Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 12 mai et 28 décembre 2023, M^me C B et M. A B, représentés par M^e Salen, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’annuler la délibération du 13 décembre 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération a approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal ;

2°) d’enjoindre la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération d’abroger et / ou de modifier son plan local d’urbanisme intercommunal, dans un délai d’un mois à compter du jugement à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération le versement de la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— leur requête est recevable ;

— les nombreuses modifications apportées au zonage postérieurement à l’enquête publique, qui ont entraîné une diminution de la consommation des espaces agricoles et naturels de 39 hectares, remettent en cause l’économie générale du plan local d’urbanisme ;

— le zonage n’est pas cohérent avec les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables ;

— le classement en zone naturelle des parcelles cadastrées section E 769, 770, 776, 777, 948 et 949, situées sur le territoire de la commune de Chambles, est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation, alors en outre que les parcelles E 769 et E 770 ne sont pas soumises au risque d’inondation ;

— ce classement et la règle qui régit l’extension des constructions à usage d’habitation sont inéquitables.

Par des mémoires en défense enregistrés les 16 novembre 2023 et 26 janvier 2024, la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération, représentée par M^e Thiry, conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— à titre principal, la requête est irrecevable, faute pour les requérants de justifier d’un intérêt lui donnant qualité pour agir en produisant un acte de propriété ;

— à titre subsidiaire, aucun des moyens invoqués n’est fondé.

Par une ordonnance du 29 janvier 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 13 février 2024.

Un mémoire en défense a été enregistré le 12 février 2024 pour la communauté d’agglomération Loire Forez et n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code de l’urbanisme ;

— le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Viotti, première conseillère,

— les conclusions de M. Gilbertas, rapporteur public,

— les observations de M^e Salen, représentant les requérants et celles de M^e Thiry, représentant la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération.

Considérant ce qui suit :

1. Le 15 décembre 2015, la communauté d’agglomération Loire Forez a, d’une part, prescrit l’élaboration de son plan local d’urbanisme intercommunal tenant lieu de programme local de l’habitat, d’autre part, défini les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation. Le 1er janvier 2017, cette collectivité a fusionné avec les communautés de communes du Pays d’Astrée, des Montagnes du Haut-Forez et du Pays de Saint-Bonnet-le-Château pour former la communauté d’agglomération Loire-Forez, laquelle a décidé, par délibération du 21 mars 2017, de poursuivre l’élaboration du plan local d’urbanisme à l’échelle des quarante-cinq communes qui composaient l’ancienne communauté d’agglomération Loire Forez, en lui retirant sa portée de programme local de l’habitat. Par délibération du 19 juin 2018, le conseil communautaire a décidé, sur le fondement de l’article 12 du décret du 28 décembre 2015 susvisé, que seraient applicables au document d’urbanisme en cours d’élaboration les articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l’urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016. Le projet de plan local d’urbanisme intercommunal a ensuite été arrêté le 23 novembre 2021. Après une enquête publique qui s’est déroulée du 3 janvier 2022 au 10 février 2022, l’assemblée délibérante de Loire Forez Agglomération a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal par délibération du 13 décembre 2022. Ce plan a notamment classé en zone naturelle les parcelles cadastrées E 769, 770, 776, 777, 948 et 949 situées sur le territoire de la commune de Chambles. Par courrier du 13 février 2023, les consorts B ont formé un recours gracieux à l’encontre du plan local d’urbanisme pour contester ce classement, que le président de la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération a rejeté par décision du 9 mars 2023. Par la présente requête, les consorts B demandent au tribunal d’annuler le plan local d’urbanisme intercommunal.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 153-43 du code de l’urbanisme : « A l’issue de l’enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par délibération de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale () ».

3. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d’urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et qu’elles procèdent de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête.

4. Les consorts B affirment que le plan local d’urbanisme a fait l’objet de plusieurs modifications avant son approbation, listées par la délibération attaquée, lesquelles, si elles procèdent de l’enquête publique, ont néanmoins entraîné d’importants changements de zonage qui portent atteinte à l’économie générale du plan. A l’appui de ce moyen, ils citent l’exemple de deux hameaux de taille réduite, déclassés des zones Uh1 et Uh2, et évoquent, sans davantage de développement, la réduction de la consommation des espaces agri-naturels, passée de 253 hectares à 214 hectares dans le plan approuvé. Or, il ressort du tome n° 4 du rapport de présentation que, dans le projet initial, les zones Uh1 et Uh2, correspondant aux hameaux, couvraient respectivement 289,2 hectares, soit 7,42 % de la zone urbaine, d’une superficie totale de 38,97 kilomètres carrés. Si le plan approuvé réduit ces zones 28 hectares, il n’est aucunement démontré que cette surface ait été intégralement reclassée en zone agricole ou naturelle, d’autant que les hameaux représentent encore 6,71 % de la zone urbaine, dont la superficie globale n’a diminué que de 4 hectares. Par ailleurs, bien que le rapport de présentation fasse état de la suppression de 39 hectares de zones urbaines et à urbaniser, cette seule donnée brute, invoquée par les requérants et qui concerne à peine 0,05 % du territoire intercommunal, ne suffit pas par elle-même et en l’absence de tout commencement de démonstration sur ce point de la part des intéressés, à établir que les modifications critiquées ont porté une atteinte à l’économie générale du plan. Il s’ensuit que le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ».

6. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

7. Le rapport de présentation du plan local d’urbanisme intercommunal expose qu’entre 2010 et 2020, environ 470 hectares d’espaces agricoles, naturels et forestiers ont été artificialisés sur le territoire intercommunal. Après avoir rappelé que ce territoire est composé à 91 % d’espaces agricoles, naturels et forestiers, le projet d’aménagement et de développement durables fixe l’objectif de préserver cette proportion à hauteur de 90 % en limitant l’artificialisation de ces espaces. Les auteurs du plan prévoient, notamment, de protéger les terres agricoles et forestières, les réservoirs de biodiversité ainsi que les éléments supports des continuités écologiques. Pour répondre à cet objectif, les auteurs du plan local d’urbanisme se donnent comme projet de promouvoir un développement démographique « raisonné », en privilégiant les constructions en sein des espaces déjà urbanisés, en réinvestissant les bourgs, les cœurs historiques délaissés et, plus globalement, les villes, tout en luttant contre l’étalement urbain et le phénomène de « périurbanisation ». Le projet d’aménagement et de développement durables affirme fermement la volonté de la collectivité de restreindre les possibilités d’étendre l’urbanisation en extension de l’enveloppe urbaine, notamment au sein des hameaux déconnectés des espaces centraux équipés, ces derniers ayant été classés, en fonction de leur degré de densification, en zones U3, Uh, A ou N. Bien que les auteurs du plan reconnaissent que les capacités foncières disponibles dans l’enveloppe urbaine ne permettront pas de satisfaire les besoins en logements du territoire pour la prochaine décennie, ils ont néanmoins restreint l’extension urbaine à un maximum de 40 hectares, tout en imposant qu’elle s’inscrive dans la continuité de l’urbanisation existante. Or, le classement en zone naturelle des parcelles section E 769, 770, 776, 777, 948 et 949, situées sur la commune de Chambles, sur lesquelles est, au demeurant, déjà construite une maison d’habitation, de même que celui d’un terrain de 4 000 mètres carrés resté à l’état naturel dans le hameau de « Marieux » à Périgneux, ne suffisent pas à caractériser, à l’échelle du territoire couvert par le plan, une incohérence entre les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables et le zonage retenu. L’incohérence alléguée n’est pas davantage établie par la critique vague et générale formulée par les requérants du « classement en zones agricole et naturelle de parcelles situées en cœur de secteurs déjà largement urbanisés ».

8. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme : « Les zones naturelles et forestières sont dites »zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l’existence d’une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues « . Le tome 4 du rapport de présentation du plan local d’urbanisme intercommunal, qui présentent les justifications du zonage, indique : » La zone N correspond aux secteurs naturels et forestiers d’intérêt et notamment aux espaces naturels sensibles, aux espaces boisés de taille significative et aux réservoirs de biodiversité. Des hameaux et groupes d’habitations existantes, ou des habitations isolées sont également implantés dans la zone N ".

9. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu’ils entendent soustraire, pour l’avenir, à l’urbanisation.

10. Les parcelles cadastrées section E 769, 770, 776, 777, 948 et 949 sont situées dans la commune de Chambles, caractérisée, selon le rapport de présentation, par une « forte » vulnérabilité de ses milieux naturels aux diverses pressions environnementales. Ces terrains sont, de surcroît, implantés dans zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique de type II et au sein de la zone inscrite du site des Gorges de la Loire, un espace protégé reconnu, selon le rapport de présentation du plan local d’urbanisme, pour son « fort intérêt naturaliste » et sa « richesse naturelle exceptionnelle ». Formant un vaste ensemble d’environ deux hectares largement resté à l’état naturel où sont édifiés sans ordonnancement particulier une maison d’habitation, une ancienne bergerie et plusieurs annexes, ce tènement est séparé du quartier de « La Garde » par le ruisseau éponyme et appartient, contrairement à ce que soutiennent les consorts B, à un compartiment géographique nettement distinct, délimité par la route de Saint-Rambert et le chemin de la Croix de Beney. Par ailleurs, le secteur ne comprend que quatre habitations individuelles supplémentaires, construites, à l’instar de celles des requérants, en discontinuité de l’enveloppe urbaine. Il constitue ainsi un espace d’urbanisation diffuse, que les auteurs du plan local d’urbanisme ont délibérément choisi de soustraire à l’urbanisation. Si les requérants se prévalent de la vocation agricole des parcelles E 776, E 777, E 948 et E 949, ils n’étayent cette affirmation d’aucun commencement de preuve, alors qu’elles apparaissent à l’état de prairie sur les vues aériennes produites et qu’ils indiquent eux-mêmes que la bergerie n’est plus utilisée à cette fin. Le fait que le classement en zone N compromette leur projet de démarrer une exploitation agricole et de transformer l’ancienne bergerie en logement ou en gîte demeure sans incidence sur sa légalité. En outre, les auteurs du plan local d’urbanisme ne sont pas tenus par les classements opérés antérieurement, de sorte que les consorts B ne disposaient d’aucun droit au maintien du classement en zone urbanisable des parcelles E 769 et E 770. Ainsi, et à supposer même que les parcelles en cause ne soient pas soumises au risque d’inondation de par leur proximité avec le ruisseau de La Garde, ainsi que le soutiennent les requérants, leur classement en zone naturelle demeure cohérent avec le parti d’urbanisme visant à protéger les espaces naturels en limitant le développement des groupes de construction isolées et n’est entaché d’aucune erreur manifeste d’appréciation.

11. En dernier lieu, les consorts B dénoncent le traitement « inéquitable » qu’ils estiment subir, en faisant valoir que des parcelles proches des leurs présentent des caractéristiques comparables et ont quant à elles été classées en zone urbaine, préservant des possibilités d’aménagement. Toutefois, outre que leurs parcelles sont placées dans une situation différente de celles intégrées au hameau de La Garde, il est de la nature de toute réglementation d’urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que cette délimitation ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, ce qui est le cas en l’espèce s’agissant des parcelles E 769, 770, 776, 777, 948 et 949, elle ne peut être regardée comme portant illégalement atteinte au principe d’égalité des citoyens devant la loi. Enfin, les requérants font valoir que le règlement applicable à la zone N crée une iniquité en limitant l’extension des constructions à usage d’habitation existantes à 30 % de leur surface de plancher initiale. Toutefois, cette disposition s’applique sans distinction à l’ensemble des constructions concernées et la variation de superficie des extensions autorisées qui en résulte, proportionnée aux dimensions des bâtiments existants et, en tout état de cause, plafonnée à une surface de plancher totale après travaux de 250 mètres carrés, ne saurait caractériser par elle-même une violation du principe d’égalité.

12. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que les consorts B ne sont pas fondés à demander l’annulation de la délibération du 13 décembre 2022 approuvant le plan local d’urbanisme intercommunal de Loire Forez Agglomération.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit aux consorts B au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

14. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération.

D É C I D E :

Article 1er : La requête des consorts B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me C B, désignée représentante unique, et à la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération.

Délibéré après l’audience du 8 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M. Hervé Drouet, président,

M. François-Xavier Richard-Rendolet, premier conseiller,

M^me Océane Viotti, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mai 2025.

La rapporteure,

O. ViottiLe président,

H. Drouet

La greffière,

C. Chareyre

La République mande et ordonne au préfet de la Loire en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

No 2303876