if

TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE

LIMOGES

REPUBLIQUE FRANÇAISE

N° 2100269

____________________

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS PREFET DE L’INDRE

______________________

Audience du 18 février 2021 Le magistrat désigné par le président Décision du 18 février 2021 du tribunal administratif de Limoges ________________

54-03 Juge des référés C

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 12 février 2021, le préfet de l’Indre demande au juge des référés d’ordonner, sur le fondement des dispositions de l’article L. 554-1 du code de justice administrative, la suspension de la décision du 12 février 2021, révélée par voie de presse, par laquelle le maire de la commune d’Issoudun a autorisé l’ouverture du musée de l’Hospice Saint- Roch à partir du samedi 13 février 2021, 10h.

Le préfet soutient que :

- la condition d’urgence est satisfaite au regard de la date retenue par le maire pour rouvrir le musée de l’Hospice Saint-Roch à savoir le samedi 13 février 2021 à 10h ;

- cette décision est entachée d’un doute sérieux quant à sa légalité au regard de la rédaction de l’article 45 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 qui dispose que « les établissements relevant des catégories mentionnées par le règlement pris en application de l’article R. 123-12 du code de la construction et de l’habitation … ne peuvent accueillir du public, « 4° Etablissements de type Y : musées, salles destinées à recevoir des expositions à vocation culturelle … » ;

- cette décision est également entachée d’un doute sérieux quant à sa légalité au regard de la situation sanitaire actuelle et des risques que la réouverture de l’établissement ferait peser sur la population et les visiteurs potentiels du musée municipal de l’Hospice Saint-Roch.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 février 2021, la commune d’Issoudun conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que la requête est irrecevable en l’absence d’un acte administratif susceptible de recours contentieux, que la requête est également irrecevable faute d’être accompagnée d’une copie de la requête au fond et que cette requête est enfin irrecevable en raison du non-respect du principe du privilège du préalable.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

---

N° 2100269 2

- le déféré enregistré le 12 février 2021 sous le n° 2100270 par lequel le préfet de l’Indre demande l’annulation de la décision attaquée.

Vu :

- le code de la construction et de l’habitation ;

- le code de la santé publique ;

- la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l’état d’urgence sanitaire ;

- la loi n° 2021-160 du 15 février 2021 prorogeant l’état d’urgence sanitaire ;

- le décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 déclarant l’état d’urgence sanitaire ;

- le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Jean-Michel X, premier conseiller, pour statuer sur les demandes en référé en application de l’article L. 511-2 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du jeudi 18 février 2021 :

- le rapport de M. X,

- les observations de M. Y, secrétaire général de la préfecture de l’Indre, représentant le préfet de l’Indre, qui persiste dans ses conclusions, soulève le moyen de l’incompétence de l’auteur de l’acte à supposer que la décision contestée ait été prise par le maire d’Issoudun et non par le président de l’établissement public de coopération culturelle d’Issoudun, et insiste sur la situation sanitaire actuelle en France, dans le département de l’Indre et sur le territoire de la commune d’Issoudun.

- et les observations de M. A…, troisième adjoint au maire d’Issoudun, représentant la commune d’Issoudun, qui persiste dans ses écritures qui tendent à démontrer l’irrecevabilité de la requête, s’interroge sur la nature du recours contentieux introduit par le préfet de l’Indre, fait état du protocole sanitaire strict mis en place dans le musée et estime que la culture est essentielle.

La clôture d’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience publique.

Considérant ce qui suit :

1. Le préfet de l’Indre demande au juge des référés d’ordonner, sur le fondement des dispositions de l’article L. 554-1 du code de justice administrative, ainsi que cela ressort clairement de la requête, la suspension de la décision du 12 février 2021, révélée par voie de presse, par laquelle le maire de la commune d’Issoudun a autorisé l’ouverture du musée de l’Hospice Saint-Roch à partir du samedi 13 février 2021, 10h.

---

N° 2100269 3

Sur les circonstances et le cadre du litige :

2. Aux termes de l’article L. 3131-12 du code de la santé publique, issu de la loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 : « L’état d’urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ainsi que du territoire des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population ». L’article L. 3131-13 du même code dispose que : « L’état d’urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre chargé de la santé. Ce décret motivé détermine la ou les circonscriptions territoriales à l’intérieur desquelles il entre en vigueur et reçoit application. Les données scientifiques disponibles sur la situation sanitaire qui ont motivé la décision sont rendues publiques. / (…) / La prorogation de l’état d’urgence sanitaire au-delà d’un mois ne peut être autorisée que par la loi, après avis du comité de scientifiques prévu à l’article L. 3131-19. » Aux termes du I de l’article L. 3131-15 du même code : « Dans les circonscriptions territoriales où l’état d’urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique : (…) 5° Ordonner la fermeture provisoire et réglementer l’ouverture, y compris les conditions d’accès et de présence, d’une ou plusieurs catégories d’établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, en garantissant l’accès des personnes aux biens et services de première nécessité. » Ce même article précise à son III que les mesures prises en application de ses dispositions « sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu » et « qu’il y est mis fin sans délai lorsqu’elles ne sont plus nécessaires ».

3. L’émergence d’un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou Covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d’urgence de santé publique de portée internationale par l’Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre chargé de la santé puis le Premier ministre à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Pour faire face à l’aggravation de l’épidémie, la loi du 23 mars 2020 a créé un régime d’état d’urgence sanitaire, défini aux articles L. […]. 3131-20 du code de la santé publique, et a déclaré l’état d’urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020. La loi du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ces dispositions a prorogé cet état d’urgence sanitaire jusqu’au 10 juillet 2020.

4. Une nouvelle progression de l’épidémie a conduit le Président de la République à prendre le 14 octobre dernier, sur le fondement des articles L. 3131-12 et L. 3131-13 du code de la santé publique, un décret déclarant l’état d’urgence sanitaire à compter du 17 octobre 2020 sur l’ensemble du territoire national. L’article 1er de la loi du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l’état d’urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire dans sa version en vigueur depuis le 17 février 2021 a prorogé l’état d’urgence sanitaire jusqu’au 1er juin 2021 inclus. Le Premier ministre a pris, sur le fondement de l’article L. 3131-15 du code de la santé publique, le décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’urgence sanitaire, modifié en dernier lieu par un décret du 20 décembre 2020. Il résulte des dispositions des articles 39, 42 et 45 de ce décret que les salles d’exposition relevant du type T, les établissements relevant du type PA, « établissements de plein air, à l’exception de ceux au sein desquels est pratiquée la pêche en eau douce » et du type L, comprenant notamment les salles de spectacles ou à usage multiple ainsi que les musées et salles destinées à recevoir des expositions temporaires à vocation culturelle, relevant du type Y, ne peuvent accueillir du public. Le Premier ministre a

---

N° 2100269 4

annoncé, le 10 décembre 2020, que ces lieux, tout comme les cinémas, théâtres et salles de spectacle, resteraient fermés au moins trois semaines supplémentaires après la fin de la période de confinement, fixée au 15 décembre 2020.

Sur les fins de non-recevoir opposées par la commune d’Issoudun :

En ce qui concerne l’absence d’acte administratif susceptible de recours contentieux :

5. D’une part, les articles de presse produits par le préfet de l’Indre, notamment celui du journal La Nouvelle République en date du 12 février 2021, révèlent l’existence d’une décision portant réouverture du musée de l’Hospice Saint-Roch, situé sur le territoire de la commune d’Issoudun, à partir du 13 février 2021, 10h. Si, en défense, la commune d’Issoudun soutient que c’est la réouverture non pas du musée mais de la galerie d’art qu’il renferme qui a été décidée, elle ne l’établit pas.

6. D’autre part, la commune d’Issoudun soutient que la décision litigieuse n’a pas été prise par le maire mais par le président de l’établissement public de coopération culturelle d’Issoudun. S’il ressort des pièces produites par la commune que le musée de l’Hospice Saint- Roch est au nombre des équipements dont la gestion et l’exploitation ont été confiées par la commune d’Issoudun à l’établissement public précité et que M. C…, maire d’Issoudun, est également président de l’établissement public de coopération culturelle d’Issoudun, ces éléments ne sauraient suffire à établir que la réouverture du musée de l’Hospice Saint-Roch a été décidée par le président de l’établissement public gestionnaire du musée alors au contraire que les articles de presse mentionnés au point 5, qui révèlent l’existence d’une décision de réouverture du musée de l’Hospice Saint-Roch, ne font aucunement référence à l’établissement public de coopération culturelle d’Issoudun et présentent seulement M. C… comme maire d’Issoudun et vice-président de l’association des maires de France. Enfin, la mention contenue dans l’article de la Nouvelle République du 12 février 2021 selon laquelle le musée est « une structure municipale dont [M. C…] est le seul responsable » n’est pas non plus de nature à faire regarder M. C… comme ayant agi en qualité de président de l’établissement public de coopération culturelle d’Issoudun pour décider de rouvrir ce musée. Dans ces conditions, et en l’absence de toute décision formalisée prise par le président de l’établissement public précité, il y a lieu de considérer, tout comme l’a estimé le préfet de l’Indre, que la décision de réouverture a été prise par M. C… en sa qualité de maire d’Issoudun.

7. Par suite, cette première fin de non-recevoir doit être écartée.

En ce qui concerne le défaut d’accompagnement d’une copie de la requête au fond :

8. Aux termes du second alinéa de l’article R. 522-1 du code de justice administrative : « A peine d’irrecevabilité, les conclusions tendant à la suspension d’une décision administrative ou de certains de ses effets doivent être présentées par requête distincte de la requête à fin d’annulation ou de réformation et accompagnées d’une copie de cette dernière ». Si la demande de suspension d’un acte administratif n’est pas accompagnée d’une copie de la requête au fond, le juge des référés peut ne pas opposer à la demande de suspension l’irrecevabilité prévue par les dispositions précitées dès lors qu’il constate lui-même que la requête à fin d’annulation a été adressée au greffe et procède à sa communication afin que soit respecté le caractère contradictoire de l’instruction.

---

N° 2100269 5

9. Si, contrairement à ce qu’exigent les dispositions citées au point précédent, le préfet de l’Indre n’a pas accompagné sa demande de suspension de la décision portant réouverture du musée de l’Hospice Saint-Roch d’une copie de la requête à fin d’annulation de cette décision, cette requête, enregistrée sous le n° 2100270 et visée dans la présente ordonnance, a été communiquée le 17 février 2021, par le biais de l’application Télérecours, à la commune d’Issoudun, laquelle a ainsi été mise en mesure de discuter les moyens qui y étaient invoqués. Cette communication fait par suite obstacle à ce que la demande de suspension soit rejetée comme irrecevable en application des dispositions de l’article R. 522-1 du code de justice administrative. Dès lors, cette deuxième fin de non-recevoir doit être écartée.

En ce qui concerne le non-respect du principe du privilège du préalable :

10. Aux termes de l’article 29 du décret du 29 octobre 2020 : « Le préfet de département est habilité à interdire, à restreindre ou à réglementer, par des mesures réglementaires ou individuelles, les activités qui ne sont pas interdites en vertu du présent titre./ Lorsque les circonstances locales l’exigent, le préfet de département peut en outre fermer provisoirement une ou plusieurs catégories d’établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunions, ou y réglementer l’accueil du public./ Le préfet de département peut, par arrêté pris après mise en demeure restée sans suite, ordonner la fermeture des établissements recevant du public qui ne mettent pas en œuvre les obligations qui leur sont applicables en application du présent décret ».

11. En application des dispositions précitées, le préfet peut seulement ordonner la fermeture des établissements recevant du public dont l’activité n’est pas interdite par le décret du 29 octobre 2020. Par suite, dès lors que l’article 45 de ce même décret prévoit que les musées ne peuvent pas accueillir de public, le préfet de l’Indre ne pouvait donc pas faire usage des pouvoirs qu’il tient de l’article 29 cité au point précédent pour ordonner la fermeture du musée de l’Hospice Saint-Roch d’Issoudun. En conséquence, cette dernière fin de non-recevoir doit être écartée.

Sur le bien-fondé de la suspension :

12. D’une part, il résulte des dispositions du premier alinéa de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales que le représentant de l’Etat dans le département peut déférer au juge administratif tous actes des collectivités territoriales qu’il estime contraires à la légalité. D’autre part, il résulte des dispositions du troisième alinéa de ce même article, dont le contenu est repris à l’article L. 554-1 du code de justice administrative, que le préfet peut assortir son déféré d’une demande de suspension et qu’il est fait droit à cette demande dès lors qu’un moyen paraît, en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’acte.

13. Aux termes de l’article 45 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 modifié : « I.- Les établissements relevant des catégories mentionnées par le règlement pris en application de l’article R. 123-12 du code de la construction et de l’habitation figurant ci-après ne peuvent accueillir du public : (…) 4° Etablissements de type Y : Musées, salles destinées à recevoir des expositions à vocation culturelle (scientifique, technique ou artistique, etc.), ayant un caractère temporaire ; (…) ». Il résulte de ces dispositions que l’accueil du public dans les musées ou les salles destinées à recevoir des expositions à vocation culturelle, ayant un caractère temporaire n’est pas autorisé.

---

N° 2100269 6

14. En l’espèce, la commune d’Issoudun ne conteste pas que le musée de l’Hospice Saint-Roch constitue bien un établissement de type Y au sens de l’article 45 du décret du 29 octobre 2020. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions est, en l’état de l’instruction, de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision litigieuse qui autorise l’ouverture du musée de l’Hospice Saint-Roch à partir du samedi 13 février 2021, 10h, sans qu’y fasse obstacle le fait qu’ait été mis en place à l’occasion de cette réouverture un protocole sanitaire renforcé.

15. Il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu de faire droit à la demande de suspension du préfet de l’Indre.

O R D O N N E :

Article 1er : L’exécution de la décision du 12 février 2021, révélée par voie de presse, par laquelle le maire de la commune d’Issoudun a autorisé l’ouverture du musée de l’Hospice Saint- Roch à partir du samedi 13 février 2021, 10h est suspendue jusqu’à ce que le tribunal se prononce au fond sur la légalité de cet acte.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée au préfet de l’Indre et à la commune d’Issoudun.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 18 février 2021

Le juge des référés, Le Greffier en chef

J.-M. X S. Z

La République mande et ordonne au préfet de l’Indre en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision Pour expédition conforme Pour Le Greffier en Chef,

S. Z