Vu la procédure suivante :

Par une ordonnance du 13 avril 2023 enregistrée le même jour au greffe du tribunal, la présidente de la 5ème chambre du tribunal administratif de Toulouse a, en application des dispositions de l’article R. 351-3 du code de justice administrative, transmis au tribunal, la requête présentée par M. A C.

Par cette requête enregistrée au greffe du tribunal administratif de Toulouse le 5 avril 2023 et des mémoires, enregistrés les 20 décembre 2023 et 4 janvier 2024, M. C, représenté par M^e Laurent, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 12 octobre 2022 par lequel le ministre du travail, du plein emploi et de l’insertion lui a infligé la sanction d’exclusion temporaire des fonctions pour une durée d’un mois, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) d’enjoindre au ministre du travail, du plein emploi et de l’insertion, dans un délai d’un mois suivant la notification de la décision à intervenir, de retirer du dossier de l’agent et détruire tout élément relatif à la sanction querellée, au besoin sous astreinte ;

3°) de mettre à la charge de l’État la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. C soutient que :

— le tribunal administratif de Toulouse est compétent pour statuer sur le litige ;

— l’arrêté a été signé par une personne incompétente ;

— il est entaché d’un défaut de motivation ;

— la procédure suivie devant le conseil de discipline de l’Institut national du travail de l’emploi et de la formation professionnelle (INTEFP) est irrégulière : il n’a pas pu faire valoir ses observations lors de l’enquête administrative ; les membres du conseil de discipline n’ont pas disposé des informations qu’il a communiquées ; il n’a pas reçu communication des pièces jointes au rapport de discipline préalablement au conseil ; il n’a pas été en mesure de faire citer des témoins, compte tenu de la réponse tardive de l’administration, en méconnaissance de l’article 3 du décret du 25 octobre 1984 ; le conseil de discipline était irrégulièrement composé ; la modification apportée au règlement intérieur par délibération du 19 juillet 2022 n’est pas opposable faute d’avoir été régulièrement publiée ; le président du conseil de discipline n’était pas impartial ; l’avis du conseil de discipline a eu une influence déterminante sur l’arrêté de sanction ;

— la procédure suivie devant la commission administrative paritaire réunie en formation disciplinaire est irrégulière : le défenseur qu’il avait désigné a été indument requalifié en témoin ; la présence du représentant du directeur général de l’emploi et de la formation professionnelle aux deux conseils de discipline méconnait le principe d’impartialité ;

— la décision est entachée d’erreurs de faits, d’une erreur de qualification juridique des faits et d’appréciation ;

— la sanction infligée est disproportionnée.

Par un mémoire en défense enregistré le 24 novembre 2023, le ministre du travail, du plein emploi et de l’insertion conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général de la fonction publique ;

— le décret n° 94-874 du 7 octobre 1994 ;

— le décret n° 2003-770 du 20 août 2003 ;

— le décret n°2005-1555 du 13 décembre 2005 ;

— le décret n°2006-781 du 3 juillet 2006 ;

— l’arrêté du 3 avril 2012 relatif aux indemnités de stage et aux déplacements temporaires des inspecteurs élèves du travail ;

— l’arrêté du 22 juin 2020 pris pour l’application du décret n°2006-781 du 3 juillet 2006 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Bertolo,

— les conclusions de M. Pineau, rapporteur public,

— et les observations de M^e Laurent, représentant M. C.

Considérant ce qui suit :

1. M. C a été admis au concours externe d’inspecteur du travail au titre de l’année 2020 et nommé inspecteur-élève du travail à compter du 1er mars 2021 puis, à compter du 1er mars 2022, inspecteur du travail stagiaire, pré-affecté à la Direction départementale de l’emploi, du travail, des solidarités et de la protection des population (DDETSPP) du Cher pour l’accomplissement de sa deuxième période de formation. Par deux arrêtés du 29 mars et du 12 mai 2022, la ministre du travail, de l’emploi et de l’insertion a prononcé, à titre conservatoire, la suspension de ses fonctions pendant une durée de quatre mois. En suivant, par un arrêté en date du 12 octobre 2022, dont M. C demande au tribunal de prononcer l’annulation, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux, le ministre du travail, du plein emploi et de l’insertion lui a infligé la sanction d’exclusion temporaire des fonctions pour une durée d’un mois.

Sur l’exception d’incompétence territoriale du tribunal :

2. Aux termes de l’article R. 221-3 du code de justice administrative : « Le siège et le ressort des tribunaux administratifs sont fixés comme suit : () Lyon : () Rhône. ». Aux termes de l’article R. 312-12 du même code : « Tous les litiges d’ordre individuel, y compris notamment ceux relatifs aux questions pécuniaires, intéressant les fonctionnaires ou agents de l’Etat et des autres personnes ou collectivités publiques, ainsi que les agents ou employés de la Banque de France, relèvent du tribunal administratif dans le ressort duquel se trouve le lieu d’affectation du fonctionnaire ou agent que la décision attaquée concerne. / Si cette décision prononce une nomination ou entraîne un changement d’affectation, la compétence est déterminée par le lieu de la nouvelle affectation. / Si cette décision prononce une révocation, une admission à la retraite ou toute autre mesure entraînant une cessation d’activité, ou si elle concerne un ancien fonctionnaire ou agent, ou un fonctionnaire ou un agent sans affectation à la date où a été prise la décision attaquée, la compétence est déterminée par le lieu de la dernière affectation de ce fonctionnaire ou agent. ».

3. Il ressort des pièces du dossier qu’à la date de la décision attaquée, M. C n’ayant été titularisé à la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités Occitanie qu’à compter du 19 avril 2023, était affecté à l’institut national du travail de l’emploi et de la formation professionnelle (INTEFP), situé à Marcy-l’Etoile dans le Rhône. Par suite, le tribunal administratif de Lyon est compétent pour statuer sur ce litige et l’exception d’incompétence territoriale ainsi opposée par le requérant doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

4. En premier lieu, d’une part, l’article 8 du décret du 13 décembre 2005 relatif à l’Institut national du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle prévoit que le conseil d’administration délibère sur : " 6° Le règlement intérieur de l’établissement et le règlement de scolarité ; « et son article 10 que : » Sous réserve des cas prévus aux alinéas suivants, les délibérations du conseil d’administration sont exécutoires dès leur approbation expresse par le ministre chargé du travail, ou de manière tacite si le ministre n’y a pas fait opposition dans le délai de quinze jours suivant leur réception. / Toutefois, ce délai est porté à trente jours s’agissant du règlement intérieur de l’institut et de ses modifications. ".

5. D’autre part, l’article 46 du règlement intérieur de l’INTEFP, dans sa version adoptée en dernier lieu le 29 juin 2021 par le conseil d’administration et versée au débat par le ministre, prévoit que le conseil de discipline auprès de l’établissement comprend sept personnes, dont le directeur de l’Institut, qui le préside, deux membres désignés par le conseil d’administration autres que ceux représentant les élèves, deux représentants du personnel élus au conseil d’administration, enfin deux représentants des élèves élus au conseil d’administration.

6. M. C soutient que le conseil de discipline de l’Institut qui s’est réuni le 29 août 2022 était irrégulièrement composé, dès lors que neuf personnes se sont réunies, dont trois représentants du personnel, ainsi que le représentant de la direction des ressources humaines des ministères chargés des affaires sociales, du représentant du Directeur général du travail, et le représentant du Directeur général de l’emploi et de la formation professionnelle. Si le ministre ne conteste pas cette composition du conseil de discipline de l’Institut, il fait valoir en défense que, d’une part, le règlement intérieur de l’Institut a été modifié le 19 juillet 2022 par le conseil d’administration, prévoyant désormais la présence de trois membres désignés en son sein par le conseil d’administration autres que ceux représentant les élèves, lors de la première réunion suivant son installation ou son renouvellement, ainsi que trois représentants du personnel élus au conseil d’administration, et, d’autre part, qu’une délibération a été adoptée lors du même conseil d’administration pour nommer le représentant de la direction des ressources humaines des ministères chargés des affaires sociales, du représentant du Directeur général du travail, et le représentant du Directeur général de l’emploi et de la formation professionnelle. Toutefois, si en réponse à la mesure d’instruction du tribunal, le ministre a produit les deux délibérations du conseil d’administration, il ne justifie pas, ainsi que le soutient M. C dans son mémoire du 4 janvier 2024 régulièrement communiqué, que la délibération du 19 juillet 2022 modifiant le règlement intérieur, qui a une nature réglementaire, aurait été régulièrement transmise et approuvée, ainsi que le prévoit l’article 8 du décret du 13 décembre 2005, ni que cette délibération aurait fait l’objet d’une publicité suffisante la rendant opposable aux tiers. Ainsi, M. C est fondé à soutenir que le conseil de discipline du 29 août 2022 était irrégulièrement composé. Cette irrégularité, qui a privé l’intéressé d’une garantie, est de nature à justifier l’annulation de la décision attaquée.

7. En second lieu, d’une part, aux termes de l’article 10 du décret du 7 octobre 1994 : " Les sanctions disciplinaires susceptibles d’être infligées au fonctionnaire stagiaire sont : 1° L’avertissement ; / 2° Le blâme ; / 3° L’exclusion temporaire, avec retenue de rémunération à l’exclusion du supplément familial de traitement, pour une durée maximale de deux mois ; / 4° Le déplacement d’office ; / 5° L’exclusion définitive de service. ".

8. D’autre part, l’article 3 du décret du 3 juillet 2006 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires des personnels civils de l’État prévoit que " Lorsque l’agent se déplace pour les besoins du service à l’occasion d’une mission, d’une tournée ou d’un intérim, il peut prétendre, sous réserve de pouvoir justifier du paiement auprès du seul ordonnateur : / -à la prise en charge de ses frais de transport ; « . L’article 25 de l’arrêté du 22 juin 2020 pris pour l’application du décret n°2006-781 du 3 juillet 2006 modifié et portant politique des voyages des personnes civils du ministère des solidarités et de la santé, du ministère du travail, du ministère des sports précise que : » L’agent appelé à se déplacer dans le cadre d’action de formation peut prétendre à la prise en charge d’un aller et retour entre sa résidence administrative ou familiale et le lieu de la formation, quelle que soit la durée du stage. « . L’arrêté du 3 avril 2012 relatif aux indemnités de stage et aux déplacements temporaires des inspecteurs élèves du travail précise en son article 1 que » Les inspecteurs-élèves du travail peuvent prétendre à la prise en charge de leurs frais de transport dans les conditions prévues par le décret et les arrêtés du 3 juillet 2006 susvisés ainsi que par les titres Ier à IV de l’arrêté du 22 juin 2020 pris pour l’application du décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006 modifié et portant politique du voyage des personnels civils du ministère des solidarités et de la santé, du ministère du travail, du ministère des sports. « . Enfin, la note du 26 février 2021 relative à l’indemnisation des frais de transport et de séjour des inspecteurs élèves du travail versée aux débats précise que deux résidences sont prises en compte pour l’application des droits à indemnisation, à savoir la résidence administrative et la résidence familiale (commune du domicile) et prévoit que » II – Principes de l’indemnisation / Pour chaque période de formation, vous recevrez toutes les 2 à 3 semaines par courriel une convocation qui génèrera la création d’un ordre de mission (OM) dans NOTILUS. Chaque OM permet l’ouverture de droits à : * transports (cf point III) : les déplacements pris en charge par l’INTEFP sont ceux correspondant à chaque OM pour une période de deux à trois semaines, à raison d’un aller (début de période) et retour (fin de période) pour chaque période ; () III – Transports a) Les transports pris en charge par l’INTEFP * Seuls les déplacements adossés à un ordre de mission émis par l’INTEFP sont pris en charge par l’institut : un aller et un retour pour se rendre sur le lieu de formation et en revenir ; / * les trajets en train ou avion doivent être de préférence réservés dans le portail NOTILUS. / L’IET évite ainsi l’avance du paiement. / * tout autre déplacement doit être réservé hors NOTILUS et aux frais des stagiaires. ".

9. Pour prononcer la sanction d’exclusion temporaire d’un mois des fonctions à l’encontre de M. C, le ministre du travail, du plein emploi et de l’insertion s’est fondé sur la seule circonstance que l’intéressé, « pour se rendre en Tunisie pendant son temps de formation, a(vait) utilisé, en toute connaissance de cause, un ordre de mission qui ne concernait pas cette destination, lui permettant ainsi de ne pas engager de frais et de les faire supporter par l’administration, sans demandes préalable ou de régularisation auprès de l’INTEFP » et que ces faits caractérisaient une violation des règles de fonctionnement de l’INTEFP, telles que précisées dans la note du 26 février 2021, ainsi qu’un manquement à l’obligation d’obéissance hiérarchique et une atteinte à la probité.

10. Toutefois, premièrement, ainsi que l’établit M. C par les captures d’écran produites au soutien de sa requête, sa demande pour un voyage vers la Tunisie a fait l’objet d’une validation dans le cadre de l’application Notilus, lui permettant de présumer que cette demande était conforme aux règles de prise en charge définies par l’INTEFP, le ministre en défense ne justifiant par aucun élément, l’absence de validation préalable des demandes en-dessous du seuil de 300 euros, ni que M. C aurait délibérément utilisé le système pour échapper à tout contrôle. Il ressort en outre des échanges de courriers électroniques entre M. C et la directrice des études de l’INTEFP, notamment du courrier électronique de M. C en date du 18 février 2022, que celui-ci a spontanément proposé de régulariser sa situation en posant des congés et en remboursant les billets pris au nom de l’INTEFP pour se rendre en Tunisie. Par suite, le requérant est fondé à soutenir que le ministre a commis une erreur de fait en estimant que son voyage vers la Tunisie n’avait pas fait l’objet d’une demande préalable ou de régularisation auprès de l’administration.

11. En outre, en deuxième lieu, alors qu’il ressort des pièces du dossier que les élèves inspecteurs élèves du travail de la promotion 2021 ont été informés par une note d’information du 4 mars 2021 qui reprend les règles de prise en charge des frais de transport que : « NB : à titre exceptionnel, possibilité de prise en charge d’un déplacement depuis/vers un autre lieu que la résidence familiale/administrative si le coût est égal ou inférieur (sinon le voyageur paye le surcoût). Il appartient au stagiaire de fournir les éléments nécessaires à la vérification du coût inférieur. », M. C, qui a produit de nombreuses attestations permettant d’établir que cette pratique était courante, soutient, sans être sérieusement contredit, qu’existait une tolérance administrative permettant d’obtenir des ordres de mission pour des trajets en dehors de la résidence familiale, sous réserve que le budget de référence ne soit pas dépassé, ce qui était effectivement la situation dans laquelle il se trouvait, le billet d’avion Lyon-Toulouse coûtant 430 euros alors que le trajet Toulouse-Tunis ne coûtait que 280,94 euros pour. Aussi, eu égard à l’ambiguïté de cette tolérance, qui a d’ailleurs conduit la direction de l’INTEFP à refondre la note relative à l’indemnisation des transports dès le 30 juillet 2022 et à préciser notamment que la modification d’un ordre de mission devait faire l’objet d’une demande préalable, que le voyage devait représenter une économie pour l’école et qu’il ne pouvait se faire qu’à l’intérieur des frontières nationales, M. C pouvait raisonnablement penser que sa demande était conforme à la tolérance administrative pratiquée au sein de l’établissement.

12. En dernier lieu, alors d’une part, qu’il ressort des pièces du dossier et en particulier du mémoire en défense du ministre qu’un contrôle a posteriori a été effectué à l’été 2022 pour toute la promotion 2021, et que sept sur quatre-vingt-cinq dossiers des « élèves inspecteurs » sont ressortis avec des anomalies sans pourtant que des procédures disciplinaires aient été engagées à l’encontre de ces autres élèves, le tableau de suivi du contrôle versé aux débats par le ministre mettant seulement en évidence que des procédures de recouvrement des sommes indument prises en charges ont été mises en œuvre par la direction de l’INTEFP, d’autre part que s’il est constant que M. C a réservé le 9 février 2022 auprès de l’agence de voyage partenaire de l’INTEFP et dans l’application Notilus des billets d’avion aller-retour vers la Tunisie, pour un montant de 280,94 euros, pour se rendre à sa convocation en équipe nationale de rugby et visiter sa famille, alors que son domicile familial déclaré auprès de l’INTEFP se situait à Toulouse et qu’il ne pouvait dès lors utiliser l’ordre de mission lui permettant de revenir à son domicile familial pour effectuer un aller/retour en Tunisie et que par suite, ces faits constituent un manquement aux règles de prise en charge des frais de transport des inspecteurs élèves du travail, eu égard à l’ensemble de ces circonstances, et alors enfin que l’administration n’établit pas avoir subi un préjudice financier, la sanction d’exclusion temporaire de fonctions d’une durée d’un mois prise par le ministre du travail, du plein emploi et de l’insertion à l’encontre de M. C est disproportionnée.

13. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que M. C est fondé à demander l’annulation de l’arrêté du 12 octobre 2022 par lequel le ministre du travail, du plein emploi et de l’insertion lui a infligé la sanction d’exclusion temporaire des fonctions d’une durée d’un mois, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

14. L’annulation d’une sanction disciplinaire implique nécessairement, du fait de sa disparition rétroactive, que toute mention qui en est faite dans le dossier individuel de l’intéressé soit supprimée. Compte tenu de l’annulation prononcée par le présent jugement, il y a lieu d’enjoindre à la ministre du travail, de la santé et des solidarités de procéder à cette suppression dans le dossier des M. C, dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement.

Sur les frais du litige :

15. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’État la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. C et non compris dans les dépens.

D É C I D E

Article 1er : L’arrêté du 12 octobre 2022 du ministre du travail, du plein emploi et de l’insertion, ensemble la décision implicite de rejet du recours gracieux de M. C, sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint à la ministre du travail, de la santé et des solidarités de procéder à la suppression de la mention de la sanction d’exclusion temporaire des fonctions d’une durée d’un mois dans le dossier de M. C, dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement.

Article 3 : L’État versera la somme de 1 500 euros à M. C au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et à la ministre du travail, de la santé et des solidarités.

Délibéré après l’audience du 12 janvier 2024, où siégeaient :

M^me Baux, présidente,

M. Bertolo, premier conseiller,

M. Gueguen, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 janvier 2024.

Le rapporteur,

C. Bertolo

La présidente,

A. Baux

Le greffier

J. P. Duret

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice, à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,