Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 5 août 2022 et 20 avril 2023, la société BNP Paribas immobilier résidentiel, représentée par la SELAS Cabinet Léga-Cité, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 9 février 2022 par lequel le maire de Neuville-sur-Saône a refusé de lui délivrer un permis de construire portant sur la construction de trois immeubles comprenant soixante-neuf logements sur un terrain situé 29-33 rue Rey Loras ;

2°) d’enjoindre à cette autorité de lui délivrer un permis de construire dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, ou à défaut, de procéder à une nouvelle instruction de sa demande dans le même délai, le tout sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Neuville-sur-Saône la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le motif de refus fondé sur la méconnaissance de l’article 2.5.4.4 des dispositions communes du règlement du plan local d’urbanisme et de l’habitat (PLU-H) de la métropole de Lyon est entaché d’erreur d’appréciation ;

— le motif de refus fondé sur la méconnaissance de l’article 2.5.4.3 des dispositions communes du règlement du PLU-H de la métropole de Lyon et de l’article 4.2.2 applicable aux zones UCe4 et URc2 de ce même règlement est entaché d’erreur d’appréciation ;

— le motif de refus fondé sur la méconnaissance de l’article 3.2.5 des dispositions communes du règlement du PLU-H de la métropole de Lyon et des articles 3.1 et 3.3 applicables aux zones UCe4 et URc2 de ce même règlement est entaché d’erreur d’appréciation ;

— le motif de refus fondé sur la méconnaissance de l’article 4.1, du a) de l’article 4.1.1 et des a) et b) de l’article 4.2.1 applicables à la zone URc2 et du a) de l’article 4.1.1 et du e) de l’article 4.2.1 applicables à la zone UCe4 du règlement du PLU-H de la métropole de Lyon est entaché d’erreur d’appréciation ;

— le motif de refus fondé sur la dangerosité de l’accès du projet méconnaît les dispositions de l’article 5.1.1.2.2 de la partie I du règlement du PLU-H de la métropole de Lyon et l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme ;

— les nouveaux motifs de refus avancés en défense, tirés de l’incomplétude du dossier, de la méconnaissance des dispositions de l’article 5.1.1.2.2 relatives à la déclivité des cinq premiers mètres de la portion de desserte interne et de la méconnaissance du b) de l’article 4.2.4 applicable à la zone URc2 du règlement du PLU-H de la métropole de Lyon ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 janvier 2023, la commune de Neuville-sur-Saône, représentée par M^e Jourda, conclut au rejet de la requête et demande qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la société requérante sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés ;

— elle sollicite plusieurs substitutions de motifs, tirés de l’incomplétude du dossier, de la méconnaissance des dispositions communes de l’article 5.1.1.2.2 du règlement du PLU-H de la métropole de Lyon relatives à la déclivité des cinq premiers mètres de la portion de desserte interne et de la méconnaissance du b) de l’article 4.2.4 applicable à la zone URc2 de ce même règlement.

Par une ordonnance du 6 juin 2023, la clôture de l’instruction a été fixée au 6 juillet 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me A,

— les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public,

— les observations de M^e Le Priol, représentant la société BNP Paribas immobilier résidentiel,

— et celles de M^e Sanzari, substituant M^e Jourda, représentant la commune de Neuville-sur-Saône.

Considérant ce qui suit :

1. La société BNP Paribas immobilier résidentiel a déposé en mairie de Neuville-sur-Saône le 30 juillet 2021 une demande de permis de construire portant sur la construction de trois immeubles comprenant soixante-neuf logements sur un terrain situé 29-33 rue Rey Loras. Par un arrêté du 9 février 2022, le maire a refusé de lui délivrer l’autorisation d’urbanisme ainsi sollicitée. La société BNP Paribas immobilier résidentiel demande l’annulation de cet arrêté.

2. En premier lieu, aux termes de l’article 2.5.4.4 des dispositions communes à toutes les zones du règlement annexé au plan local d’urbanisme et de l’habitat (PLU-H) de la métropole de Lyon : « () / Lorsque le VETC forme un niveau en attique, l’emprise de ce niveau ne peut excéder 60 % de celle de l’avant-dernier niveau situé avant le point haut de la mesure de la hauteur de façade de la construction ou de la partie de construction. Le respect de cette règle s’apprécie par rapport à l’intégralité du projet faisant l’objet d’une demande d’autorisation d’urbanisme, y compris lorsque ce projet comporte plusieurs constructions. / () ».

3. D’une part, il résulte des dispositions précitées que l’emprise du volume enveloppe de toiture et de couronnement (VETC) doit être déterminée en comparaison avec l’avant-dernier niveau de la construction, lequel correspond au dernier niveau avant le point le plus haut de la façade. D’autre part, il ressort de la pièce PC 2.5 que l’avant dernier-niveau des constructions projetées présente une surface de 1 509 m² alors que l’emprise de l’attique est de 882 m², soit 58 % de l’emprise du niveau qui lui est immédiatement inférieur, conformément aux exigences de l’article 2.5.4.4 précité. Si la commune fait valoir que la pièce PC 2.5 et les plans des niveaux ne comportent pas les cotes nécessaires, ces pièces précisent toutefois les différentes échelles applicables. Ainsi, la commune n’établit pas que ces pièces n’ont pas permis au service instructeur d’apprécier les éléments déclarés. Si elle soutient également que le tableau des surfaces produit le 22 octobre 2021 n’est pas cohérent avec les surfaces mentionnées sur les plans de niveaux, elle n’apporte pas les précisions permettant d’apprécier le bien-fondé de cette allégation, alors que la pièce PC 2.4 distingue les coefficients d’emprise au sol selon les zones. Par ailleurs, il ressort de la pièce PCA-A2 que le niveau en R+2 du bâtiment A présente une emprise au sol de 471,60 m² et que le niveau en R+3 présente quant à lui une emprise au sol de 264,05 m², ce qui a permis au service instructeur d’apprécier l’emprise de ces niveaux. Dans ces conditions, en opposant un refus de permis de construire au motif que le projet méconnaît les dispositions précitées de l’article 2.5.4.4 des dispositions communes du règlement du PLU-H de la métropole de Lyon, le maire de Neuville-sur-Saône a commis une erreur d’appréciation.

4. En deuxième lieu, aux termes de l’article 2.5.4.3 des dispositions communes à toutes les zones du règlement annexé au PLU-H de la métropole de Lyon : " Sont intégrés à l’intérieur du VETC : / – les acrotères ; / – tous les locaux et installations techniques, y compris ceux liés à la sécurité des personnes, et les systèmes nécessaires à la production d’énergie à partir de sources renouvelables à l’exception de celles visées au paragraphe ci-après, les équipements de récupération des eaux de pluie et les pompes à chaleur. / Seuls peuvent être implantés, dans le respect des dispositions du chapitre 4 de la partie II du règlement, à une hauteur supérieure à la hauteur maximale du VETC : / – les souches de cheminées ; / – les systèmes strictement nécessaires, au sens des dispositions de l’article L 111-16 du code de l’urbanisme, à la production d’énergie renouvelable à partir du vent et correspondant aux besoins de la consommation domestique des occupants du bâtiment, sous réserve d’une insertion architecturale qualitative ; / les installations nécessaires au fonctionnement d’un équipement d’intérêt collectif ou de service public dont la nature impose une telle localisation. () « . Aux termes de l’article 4.2.2 des dispositions spécifiques à la zone UCe4 et des dispositions spécifiques à la zone URc2 de ce même règlement relatives au volume enveloppe de toiture et couronnement (VETC), au sein desquelles s’implante le terrain d’assiette du projet litigieux : » () / Le VETC fait l’objet d’un traitement architectural de qualité. Tous les équipements techniques autorisés dans le Volume Enveloppe de Toiture et Couronnement, tels que système de refroidissement, chauffage, accès aux toitures sont intégrés qualitativement de manière à ne pas porter atteinte à la qualité architecturale de la construction et à la perception du paysage urbain. () ".

5. Il ressort des plans des façades que chaque bâtiment comporte une installation technique comprenant un dispositif de désenfumage des escaliers, un accès technique et un édicule d’ascenseur qui émerge à moins de 50 cm de la toiture. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ces éléments, de faible hauteur et de la même couleur que les façades, ne seraient pas intégrés qualitativement au VETC, ni qu’ils porteraient atteinte à la qualité architecturale des constructions et à la perception du paysage urbain. Par suite, en opposant un refus de permis de construire au motif que ces éléments portent atteinte à la qualité architecturale des constructions et à la perception du paysage urbain, en méconnaissance de l’article 2.5.4.3 des dispositions communes et de l’article 4.2.2 des dispositions spécifiques aux zones UCe4 et URc4 du règlement du PLU-H de la métropole de Lyon, le maire de Neuville-sur-Saône a commis une erreur d’appréciation.

6. En troisième lieu, aux termes de l’article 3.2.5 des dispositions communes à toutes les zones du règlement annexé au PLU-H de la métropole de Lyon : « () Tout projet réalisé sur un terrain concerné par l’inscription d’un espace végétalisé à valoriser est conçu, tant dans son organisation, son implantation, sa qualité architecturale, que dans l’aménagement des espaces libres, en prenant en compte les caractéristiques paysagères ou la sensibilité écologique du lieu. () ». Aux termes de l’article 3.1 des dispositions spécifiques à la zone UCe4 et des dispositions spécifiques à la zone URc2 de ce même règlement relatives aux principes d’aménagement des espaces libres : " L’aménagement des espaces libres ne peut être réduit à un traitement des surfaces résiduelles de l’emprise du bâti, mais il est intégré dans la conception globale de tout projet comme un élément structurant, source de paysage et de biodiversité. Il concourt à : / – l’insertion des constructions dans leur paysage urbain et à la qualité des transitions entre espaces bâtis et espaces agricoles ou naturels ; / – l’amélioration du cadre de vie d’un point de vue paysager et bioclimatique ; / – l’enrichissement de la biodiversité en ville ; / – la gestion de l’eau pluviale et de ruissellement. / Selon leur nature et leur vocation (espaces de circulation, terrasses, cours, jardins, bassins), l’aménagement paysager des espaces libres, outre les dispositions prévues aux sections 3.2 et 3.3 ci-après, est approprié à leurs fonctions, dans la recherche d’une composition globale cohérente et pérenne. () ".

7. Le terrain d’assiette du projet se situe dans un environnement fortement végétalisé, bordé à l’ouest par un espace végétalisé à valoriser. Si le projet prévoit la création de jardins à thème, de placettes conviviales et de jardins privatifs situés dans le prolongement de cet espace végétalisé à valoriser, il ressort toutefois des pièces du dossier que l’absence d’aménagement arboré en cœur d’îlot ne permet pas d’intégrer le projet comme un élément structurant, source de paysage et de biodiversité à l’échelle de ce paysage fortement végétalisé. L’architecte conseil de la métropole de Lyon a d’ailleurs estimé, dans son avis du 7 septembre 2021, que le site s’inscrit dans un environnement arboré et végétalisé à valoriser à l’échelle de la parcelle comme à l’échelle du grand paysage, que le projet doit permettre des percées visuelles sur le cœur arboré du tènement et que l’ouverture visuelle sur le paysage depuis la rue Loras n’est pas suffisante, " le rapport du bâtiment à la rue très minéral [n’associant] pas le végétal ". Dans ces conditions, le maire a pu, à juste titre, considérer que le projet ne présente pas d’aménagement structurant des espaces non bâtis, alors qu’il s’inscrit dans un environnement fortement végétalisé, et qu’il n’est dès lors pas de nature à garantir son insertion dans l’environnement paysager existant, en méconnaissance des dispositions citées au point précédent.

8. En quatrième lieu, d’une part, aux termes de l’article 4.1 des dispositions spécifiques à la zone URc2 du règlement annexé au PLU-H de la métropole de Lyon relatives à l’insertion du projet : " Cette zone à dominante résidentielle, regroupe les ensembles d’immeubles de logements collectifs dont les éléments bâtis revêtent des formes de plots et parfois de barres, en recul des voies, ordonnancés de façon discontinue au sein d’une composition paysagère où domine la végétalisation des espaces libres. / Les objectifs poursuivis sont, tant pour les constructions nouvelles que les travaux sur constructions existantes* : / – de promouvoir, dans les sites appropriés, cette organisation d’habitat collectif dans un environnement paysager qualitatif ; / – d’encadrer ces compositions urbaines existantes dans leur densité ; / – de garantir une insertion urbaine et paysagère des projets au sein d’ensembles de grands collectifs constitués ou non ; / – de mettre en œuvre une végétalisation du front de rue. / 4.1.1 – Conception du projet dans son environnement urbain et paysager / a. La conception du projet privilégie son insertion dans la morphologie urbaine de la zone considérée en prenant en compte son environnement urbain et paysager sauf contexte urbain particulier. () « . Et aux termes de l’article 4.2.1 des dispositions spécifiques à cette zone URc2 de ce même règlement relatives à la volumétrie et au rythme du bâti : » a. Les volumétries ainsi que l’ordonnancement des constructions sont guidés par la composition urbaine et paysagère générale du projet. / b. En limite de zone, une attention particulière est portée sur la volumétrie des constructions pour assurer une transition adaptée. () ".

9. D’autre part, aux termes de l’article 4.1 des dispositions spécifiques à la zone UCe4 du règlement annexé au PLU-H de la métropole de Lyon relatives à l’insertion du projet : " Zone de centralité multifonctionnelle qui correspond aux bourgs, villages et certains hameaux, dont le caractère commun de l’organisation urbaine est un rapport fort du bâti avec la rue. / Les objectifs poursuivis sont, tant pour les constructions nouvelles que les travaux sur constructions existantes : / – de préserver les caractéristiques morphologiques et architecturales de chaque bourg, village et hameau ; / – d’assurer leur transition avec leur environnement urbain ou naturel tout en pérennisant leur rôle de centralité en favorisant, selon le contexte local, l’implantation d’activités commerciales ou de services. () / 4.1.1 – Conception du projet dans son environnement urbain et paysager a. La conception du projet privilégie son insertion dans la morphologie urbaine de la zone considérée en prenant en compte son environnement urbain et paysager. () « . Et aux termes de l’article 4.2.1 des dispositions spécifiques à cette zone UCe4 de ce même règlement relatives à la volumétrie, au rythme du bâti et à la qualité des façades : » a. Les volumétries ainsi que l’ordonnancement des constructions sont guidés par la composition urbaine et paysagère générale du projet. () / c. Les constructions présentent une simplicité de volume tout en favorisant des rythmes. Leurs gabarits doivent être adaptés à l’échelle générale des constructions avoisinantes. () / e. En limite de zone, une attention particulière est portée sur la volumétrie des constructions pour assurer une transition adaptée. ".

10. Le bâtiment A du projet est implanté au sein de la zone UCe4, laquelle a vocation à préserver les caractéristiques morphologiques et architecturales de chaque bourg, les constructions nouvelles devant assurer la transition avec leur environnement urbain ou naturel, en particulier en limite de zone. L’implantation de ce bâtiment en retrait de la rue Loras permet d’assurer la transition avec l’environnement proche du projet, composé à l’est du terrain d’un ensemble immobilier implanté également en retrait de cette rue. Toutefois, l’implantation des bâtiments B et C, d’une hauteur de plus de 13 mètres, au sein de la zone URc2, pour laquelle une attention particulière doit également être portée à la volumétrie des constructions afin d’assurer une transition adaptée en limite de zone, ne permet pas d’assurer la transition avec l’environnement proche du projet, composé, au sud, de maisons individuelles situées en secteur URi1a à dominante résidentielle et d’habitat individuel et, à l’ouest, d’un espace végétalisé à valoriser. L’architecte conseil de la métropole de Lyon a d’ailleurs estimé, dans son avis du 7 septembre 2021, que les trois volumes similaires, imposants, n’assurent pas une transition équilibrée entre les collectifs situés à l’est de la rue Loras et le tissu pavillonnaire situé au nord et au sud du terrain. Cet architecte retient également que ce déséquilibre est accentué par la forte déclivité du terrain et que les bâtiments devraient s’installer en dégradé dans la pente et offrir des volumes fragmentés permettant de créer des percées visuelles vers le cœur d’ilot et d’optimiser les vues vers le lointain. Dans ces conditions, si le maire a pu, à juste titre, considérer que les bâtiments B et C ne s’insèrent pas dans le paysage urbain et paysager environnant et qu’ils n’assurent pas une transition adaptée avec le secteur URi1a, en méconnaissance des dispositions citées au point 8, il ne pouvait légalement retenir que l’implantation du bâtiment A était aussi illégale en se fondant sur les dispositions citées au point 9.

11. En dernier lieu, aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. ». En vertu de l’article 5.1.1.2.2 des dispositions communes à toutes les zones du règlement annexé au PLU-H : " () b. Caractéristiques des accès / Une opération comporte un nombre d’accès sur les voies publiques limité au strict nécessaire. Les accès : – sont conçus en tenant compte de la topographie et de la configuration des lieux dans lesquels s’insère l’opération, en cherchant d’une part à réduire leur impact sur la fluidité de la circulation des voies de desserte, d’autre part la mutualisation des accès ; – présentent des caractéristiques répondant à la nature et à l’importance du projet ; – prennent en compte la nature des voies sur lesquelles ils sont susceptibles d’être aménagés afin de préserver la sécurité des personnes (visibilité, vitesse sur voie, intensité du trafic) ; – permettent d’assurer la sécurité des usagers des voies de desserte et de ceux utilisant ces accès. / Cette sécurité est appréciée compte tenu : – de la position des accès et de leur configuration ; – de la nature des voies de desserte, du type de trafic et de son intensité. / Lorsque le terrain est desservi par plusieurs voies, l’accès est aménagé sur la voie présentant le moindre risque ou gêne pour la circulation. / () ".

12. Dès lors que les dispositions précitées du règlement du document local d’urbanisme invoquées par la société requérante ont le même objet que celles, également invoquées, de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme et prévoient des exigences qui ne sont pas moindres, c’est par rapport aux dispositions du règlement du document local d’urbanisme que doit être appréciée la légalité de la décision attaquée. En conséquence, le juge exerce un contrôle normal sur la conformité à ces dispositions de la décision attaquée.

13. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du plan de masse, que le projet crée un accès sur la rue Rey Loras et non sur la rue de Prandière. A cet égard, la notice précise que l’accès charretier se fait sur la rue Rey Loras, dans l’angle nord-est, afin de garantir la bonne sécurité des entrées et sorties de véhicules et de préserver la tranquillité d’usage de la rue de Prandière aux heures d’entrée et de sortie de l’école. Dans ces conditions, le maire, en considérant que le projet est de nature à porter atteinte à la sécurité publique dès lors qu’il induit une augmentation substantielle du trafic à proximité immédiate d’un établissement scolaire, a entaché sa décision d’une erreur d’appréciation dans l’application de l’article 5.1.1.2.2 des dispositions communes du règlement du PLU-H.

14. Il résulte de l’instruction que le maire de Neuville-sur-Saône aurait pris la même décision s’il s’était seulement fondé sur les motifs examinés aux points 7 et 10, dont l’illégalité n’a pas été démontrée par la société requérante et qui sont de nature à justifier légalement le refus de permis de construire. Il suit de là, sans qu’il soit besoin d’examiner la demande de substitution de motifs sollicitée en défense, que la société BNP Paribas immobilier résidentiel n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 9 février 2022 portant refus de permis de construire. Par voie de conséquence, doivent également être rejetées ses conclusions à fin d’injonction et d’astreinte.

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Neuville-sur-Saône, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement d’une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société BNP Paribas immobilier résidentiel la somme demandée par la commune de Neuville-sur-Saône sur le fondement des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société BNP Paribas immobilier résidentiel est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Neuville-sur-Saône au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société BNP Paribas immobilier résidentiel et à la commune de Neuville-sur-Saône.

Délibéré après l’audience du 11 janvier 2024, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Pascal Chenevey, président,

M^me Flore-Marie Jeannot, première conseillère,

M^me Marie Chapard, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 janvier 2024.

La rapporteure,

F.-M. ALe président,

J.-P. Chenevey

La greffière,

G. Reynaud

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière