Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 13 novembre 2023, 3 décembre 2024 et 5 mai 2025, la société par actions simplifiée (SAS) HLLI59, représentée en dernier lieu par M^e Froger, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 19 septembre 2023 par laquelle la commission nationale des titres-restaurant a rejeté sa demande d’autorisation en vue d’accepter des titres-restaurants ;

2°) d’enjoindre à la commission nationale des titres-restaurant de lui délivrer l’autorisation d’accepter des titres-restaurants, dans un délai d’un mois et sous astreinte de 300 euros par jours de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat versement de la somme de 7 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée a été signée par une autorité incompétente ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d’un défaut d’examen particulier de sa situation et de deux erreurs de droit, dès lors que la commission ne pouvait fonder son refus sur une condition, l’adoption préalable d’une doctrine, non prévue par les textes et que l’exclusion des acteurs du e-commerce est contraire à l’article R. 3262-26 du code du travail qui ne fait pas de différence selon le canal de vente ;

- elle est illégale en raison de l’illégalité des articles R.3262-26 et R. 3262-27 du code du travail, dès lors que ceux-ci instituent un régime d’autorisation préalable des personnes ou organisme pouvant accepter en moyen de paiement les titres-restaurant, alors que seul le législateur aurait été compétent pour le faire en application de l’article 34 de la Constitution ;

- elle est entachée d’une erreur de droit dès lors que dans le cadre de sa demande d’agrément la commission devait se limiter à constater sa qualité de restaurateur en application des articles L. 3262-1 et R. 3262-26 du code du travail ; à titre subsidiaire, elle remplit les conditions prévues par les dispositions des articles R. 3262-4 et R. 3262-27 à R. 3262-32 du code du travail pour que son activité soit assimilée à celle de restaurateur ;

- elle méconnait le principe d’égalité dès lors que les deux autres filiales du groupe bénéficient d’un agrément, de même que ses principaux concurrents qui fonctionnent sur le même modèle ;

- la première demande de substitution de motifs par la commission doit être écartée dès lors que d’une part, elle a la qualité de restaurateur, quand bien même elle n’élabore pas elle-même les repas ou ne dispose pas d’un point de vente physique, et d’autre part, elle remplit, à titre subsidiaire, les deux conditions cumulatives pour être assimilées à un restaurateur ; l’exclusion des personnes assurant uniquement les prestations de portage ou de livraison de repas, prévue à l’article R. 3262-28, ne saurait lui être opposée. ;

- la seconde demande de substitution de motifs, tirée de l’incompatibilité des conditions générales de vente doit également être écartée dès lors que le respect des règles d’utilisation des tickets-restaurant n’est pas au nombre des conditions mises à l’octroi de l’autorisation d’accepter les titres-restaurant.

Par des mémoires en défense des 19 février 2024, 8 avril 2025, 5 juin 2025 et 5 septembre 2025, la commission nationale des titres-restaurant, représentée par M^e Belluc, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la société HLLI59 la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé et sollicite, à titre subsidiaire, des substitutions de motifs tirées, d’une part, de ce que la société exerce uniquement une activité d’intermédiaire et de livraison de repas qu’elles achètent auprès de restaurateurs et entrent ainsi dans l’exclusion prévue par l’article R. 3262-8 du code du travail et, d’autre part, de qu’elle était en compétence liée pour rejeter la demande d’agrément, dès lors que l’existence d’une cagnotte instituée au sein de la société requérante pouvant servir comme moyen de paiement et être alimentée par des titres-restaurant, méconnait la règle d’utilisation de ces moyens de paiement prévue par les articles R. 3262-6, R. 3262-8 et R. 3262-10 du code du travail.

Par un mémoire, enregistré le 30 juin 2025, la SAS HLLI59 conclut, à titre principal, qu’il n’y pas lieu de statuer, et s’en remet pour le surplus à ces précédentes écritures.

Elle soutient que la commission a implicitement accepté sa demande d’agrément à la suite de la réception le 3 février 2025 des pièces complémentaires qu’elle avait demandées dans le cadre du réexamen de sa demande.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 septembre 2025, la commission nationale des titres-restaurant conclut aux mêmes fins que ses mémoires précédents.

Elle reprend les mêmes motifs que précédemment et fait valoir, en outre, que la société ne peut se prévaloir d’aucune décision implicite d’acceptation résultant de la demande de pièces qu’elle lui a fait parvenir dans le cadre du présent contentieux.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code du travail ;

- le décret n° 2007-1888 du 26 décembre 2007 portant approbation des nomenclatures d’activités et de produits françaises ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Goujon,

- les conclusions de M. Vandenberghe, rapporteur public,

- et les observations de M^e Froger, représentant la société HLLI59.

Considérant ce qui suit :

La société HLLI59, filiale de la société Hoplunch Holding, exerce une activité d’achat et de revente de denrées alimentaires afin de distribuer des déjeuners dans des zones économiques et des quartiers d’affaires par l’intermédiaire de sa plateforme en ligne. Elle a déposé, le 11 juillet 2023, un dossier auprès de la commission nationale des titres-restaurant afin de pouvoir accepter des titres-restaurant comme moyen de paiement et être remboursée des titres encaissés. Par une décision du 19 septembre 2023, la commission nationale des titres restaurant a rejeté cette demande. La société HLLI59 demande l’annulation de cette décision.

Sur l’objet du litige :

D’une part, un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n’a d’autre objet que d’en faire prononcer l’annulation avec effet rétroactif. Si, avant que le juge n’ait statué, l’acte attaqué est rapporté par l’autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d’être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l’ordonnancement juridique de l’acte contesté, ce qui conduit à ce qu’il n’y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du recours dont il était saisi. Il en va ainsi, quand bien même l’acte rapporté aurait reçu exécution. Dans le cas où l’administration se borne à procéder à l’abrogation de l’acte attaqué, cette circonstance prive d’objet le recours formé à son encontre, à la double condition que cet acte n’ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive.

D’autre part, aux termes de l’article R. 3262-31 du code du travail : « Lorsque, dans le délai d’un mois suivant la date de réception du dossier figurant sur l’avis de réception, la commission n’a pas adressé au demandeur de l’assimilation une attestation de dossier complet ou ne lui a pas demandé la production de pièces justificatives manquantes, l’assimilation est réputée accordée ». En outre, aux termes de l’article L. 231-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Le silence gardé pendant deux mois par l’administration sur une demande vaut décision d’acceptation ».

La commission nationale des titres-restaurant a, dans un courrier du 23 décembre 2024, demandé de nouveaux éléments d’information à la société requérante. Celle-ci y a répondu par l’envoi d’une lettre du 28 janvier 2025 et d’un échantillon de factures émises par ses fournisseurs. Cette réponse de la société à la demande faite par la commission dans le cadre du présent contentieux ne peut être assimilée à une nouvelle demande d’agrément. Dès lors, il ne peut être considéré, contrairement à ce que soutient la requérante, qu’une décision implicite serait née en l’absence de réponse de la commission à sa lettre du 28 janvier 2025. Par conséquent, la commission nationale des titres-restaurant n’ayant ni retiré, ni abrogé la décision en litige, les conclusions tendant à son annulation n’ont pas perdu leur objet. La commission nationale des titres-restaurant contestant par ailleurs la naissance d’une telle décision implicite d’acceptation, les conclusions présentées par la société requérante afin que soit constaté qu’il n’y a pas lieu de statuer ne sauraient être requalifiées, dans les circonstances de l’espèce, en désistement.

Sur le cadre du litige :

Aux termes du premier alinéa de l’article L. 3262-1 du code du travail : « Le titre-restaurant est un titre spécial de paiement remis par l’employeur aux salariés pour leur permettre d’acquitter en tout ou en partie le prix du repas consommé au restaurant ou acheté auprès d’une personne ou d’un organisme mentionné au deuxième alinéa de l’article L. 3262-3. Ce repas peut être composé de fruits et légumes, qu’ils soient ou non directement consommables. ». Aux termes du deuxième alinéa de l’article L. 3262-3 du même code : « Sous réserve des dispositions des articles L. 3262-4 et L. 3262-5, [les comptes de dépôts de fonds intitulés « compte de titres-restaurant »] ne peuvent être débités qu’au profit de personnes ou d’organismes exerçant la profession de restaurateur, d’hôtelier restaurateur ou une activité assimilée, ou la profession de détaillant en fruits et légumes. ». Aux termes de l’article R. 3262-36 de ce code : « La Commission nationale des titres-restaurant est chargée : / 1° D’accorder l’assimilation à la profession de restaurateur aux personnes, entreprises ou organismes qui satisfont aux conditions prévues à l’article R. 3262-4 et aux articles R. 3262-26 à R. 3262-32 (…) / 3° De vérifier l’exercice de la profession de restaurateur ou de celle de détaillant en fruits et légumes conformément aux dispositions de l’article R. 3262-26 (…) ».

Il résulte des dispositions précitées que la commission nationale des titres-restaurants est chargée de vérifier l’activité exercée lorsque la société se déclare restaurateur ou détaillant en fruits et légumes, ou d’accorder l’assimilation à la profession de restaurateur lorsque les conditions objectives requises par les articles R. 3262-4 et R. 3262-26 à R. 3262-32 du code du travail sont remplies.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la décision en tant qu’elle rejette la reconnaissance de la qualité de restaurateur de la société HLLI59 :

Aux termes du premier alinéa de l’article R. 3262-26 du code du travail : « L’exercice de la profession de restaurateur ou de détaillant en fruits et légumes exigé par les dispositions de l’article L. 3262-3 est vérifié par la Commission nationale des titres-restaurant mentionnée à la section 5 d’après les renseignements de notoriété dont elle dispose et au besoin par référence au numéro d’activité d’entreprise adopté par l’Institut national de la statistique et des études économiques (I. N. S. E. E.) et par les unions pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale ». Aux termes de l’article 5 du décret n° 2007-1888 du 26 décembre 2007 : « I. ― L’attribution par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), à des fins statistiques, d’un code caractérisant l’activité principale exercée (APE) en référence à la nomenclature d’activités ne saurait suffire à créer des droits ou des obligations en faveur ou à charge des unités concernées (…) / III. ― Si un texte réglementaire ou un contrat fait référence à ces nomenclatures, les signataires ont l’entière responsabilité du champ qu’ils entendent couvrir. Il leur appartient d’expliciter ce champ aussi complètement qu’il est nécessaire. ».

Il ressort des pièces du dossier, et notamment des factures et conventions à son nom transmises dans le cadre de la présente procédure, que la société HLLI59, qui est immatriculée depuis le 10 juillet 2023, propose sur son site Internet des plats cuisinés qui proviennent de producteurs locaux avec lesquels elle a signé un contrat de fabrication ainsi que des produits alimentaires directement consommables qu’elle a achetés chez un grossiste alimentaire. Les clients ont jusqu’à 10h30 le matin pour choisir un plat cuisiné et en acquitter le prix sur le site. La société l’achète ensuite à son fournisseur pour le livrer sur le lieu de travail de son client avant 12h30. Elle a saisi la commission nationale des titres-restaurant sur le fondement de l’article R. 3262-26 du code du travail, en se prévalant de l’exercice de la profession de restaurateur, afin d’obtenir le remboursement de ces moyens de paiement. Pour contester la décision de la commission qui, pour rejeter sa demande, oppose le fait qu’elle ne peut se voir attribuer la qualité de restaurateur dès lors qu’elle ne dispose d’aucun local susceptible d’accueillir une clientèle, elle fait valoir que son activité entre dans le champ de la « Division 56 » de la nomenclature des activités économiques productives française (NAF) de l’INSEE, qui définit uniquement la restauration comme l’activité consistant à fournir des repas complets ou des boissons pour consommation immédiate. Toutefois, il ressort de la nomenclature NAF que la « Division 56 » est incluse dans la « Section I » intitulée « Hébergement et restauration », qui exclut expressément de son champ les repas et boissons vendus par l’intermédiaire de canaux de distribution indépendants des fabricants, c’est-à-dire par l’intermédiaire d’activités de commerce de gros ou de détail. Au regard des informations concernant son activité et de la nomenclature NAF, la société requérante exerce la profession de commerce de détail et non de restaurateur, sans que cette dernière puisse opposer la circonstance que l’INSEE lui ait attribué le code APE 5610 C correspondant à l’activité de « Restauration de type rapide », cette attribution n’ayant pas de valeur légale. Dans ces conditions, la commission nationale des titres-restaurant était tenue de rejeter la demande de la société HLLI59 présentée sur le fondement de l’article R. 3262-26 du code du travail, et par suite, les moyens tirés de l’incompétence de l’auteur et du défaut de motivation de cette décision sont inopérants.

En ce qui concerne la décision en tant qu’elle rejette l’assimilation de l’activité de la société HLLI59 à celle de restaurateur :

Aux termes de l’article R. 3262-4 du code du travail : « Les titres-restaurant ne peuvent être utilisés que dans les restaurants et auprès des organismes ou entreprises assimilés ainsi qu’auprès des détaillants en fruits et légumes, afin d’acquitter en tout ou en partie le prix d’un repas. / Ce repas peut être composé de préparations alimentaires directement consommables, le cas échéant à réchauffer ou à décongeler, notamment de produits laitiers. / Il peut également être composé de fruits et légumes, qu’ils soient ou non directement consommables. ». Aux termes du premier alinéa de l’article R. 3262-27 du même code : « Les personnes, les entreprises ou les organismes qui proposent à la vente au détail, à titre habituel et au moins six mois par an, des préparations alimentaires mentionnées au deuxième alinéa de l’article R. 3262-4 sans être en possession du numéro de code d’activité accordé aux restaurateurs et hôteliers restaurateurs peuvent être assimilés à ces derniers, à la condition d’avoir transmis par lettre recommandée avec avis de réception à la commission un dossier complet. ». Aux termes de l’article R. 3262-28 du même code : « Les personnes, entreprises ou organismes qui assurent uniquement les prestations de portage ou de livraison de repas à domicile ne peuvent bénéficier de l’assimilation à l’activité de restaurateur. ».

Il ressort des pièces du dossier que la commission nationale des titres-restaurant a, de sa propre initiative, instruit la demande de la société requérante de pouvoir recevoir comme moyen de paiement les titres restaurants, au regard de la possibilité d’assimiler son activité à la profession de restaurateur sur le fondement des articles R. 3262-4 et R. 3262-27 à R. 3262-32 du code du travail. Toutefois, en rejetant cette demande au seul motif que la doctrine applicable au secteur du E-commerce, dont relève la société requérante, était en cours d’élaboration, la commission s’est fondée sur des conditions prévues par aucun texte légal ou réglementaire et a ainsi entachée sa décision d’une erreur de droit.

La commission nationale des titres-restaurant demande qu’il soit procédé à une première substitution de motif, en soutenant que si la société propose bien à ses clients à titre habituel et au moins six mois par an, la vente au détail de repas directement consommables, son activité se limite toutefois exclusivement à une activité de portage et de livraison de produits et ne peut de ce fait, en application de l’article R. 3262-28 cité au point 10, être assimilée à une activité de restaurateur éligible aux titres restaurant. Cependant, il ressort des pièces du dossier, ainsi qu’il a été exposé au point 8, que la société dispose d’un site internet sur lequel elle présente à ses clients des plats cuisinés et des produits alimentaires qu’elle a elle-même sélectionnés auprès de producteurs locaux avec lesquels elle a conclu des conventions et que c’est elle qui achète les plats cuisinés et les autres produits alimentaires à ces fournisseurs pour ensuite les revendre, de sorte que son activité ne se limite pas à la seule livraison de repas. En outre, il ne ressort d’aucune disposition du code du travail que l’exclusion pour les livraisons de repas à domicile prévue à l’article R. 3262-28 précité, inclurait aussi les livraisons de repas sur le lieu de travail du client. Dans ces conditions, la commission ne pouvait rejeter la demande d’agrément de la société requérante sur le fondement de l’article R. 3262-28 du code du travail, et la demande de substitution de motif sollicitée en défense sur ce fondement doit être écartée.

La commission nationale des titres-restaurant demande qu’il soit procédé à une seconde substitution de motif, en soutenant que le fonctionnement de la cagnotte figurant dans les conditions générales de vente de la société, dont il est indiqué qu’elle peut servir comme moyen de paiement et être alimentée par des titres-restaurant, méconnait les règles d’utilisation prévues par les articles R. 3262-6, R. 3262-8 et R. 3262-10 précités.

Aux termes de l’article R. 3262-6 du code du travail : « Les titres-restaurant émis ou acquis par une entreprise ne peuvent être utilisés que par les salariés de cette entreprise. ». Aux termes de l’article R. 3262-8 de ce code : « Les titres-restaurant ne sont pas utilisables les dimanches et jours fériés, sauf décision contraire de l’employeur au bénéfice exclusif des salariés travaillant pendant ces mêmes jours. Lorsque les titres sont émis sur support papier, cette décision fait l’objet d’une mention très apparente sur les titres. Lorsque les titres sont émis sous forme dématérialisée, l’employeur informe par tout moyen les salariés concernés de la décision mentionnée ci-dessus, avant l’émission du titre. ». Enfin, termes de l’article R. 3262-10 du même code : « L’utilisation des titres-restaurant est limitée à un montant maximum de vingt-cinq euros par jour. / Lorsque les titres-restaurant sont émis sous forme dématérialisée, le salarié est débité de la somme exacte à payer, dans la limite du montant maximum journalier mentionné au premier alinéa. »

A supposer même que la CNTS puisse opposer le non-respect des conditions d’utilisation des titres-restaurant pour refuser l’assimilation à la profession de restaurateur, il ressort des pièces du dossier que la cagnotte prévue par les conditions générales de vente de la société HLLI59 ne peut être utilisée que par le salarié titulaire du compte sur le site de la société, pour l’achat uniquement de plats cuisinés et de produits alimentaires, qui ne sont vendus que le midi du lundi au vendredi, hors jours fériés, et dans la limite de vingt-cinq euros par jour. Par suite, la substitution de motif sollicitée en défense sur la méconnaissance des conditions d’utilisation des titres-restaurant par la société doit être écartée.

Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête et alors au demeurant qu’il n’est pas contesté que deux autres filiales du groupe Hoplunch à Strasbourg et à Metz bénéficient déjà de la reconnaissance de la CNTR, la décision du 19 septembre 2023 par laquelle la commission nationale des titres-restaurant a rejeté la demande de la société HLLI59 l’autorisant à recevoir des titres restaurants en moyen de paiement doit être annulée.

Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte :

Aux termes de l’article R. 3262-32 du code du travail : « Pour l’application du 2° de l’article R. 3262-36, les personnes, entreprises ou organismes assimilés aux restaurateurs adressent à nouveau au secrétariat de la commission, sous trente jours au terme d’un délai de douze mois suivant la date à laquelle l’assimilation est réputée leur avoir été accordée, les pièces du dossier mentionné à l’article R. 3262-27, mises à jour à la date d’expiration du délai de douze mois, afin de justifier de leur activité de vente de préparations alimentaires mentionnées au deuxième alinéa de l’article R. 3262-4 dans les conditions définies à ce même article. / A défaut d’avoir satisfait à l’obligation prévue au premier alinéa, les personnes, entreprises ou organismes assimilés ne bénéficient plus de l’assimilation aux restaurateurs. ».

L’annulation de la décision attaquée, en raison du motif qui la fonde, implique nécessairement, sous réserve d’un changement de circonstances de droit ou de fait, que la commission nationale des titres-restaurant accorde à la société HLLI59 l’assimilation de son activité à celle de restaurateur afin qu’elle puisse accepter et être remboursée des titres-restaurant encaissés, dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement. Cette première autorisation valable un an, est renouvelable dans les conditions prévues à l’article R. 3262-32 du code du travail citée au point précédent.

Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société HLLI59, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commission nationale des titres-restaurant demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l’Etat une somme de 1 800 euros au titre des frais exposés par la société HLLI59 et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La décision du 19 septembre 2023 de la commission nationale des titres-restaurant en tant qu’elle rejette l’assimilation de l’activité de la société HLLI59 à celle de restaurateur est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à la commission nationale des titres-restaurant de délivrer à la société HLLI59 l’autorisation assimilant son activité à celle de restaurateur dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement, sous réserve d’un changement dans les circonstances de fait ou de droit. Cette autorisation valable un an, est renouvelable dans les conditions prévues à l’article R. 3262-32 du code du travail.

Article 3 : L’État versera à la société HLLI59 la somme de 1 800 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiées HLLI59 et à la commission nationale des titres-restaurant.

Copie pour information sera adressée au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.

Délibéré après l’audience du 20 mai 2026, à laquelle siégeaient :

M. Cotte, président,

M. Goujon, conseiller,

M^me Le Cloirec, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 juin 2026.

Le rapporteur,

signé

J.-R. Goujon

Le président,

signé

O. Cotte

La greffière,

signé

C. Lejeune

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,