de faux documents ; ces salariés ont été déclarés et ont bénéficié de bulletins de salaire ; le gérant a cru de bonne foi que les salariés étaient italiens ; l’infraction consistant en l’emploi de salariés étrangers sans autorisation de travail nécessite l’existence d’un élément intentionnel ; dans une telle situation dans laquelle le salarié produit de faux documents d’identité, le salarié commet une faute grave qui justifie son licenciement ; il n’est pas démontré en quoi la proportion de salariés étrangers concernés justifiait la mesure de fermeture, alors même que seuls trois salariés étaient concernés, soit le quart de l’effectif présent et beaucoup moins du quart de l’effectif de l’entreprise ; le préfet n’a pas justifié la durée de fermeture au regard de la situation économique, sociale et financière de la société, conformément aux articles R. 8272-7 et R. 8272-8 du code du travail ;

— la décision attaquée a été prise en violation du principe de proportionnalité des peines ;

— il n’existait aucune justification sérieuse à la mesure de fermeture ordonnée, dès lors que l’infraction avait cessé et le préfet ne l’a pas justifiée au regard de l’ordre public et de la prévention des risques.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 novembre 2024, le préfet de la Côte-d’Or conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée le 9 février 2023 au ministre de l’intérieur et des outre-mer qui n’a pas produit de mémoire en défense avant la clôture de l’instruction.

Les parties ont été informées par une lettre du 29 novembre 2024 que cette affaire était susceptible, à compter du 6 janvier 2025, de faire l’objet d’une clôture d’instruction à effet immédiat en application des dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative.

La clôture de l’instruction a été fixée au 7 janvier 2025 par une ordonnance du même jour.

Le ministre d’État, ministre de l’intérieur, a produit un mémoire, enregistré le 30 janvier 2025, postérieurement à la clôture de l’instruction.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code du travail ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Irénée Hugez,

— et les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. À la suite d’un contrôle réalisé le 4 novembre 2020, à proximité du restaurant L’Amarone à Beaune, exploité par la société à responsabilité limitée (SARL) IPG, les services de police ont identifié M. B G, déclarant travailler dans ce restaurant, comme un ressortissant étranger, en situation irrégulière sur le territoire, se prétendant de nationalité italienne. Les services de la police aux frontières de Chenôve ont été chargés d’une enquête préliminaire, à l’issue de laquelle ils ont considéré comme établis des faits notamment d’emploi d’étrangers non munis d’autorisation de travail, de recours aux services de personnes exerçant un travail dissimulé, et d’aide à l’entrée, à la circulation ou au séjour irréguliers d’étrangers en France, commis au sein des sociétés IPG et Arneis dont M. F E est le gérant. Se fondant sur ces éléments, et notamment sur le procès-verbal de synthèse du 31 mai 2022 établi par la direction interdépartementale de la police aux frontières, retenant à titre principal l’emploi de trois étrangers en situation irrégulière, et après une procédure contradictoire, le préfet de la Côte-d’Or, par un arrêté en date du 5 août 2022, a prononcé, à l’encontre de la SARL IPG, une fermeture administrative temporaire de l’établissement L’Amarone d’une durée d’un mois, sur le fondement des dispositions de l’article L. 8272-2 du code du travail. Le silence du ministre de l’intérieur et des outre-mer a fait naître une décision implicite de rejet du recours hiérarchique du 5 octobre 2022 de la société. Par sa requête, la SARL IPG demande au tribunal, d’annuler ces deux décisions.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la régularité de la décision de sanction :

2. En premier lieu, par un arrêté n° 295/SG du 9 mars 2022, référencé 21-2022-03-09-00008, publié le 11 mars 2022 au recueil des actes administratifs spécial référencé 21-2022-020 du même jour, le préfet de la Côte-d’Or a donné délégation à M. Frédéric Carre, secrétaire général de la préfecture de la Côte-d’Or, à l’effet de signer tous arrêtés, décisions, circulaires, rapports, correspondances et documents relevant des attributions de l’Etat dans le département de la Côte-d’Or à l’exception de certains actes au nombre desquels ne figure pas l’arrêté en litige. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de l’arrêté litigieux, qui manque en fait, doit, pour ce motif, être écarté.

3. En deuxième lieu, aux termes du premier alinéa de l’article L. 8272-2 du code du travail : « Lorsque l’autorité administrative a connaissance d’un procès-verbal relevant une infraction prévue aux 1° à 4° de l’article L. 8211-1 ou d’un rapport établi par l’un des agents de contrôle mentionnés à l’article L. 8271-1-2 constatant un manquement prévu aux mêmes 1° à 4°, elle peut, si la proportion de salariés concernés le justifie, eu égard à la répétition ou à la gravité des faits constatés, ordonner par décision motivée la fermeture de l’établissement ayant servi à commettre l’infraction, à titre temporaire et pour une durée ne pouvant excéder trois mois. Elle en avise sans délai le procureur de la République. ».

4. En l’espèce, l’arrêté préfectoral litigieux est motivé en droit notamment par le visa des dispositions des articles L. 8211-1, L. 8272-2, R. 8272-7 et R. 8272-8 du code du travail et en fait par les circonstances selon lesquelles, à titre principal, à l’occasion d’un contrôle opéré par la police aux frontières, au moins trois étrangers, ressortissants albanais, ne disposant pas d’autorisation de travail, ont été trouvés parmi les onze personnes en situation de travail dans l’établissement, et à titre subsidiaire, l’ensemble des salariés ont déclaré effectuer des heures supplémentaires non payées, caractérisant une infraction de travail dissimulé par dissimulation d’heures, et un précédent contrôle en août 2021 a permis d’identifier six salariés travaillant pour le compte du gérant et ne possédant pas d’autorisation de travail. Cet arrêté retient en outre la forte proportion de salariés concernés par les infractions et la particulière gravité des infractions commises pour infliger la sanction prévue par les dispositions précitées. Si cet arrêté ne mentionne pas les noms des salariés concernés et si la société requérante fait valoir, à juste titre, que le nombre de salariés visés a varié au cours de la procédure administrative antérieure, d’une part, aucune disposition législative ou réglementaire n’impose que cette motivation mentionne l’identité des salariés concernés et d’autre part, elle n’a, en l’espèce, pu avoir aucun doute quant à l’identité des salariés visés, eu égard à leur nationalité, comme le révèlent ses observations écrites adressées durant la procédure contradictoire le 5 juillet 2022 à la sous-préfète de Beaune, et son recours hiérarchique du 5 octobre 2022, mentionnant M. et M^me G et M. H. Dès lors, la société requérante a été mise à même de contester utilement l’arrêté en litige, qui comporte les circonstances de droit et de fait qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté.

5. En troisième lieu, lorsque le ministre rejette le recours hiérarchique qui lui est présenté contre la décision de sanction prise par le préfet, sa décision ne se substitue pas à celle du préfet. Dès lors, s’il appartient au juge administratif, saisi d’un recours contre ces deux décisions, d’annuler, le cas échéant, celle du ministre par voie de conséquence de l’annulation de celle du préfet, des moyens critiquant les vices propres dont serait entachée la décision du ministre ne peuvent être utilement invoqués, au soutien des conclusions dirigées contre cette décision. Par suite, le moyen tiré de l’absence de motivation de la décision implicite par laquelle le ministre a rejeté le recours hiérarchique de la société doit être écarté comme inopérant.

6. En quatrième lieu, aux termes de l’article R. 8272-7 du code du travail : « Le préfet du département dans lequel est situé l’établissement () notifie sa décision à l’entreprise par lettre recommandée avec avis de réception ou par tout autre moyen permettant de faire la preuve de sa réception par le destinataire et transmet immédiatement une copie au procureur de la République. Il en adresse copie au préfet du siège de l’entreprise si l’établissement est situé dans un département différent. ».

7. Si la société requérante soutient que le préfet de la Côte-d’Or n’a pas respecté son obligation de transmission de l’arrêté en litige au préfet du siège de l’entreprise, prévue à l’article R. 8272-7 du code du travail, cette circonstance, postérieure à la décision attaquée, est sans influence sur sa légalité. Par suite, le moyen doit être écarté comme inopérant. Il en est de même, en tout état de cause, du moyen tiré de l’absence de transmission de cette décision au comité opérationnel départemental anti-fraude.

8. Aux termes de l’article R. 8272-7 du code du travail : « Le préfet du département dans lequel est situé l’établissement () peut décider, au vu des informations qui lui sont transmises, de mettre en œuvre à l’égard de l’employeur verbalisé l’une ou les mesures prévues aux articles L. 8272-2 et L. 8272-4, en tenant compte de l’ensemble des éléments de la situation constatée, et notamment des autres sanctions qu’il encourt. Préalablement, il informe l’entreprise, par lettre recommandée avec avis de réception ou par tout autre moyen permettant de faire la preuve de sa réception par le destinataire, de son intention en lui précisant la ou les mesures envisagées et l’invite à présenter ses observations dans un délai de quinze jours. A l’expiration de ce délai, au vu des observations éventuelles de l’entreprise, le préfet peut décider de la mise à exécution de la ou des sanctions appropriées. () ».

9. S’agissant des mesures à caractère de sanction, le respect du principe général des droits de la défense, applicable même sans texte, suppose que la personne concernée soit informée, avec une précision suffisante et dans un délai raisonnable avant le prononcé de la sanction, des griefs formulés à son encontre et puisse avoir accès aux pièces au vu desquelles les manquements ont été retenus, à tout le moins lorsqu’elle en fait la demande. En l’espèce, le préfet est tenu d’informer la personne concernée de son droit à demander la communication du procès-verbal d’infraction ou du rapport mentionné à l’article L. 8272-2 du code du travail sur la base duquel ont été établis les manquements qui lui sont reprochés.

10. Par ailleurs, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie.

11. En l’espèce, il est constant que le préfet de la Côte-d’Or a adressé le 17 juin 2022 à la société requérante une lettre l’informant de ce qu’un contrôle opéré le 24 mai 2022 au sein de l’établissement constitué par le restaurant L’Amarone avait révélé la présence, en qualité de salariés, d’étrangers en situation irrégulière et que l’ensemble des salariés entendus avaient déclarés ne pas être rémunérés à hauteur du nombre d’heures réellement travaillées. Par cette même lettre, le préfet de la Côte-d’Or l’a informée qu’il envisageait de prendre une mesure de fermeture administrative provisoire d’une durée de trois mois, sur le fondement de l’article L. 8272-2 du code du travail, l’a informée de la possibilité de présenter des observations écrites ou orales, lui a communiqué les modalités pratiques d’envoi d’observations écrites et d’organisation d’un rendez-vous en sous-préfecture et enfin l’a informée de la possibilité d’être assistée par un conseil. Il est également constant que la société IPG a sollicité un rendez-vous, qui s’est tenu le 6 juillet 2022, en présence de la sous-préfète de Beaune et du conseil de la société, qu’elle a présenté des observations écrites la veille de ce rendez-vous, puis par un nouveau courriel du 21 juillet 2022 de son conseil. Il résulte également de l’instruction que l’administration a pris en considération les éléments produits, dès lors d’une part que le préfet a sollicité une analyse par ses services des documents produits, qui a donné lieu à un rapport complémentaire du 12 juillet 2022 de la direction interdépartementale de la police aux frontières et à des observations du 1er août 2022 des services de l’inspection du travail de la Côte-d’Or, et d’autre part que le préfet a prononcé, par la décision attaquée, une fermeture administrative provisoire d’une durée d’un mois seulement, et non de trois mois comme il l’envisageait initialement.

12. Il résulte également de l’instruction, et en l’espèce de la lettre du 17 juin 2022 du préfet de la Côte-d’Or que celui-ci n’a informé la société requérante ni de l’existence du procès-verbal de synthèse établi le 31 mai 2022 par la direction interdépartementale de la police aux frontières, ni de la possibilité qui était la sienne d’en demander la communication. Dans ces conditions, la décision attaquée est entachée d’un vice de procédure. Toutefois, il résulte de l’instruction, et au demeurant du jugement n° 2202923 du 6 février 2024 du tribunal administratif de Dijon, que la société requérante a été destinataire concomitamment d’une lettre du 16 juin 2022 de l’Office français de l’immigration et de l’intégration, qu’elle produit elle-même à l’instance, et faisant suite à la même procédure de contrôle et au même procès-verbal de synthèse, par laquelle le directeur de cet office l’informait de son intention de mettre à sa charge la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement et la contribution spéciale, à raison de cinq salariés démunis de titre de séjour et d’autorisation de travail, et de son droit de demander communication du « procès-verbal » établi par les services de police de la Côte-d’Or, lequel est le procès-verbal de synthèse du 31 mai 2022 en litige. Dès lors, la SARL IPG n’a pas été privée de la garantie dont elle se prévaut, s’agissant de ce procès-verbal du 31 mai 2022 de la direction interdépartementale de la police aux frontières et le vice de procédure précité est insusceptible d’avoir eu une influence sur le sens de la décision prise. La société requérante soutient encore qu’elle n’a pas été destinataire et n’a pas pu prendre connaissance des procès-verbaux établis par l’inspection du travail et visés dans le procès-verbal de synthèse précité, du rapport administratif complémentaire du 12 juillet 2022 de la direction interdépartementale de la police aux frontières et des éléments et remarques du 1er août 2022 de l’inspection du travail. S’agissant des procès-verbaux de l’inspection du travail, visés par le procès-verbal de synthèse précité, il ne résulte pas de l’instruction que le préfet, qui ne les a pas visés, se serait fondé sur ces procès-verbaux de l’inspection du travail, qu’il était loisible, en outre, à la société requérante de solliciter, une fois le procès-verbal de synthèse du 31 mai 2022 obtenu. S’agissant des autres rapports des 12 juillet et 1er août 2022, ceux-ci constituent l’analyse faite par les services déconcentrés de l’État, placés sous l’autorité du préfet, des documents produits par la société dans le cadre de la procédure contradictoire. Il ne résulte d’aucune disposition législative ou réglementaire ni d’aucun principe que l’administration soit tenue de mettre spontanément à la disposition de la société requérante de tels documents dans le cadre d’une procédure contradictoire. Dès lors, pour l’ensemble des motifs qui précèdent, le moyen tiré de la violation du principe du contradictoire doit être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé de la décision attaquée :

13. L’arrêté litigieux est fondé, à titre principal, sur la circonstance selon laquelle trois ressortissants albanais en situation irrégulière, M. et M^me G et M. H, ne disposant ni de titre de séjour ni d’autorisation de travail, ont été trouvés en situation de travail dans l’établissement que constitue le restaurant L’Amarone à Beaune, lors d’un contrôle le 24 mai 2022 et à titre subsidiaire, sur les circonstances selon lesquelles les salariés entendus ont déclaré n’être pas payés à hauteur du nombre d’heures effectuées, leurs heures supplémentaires ne leur sont donc pas payées, un précédent contrôle en août 2021 a permis d’identifier l’emploi de six salariés travaillant pour le gérant de la société, sans disposer d’autorisation de travailler en France. Le préfet, prenant en considération la forte proportion que représentent les trois salariés albanais dans l’effectif présent sur site le jour du contrôle, la nature de l’infraction commise, constituée d’embauche de salariés étrangers non munis d’un titre les autorisant à travailler, sa gravité, et l’infraction de travail dissimulé par dissimulation d’heures, a décidé de prononcer une sanction d’un mois de fermeture administrative sur le fondement de l’article L. 8272-2 du code du travail.

S’agissant des erreurs de fait :

14. En premier lieu, contrairement à ce que soutient la société requérante, la mention dans le rapport du 31 mai 2022 d’un numéro de SIRET correspondant à un ancien établissement de la société est en l’espèce sans incidence sur les motifs tirés de l’embauche de salariés en situation irrégulière, dépourvus de titre de séjour et d’autorisation de travail et de la réalisation d’heures supplémentaires non rémunérées. La circonstance selon laquelle M. H aurait disposé d’un permis de séjour en Italie en cours de validité à la date du 3 septembre 2021, mais se serait trouvé en situation irrégulière le 25 mai 2022 ne saurait révéler, par elle-même, une contradiction. La seule circonstance qu’une erreur de plume se soit glissée dans l’une des questions posées à M. E dans le procès-verbal de sa troisième audition, aisément décelable, et en outre non reprise, contrairement à ce que soutient la société, dans le procès-verbal de synthèse, est également sans influence sur la légalité de la décision attaquée. La circonstance selon laquelle un procès-verbal du 4 janvier 2021 mentionnerait des événements postérieurs est inexistante, dès lors que le procès-verbal litigieux a été établi le 4 janvier 2022 et non le 4 janvier 2021, comme il le mentionne pourtant. Enfin, la circonstance selon laquelle certains salariés soutiennent que leurs propres heures supplémentaires ne leur sont pas payées n’est pas contradictoire, contrairement à ce qui est vainement allégué, à celle selon laquelle d’autres salariés soutiennent que leurs propres heures supplémentaires sont payées.

15. En deuxième lieu, tant la circonstance que le procès-verbal de synthèse du 31 mai 2022 mentionne par erreur la situation irrégulière de salariés de nationalité bulgare, que celles selon lesquelles le nombre de salariés visés par les différentes pièces de la procédure a varié tout au long de celle-ci, les salariés, contrairement à leurs allégations, auraient disposé de congés payés, sont sans incidence tant sur le motif principal de la décision attaquée tiré de ce que trois salariés de nationalité albanaise étaient dépourvus de titre de séjour et d’autorisation de travail, circonstance au demeurant non contestée, que sur celui tiré de ce que plusieurs salariés ont déclaré réalisé des heures supplémentaires non payées.

16. En troisième lieu, il résulte de l’instruction, et notamment du procès-verbal de synthèse du 31 mai 2022 que, lors des auditions réalisées par les services de police aux frontières de Chenôve, plusieurs salariés ont déclaré effectuer des heures supplémentaires non payées. Ainsi, M. G a déclaré travailler six jours sur sept, à raison de huit heures par jour, alors que le seul contrat de travail produit par la société mentionne une durée de travail de trente-cinq heures par semaine. M^me G a déclaré travailler six jours sur sept, à raison d’au moins dix heures par jour, alors que ses bulletins de salaire, produits à l’instance, mentionnent une durée de travail correspondant à trente-cinq heures par semaine. M. A A a déclaré travailler entre 40 et 42 heures par semaine, alors que tant son contrat de travail que ses bulletins de salaire, produits à l’instance, mentionnent une durée du travail correspondant à trente-cinq heures par semaine. M^me A A a déclaré travailler neuf heures par jour, cinq jours par semaine et pensait que ses heures supplémentaires étaient payées, sans que les bulletins de salaire qu’elle a présentés aux services de police en fassent état et alors que la SARL IPG ne produit, dans la présente instance, ni son contrat ni ses bulletins de paie. La société requérante, qui se borne à contester l’existence d’heures supplémentaires non payées, n’apporte, dans la présente instance, aucun élément de nature à contredire ces déclarations, et en particulier, aucun élément quant aux modalités de décompte de la durée du travail dans l’entreprise, ni affichage de l’horaire collectif, ni décompte de la durée de travail de chaque salarié selon les modalités prévues par les articles L. 3171-2 et D. 3171-8 du code du travail, ni même les plannings de travail, dont l’existence même résulte de l’instruction. Dans ces conditions, l’existence d’heures supplémentaires non payées doit être regardée comme suffisamment établie.

17. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré des erreurs de fait qui entacheraient la décision attaquée, doit être écarté, en tant qu’il porte sur les arguments susanalysés.

S’agissant de l’erreur d’appréciation et de la disproportion :

18. Aux termes de l’article L. 8211-1 du code du travail : " Sont constitutives de travail illégal () les infractions suivantes : / 1° Travail dissimulé ; / () 4° Emploi d’étranger non autorisé à travailler () « . Aux termes de l’article L. 8221-5 du même code : » Est réputé travail dissimulé par dissimulation d’emploi salarié le fait pour tout employeur : / () 2° Soit de se soustraire intentionnellement à la délivrance d’un bulletin de paie ou d’un document équivalent défini par voie réglementaire, ou de mentionner sur le bulletin de paie ou le document équivalent un nombre d’heures de travail inférieur à celui réellement accompli, si cette mention ne résulte pas d’une convention ou d’un accord collectif d’aménagement du temps de travail conclu en application du titre II du livre Ier de la troisième partie ; () ".

19. Aux termes de l’article L. 8272-2 du code du travail : « Lorsque l’autorité administrative a connaissance d’un procès-verbal relevant une infraction prévue aux 1° à 4° de l’article L. 8211-1 ou d’un rapport établi par l’un des agents de contrôle mentionnés à l’article L. 8271-1-2 constatant un manquement prévu aux mêmes 1° à 4°, elle peut, si la proportion de salariés concernés le justifie, eu égard à la répétition ou à la gravité des faits constatés, ordonner par décision motivée la fermeture de l’établissement ayant servi à commettre l’infraction, à titre temporaire et pour une durée ne pouvant excéder trois mois ». Aux termes de l’article R. 8272-8 du même code : « Le préfet tient compte, pour déterminer la durée de fermeture d’au plus trois mois du ou des établissements ayant servi à commettre l’infraction conformément à l’article L. 8272-2, de la nature, du nombre, de la durée de la ou des infractions relevées, du nombre de salariés concernés ainsi que de la situation économique, sociale et financière de l’entreprise ou de l’établissement. ».

20. En premier lieu, lorsqu’un salarié s’est prévalu lors de son embauche de la nationalité française ou de sa qualité de ressortissant d’un État pour lequel une autorisation de travail n’est pas exigée, l’employeur ne peut être sanctionné s’il s’est assuré que ce salarié disposait d’un document d’identité de nature à en justifier et s’il n’était pas en mesure de savoir que ce document revêtait un caractère frauduleux ou procédait d’une usurpation d’identité.

21. La SARL IPG soutient, s’agissant des salariés en litige, M. et M^me G et M. H, qu’elle les a recrutés sur la présentation de documents d’identité italiens, dont rien ne lui permettait de supposer qu’il s’agissait de faux, que tant les services de police, de l’inspection du travail ou les autorités aéroportuaires n’ont pas détecté la fraude, que la société n’a jamais caché l’existence de ces salariés, qu’ils avaient signé des contrats de travail à durée indéterminée, bénéficiaient de bulletins de salaire et du versement de leurs rémunérations et des cotisations sociales, conformément aux règles applicables.

22. En l’espèce, il résulte de l’instruction que M. B G, M^me D G, son épouse, et M. C H, ont été embauchés sur présentation d’une « carta d’identita » italienne, obtenue par fraude. Toutefois, un tel document ne suffit pas à considérer que l’intéressé est ressortissant italien, dès lors que, contrairement à la carte d’identité française, il peut être délivré non seulement aux ressortissants italiens, mais aussi aux étrangers en situation régulière en Italie, ce qu’au demeurant la SARL requérante ne pouvait ignorer, eu égard aux liens qu’entretient son gérant avec l’Italie, dont se prévaut la société dans la présente instance et au nombre de salariés d’origine italienne recruté par cette société et par son gérant, également dirigeant de plusieurs autres sociétés de restauration. S’il est vrai, comme le soutient la société requérante que ces cartes d’identité italiennes mentionnaient, de manière frauduleuse, la nationalité italienne des salariés, circonstance de nature à induire en erreur son gérant, il résulte également de l’instruction que M. B G a lui-même déclaré lors de son audition par les services de police aux frontières de Chenôve avoir été embauché par le gérant de la SARL IPG, sur présentation de son passeport albanais, que M^me D G a déclaré lors de son audition par les mêmes services que le gérant de la société traitait différemment « les Albanais » et « les autres » et qu’il prenait les salariés albanais pour ses esclaves. Il résulte encore de l’instruction qu’un autre salarié, M. A a déclaré le même jour, lors de son audition par les mêmes services, que le gérant de la SARL IPG connaissait la situation administrative « des Albanais » travaillant pour lui, qu’un autre salarié, M. A a affirmé connaître la nationalité albanaise des époux G et que figurait sur l’un des documents d’identité italiens, trouvés au sein du restaurant, concernant M. H la mention de sa nationalité albanaise. Pour l’ensemble de ces motifs, le préfet de la Côte-d’Or a pu considérer, dans les circonstances particulières de l’espèce, que la SARL IPG ne pouvait ignorer que les salariés n’étaient pas de nationalité italienne mais albanaise. Par suite, le moyen soulevé doit être écarté. Pour les mêmes motifs, la société requérante n’est pas davantage fondée à se prévaloir de l’absence de caractère intentionnel des manquements qui lui sont reprochés.

23. En deuxième lieu, d’une part, il résulte de la combinaison des dispositions citées aux points 18 et 19 que le travail dissimulé et l’emploi d’un étranger non autorisé à travailler constituent des infractions de nature à justifier le prononcé de la sanction administrative de fermeture provisoire de l’établissement où l’une de ces infractions a été relevée et que la durée maximale de fermeture à ce titre est de trois mois. Cette sanction est prononcée si la proportion des salariés concernés le justifie et au regard soit de la répétition des faits constatés, soit de leur gravité. En l’espèce, il résulte de ce qui précède que les faits relevés au sein de l’établissement du restaurant L’Amarone sont constitutifs d’emploi d’étranger non autorisé à travailler au sens de l’article L. 8211-1 du code du travail, que ces faits ont concerné trois salariés sur un effectif non contesté de onze salariés présents le jour du contrôle. Il résulte en outre de l’instruction que les trois salariés étaient embauchés depuis au moins respectivement le 1er avril, le 28 mai et le 21 novembre 2019, soit depuis environ trois ans pour deux d’entre eux et deux ans et demi pour le troisième.

24. D’autre part, il résulte également de ce qui précède que la réalisation d’heures supplémentaires non mentionnées sur le bulletin de paie caractérise l’infraction de travail dissimulé par dissimulation d’emploi salarié au sens des dispositions précitées.

25. Eu égard à la nature de chacune des deux infractions commises, au nombre de salariés concernés, à la durée pendant laquelle ont été embauchés les salariés et au cumul des deux infractions ainsi constatées, le préfet de la Côte-d’Or a pu légalement retenir la gravité des faits reprochés. En outre, ayant retenu la gravité des faits reprochés, il n’a pas davantage commis d’erreur de droit en ne démontrant pas la répétition des faits constatés, dès lors que les deux critères de gravité et de répétition sont des critères alternatifs et non cumulatifs. Dès lors, quand bien même cette société n’aurait jamais été sanctionnée pour les mêmes infractions par le passé, compte tenu de la gravité des faits et du nombre de salariés concernés, le préfet de la Côte-d’Or a fait une exacte application de l’article L. 8272-2 du code du travail, en prononçant à l’égard de la SARL IPG la sanction administrative de fermeture de l’établissement du restaurant L’Amarone pour une durée d’un mois, cette durée de fermeture étant inférieure au plafond de trois mois fixé par les dispositions précitées des articles L. 8272-2 et R. 8272-8 du code du travail.

26. En troisième lieu, il ressort des termes de l’arrêté litigieux que le préfet, pour fixer le quantum de la sanction, a tenu compte du nombre de salariés concernés ainsi que de la gravité des faits. Il résulte de l’instruction que les trois salariés sans autorisation de travail étaient embauchés depuis au moins respectivement le 1er avril, le 28 mai et le 21 novembre 2019, soit depuis environ trois ans pour deux d’entre eux et deux ans et demi pour le troisième, que ces salariés représentaient plus d’un quart de l’effectif contrôlé et que les faits de travail dissimulé concernent quatre salariés et, en outre, des heures supplémentaires régulières et nombreuses. Si la société soutient que cette sanction est disproportionnée, elle ne produit aucun élément permettant d’établir une disproportion entre le choix du quantum de la sanction et les faits reprochés. Si elle reproche au préfet de ne pas avoir tenu compte de la situation économique, sociale et financière de l’entreprise, il résulte au contraire de l’instruction, d’une part, que des informations sur ce point ont été portées à la connaissance du préfet par les observations des 5 et 21 juillet 2022 de son conseil et que celles-ci ont pu faire l’objet d’échanges lors du rendez-vous qui s’est tenu à la sous-préfecture de Beaune, et d’autre part, que le préfet a nécessairement tenu compte de l’ensemble des informations qui ont été portées à sa connaissance lors de la procédure contradictoire, dès lors qu’il a modéré la sanction, initialement envisagée pour une durée de trois mois, en la limitant à une durée d’un mois. Enfin, la société requérante ne fait état d’aucune circonstance précise en rapport avec sa situation économique, sociale et financière, dont le préfet n’aurait pas tenu compte. Ainsi, il ne résulte pas de l’instruction que le préfet de la Côte-d’Or n’aurait pas tenu compte de la situation économique et financière de la société requérante, eu égard aux éléments dont il disposait pour l’apprécier. Dans ces conditions, en fixant à un mois la durée de fermeture du restaurant, le préfet de la Côte-d’Or n’a pas infligé une sanction disproportionnée et n’a, partant, pas davantage méconnu le principe de proportionnalité des peines.

S’agissant des autres moyens soulevés :

27. En premier lieu, la société fait grief au préfet d’avoir mentionné, au nombre des motifs de sa décision, outre sa volonté de prononcer une sanction au regard des faits reprochés, sa volonté de « prévenir la poursuite des faits reprochés ». Alors que la mesure en litige constitue, non une mesure de police, mais une sanction administrative, il résulte de l’instruction que le préfet n’aurait pas pris une décision différente en ne se fondant pas sur ce motif et que cette décision n’avait pas à être motivée, contrairement à ce que soutient la société, au regard de la prévention des risques et de l’ordre public. Par suite, ce moyen doit être écarté.

28. En deuxième lieu, il résulte de l’instruction que, si le préfet a également retenu divers motifs tirés de faits antérieurs de travail dissimulé et de l’embauche de six salariés dépourvus d’autorisation de travail, il résulte de l’instruction qu’il n’aurait pas pris une décision différente en ne se fondant pas sur ces motifs qu’il a lui-même qualifiés de « très subsidiaires ». Par suite, tant le moyen tiré de l’erreur de droit que ceux tirés des erreurs de fait qui entacheraient ces motifs doivent être écartés comme inopérants.

29. Il résulte de tout ce qui précède que la SARL IPG n’est fondée à demander l’annulation ni de l’arrêté n° 2022-957 du 5 août 2022, par lequel le préfet de la Côte-d’Or a prononcé la fermeture administrative de l’établissement L’Amarone à Beaune pour une durée d’un mois à compter de la notification de cet arrêté ni de la décision implicite par laquelle a été rejeté son recours hiérarchique du 5 octobre 2022. Par suite, ses conclusions à fin d’annulation doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

30. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation de la SARL IPG n’implique aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction doivent également être rejetées.

Sur les conclusions relatives à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

31. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’État, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la société à responsabilité limitée IPG demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SARL IPG est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée IPG, à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et de la famille et au ministre d’État, ministre de l’intérieur.

Copie en sera adressée au préfet de la Côte-d’Or et à la société d’exercice libéral à responsabilité limitée MJ et Associés, représentée par M^e Véronique Thiébaut, administrateur judiciaire de la société à responsabilité limitée IPG.

Délibéré après l’audience du 8 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M. Nicolet, président,

M. Hugez, premier conseiller,

M^me Hascoët, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 avril 2025.

Le rapporteur,

I. Hugez

Le président,

Ph. Nicolet

La greffière,

L. Curot

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et de la famille, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

lc