Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 22 mai et 9 juin 2025, le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes (CNOMK), et le Conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Vaucluse (CDOMK 84), représentés par M^e Gonzalez, demandent au juge des référés, statuant en application de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre la décision du 11 mars 2025 par laquelle la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes a autorisé M. B A à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute ;

2°) de mettre à la charge de l’État la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Ils soutiennent que :

— le tribunal administratif de Lyon est territorialement compétent en application de l’article R. 312-1 du code de justice administrative, dès lors que le lieu d’exercice n’est pas déterminé ;

— la condition d’urgence est remplie :

* la décision porte atteinte de manière immédiate aux intérêts défendus par les requérants ; ils ne disposent pas de la possibilité de contrôler la légalité de la décision d’autorisation délivrée par le préfet, mais doivent statuer dans un délai de trois mois en application de l’article L. 4112-3 du code de la santé publique, rendu applicable aux masseurs kinésithérapeutes par l’article L. 4321-19 du même code ;

*la décision porte une atteinte grave aux intérêts qu’ils défendent, l’article L. 4321-14 du code de la santé publique leur donnant la mission de veiller à ce que tout professionnel exerçant sur le territoire français exerce dans le respect des prescriptions du code de la santé publique, afin de garantir la qualité, la déontologie et la régularité de l’exercice ; or le diplôme UCM de M. A n’est pas reconnu et l’empêche d’exercer la profession de masseur-kinésithérapeute dans le pays d’obtention de son diplôme ; la décision de la préfète du Rhône risque d’adresser un message à des praticiens diplômés à l’étranger qui se sentiraient autorisés à exercer en France sans remplir les conditions prévues par le code de la santé publique ;

— sont de nature à faire naitre un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée les moyens suivants : la décision méconnait l’article L. 4321-4 du code de la santé publique dès lors que le diplôme que M. A s’est vu délivrer par l’établissement de formation United Campus of Malta, qui ne dispose plus d’agrément depuis le 2 août 2021, n’a aucune valeur et ne lui permet pas d’exercer la profession de masseur-kinésithérapeute dans l’État de délivrance, en l’occurrence Malte, ce que le CPCM, autorité gouvernementale maltaise de contrôle des professions de santé, a d’ailleurs précisé ; M. A n’a pas transmis d’attestation du CPCM prouvant qu’il pouvait exercer la kinésithérapie à Malte ; la préfète aurait dû prévoir des mesures de compensation en application de l’article L. 4321-4 du code de la santé publique ; l’intéressé ne justifie pas d’expériences en adéquation avec l’exercice de la profession de masseur-kinésithérapeute.

Par un mémoire en défense enregistré le 4 juin 2025, la Préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

— le diplôme de M. A lui a été délivré par l’établissement de formation « United Campus of Malta » le 28 juillet 2021, avant que la licence d’enseignement de ce dernier soit révoquée le 2 août 2021 ;

— l’examen du dossier de M. A, qui était complet et a pu faire l’objet d’un passage en commission régionale d’autorisation d’exercice, s’est appuyé sur les éléments de la directive 2005/36/CE, sur l’obtention du diplôme de l’UCM avant la fin de son accréditation, sur les éléments liés aux enseignements de formation, de l’expérience professionnelle acquise et sur l’autorisation d’exercice délivrée par le Grand-Duché du Luxembourg en novembre 2024, permettant à M. A d’exercer en tant que masseur kinésithérapeute ;

— en l’absence de législation nationale et européenne relative aux personnes titulaires du diplôme de l’United Campus of Malta et disposant d’une autorisation d’exercer délivré par un autre État membre de l’Union européenne, la commission régionale d’autorisation d’exercice s’est fondée sur l’ordonnance du tribunal administratif de Nancy du 9 avril 2025, n°2501024, pour délivrer une autorisation d’exercice à M. A.

Par un mémoire en défense enregistré le 7 juin 2025, M. B A, représenté par M^e Costecalde-Bossy, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants.

Il fait valoir que :

— la condition d’urgence n’est pas remplie : le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes dispose de la possibilité, en application des dispositions de l’article R. 4112-2 du code de la santé publique, de refuser l’inscription au tableau par le recours à une expertise sollicitée auprès du conseil régional ou interrégional de l’ordre ; le délai de trois mois pour statuer sur la demande d’inscription peut être prorogé dans les conditions prévues au IV de ces dispositions ; dans sa décision du 9 mars 2016, le conseil d’État a rappelé que l’autorisation préfectorale ne lie pas les instances ordinales dans l’exercice de leurs compétences propres, et qu’en cas de doute sur la compétence du demandeur, une expertise doit être diligentée ; le Conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Vaucluse n’est pas dans l’impossibilité de refuser son inscription au tableau de l’Ordre et dispose de marges de manœuvres ; il n’est pas fait état de l’impossibilité de mettre en œuvre cette procédure de contrôle ; son diplôme a été délivré à une date antérieure à la décision de retrait d’agrément de l’UCM par les autorités maltaises, et la MFHEA a attesté de la validité des diplômes délivrés avant le 2 août 2021 ;

— aucun des moyens invoqués n’est de nature à faire naitre un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée ;

— le prononcé d’une suspension porterait une atteinte directe et injustifiée à sa liberté d’établissement ;

Vu :

— les autres pièces du dossier ;

— la requête enregistrée le 20 mai 2025 sous le n°2506318 par laquelle les requérants demandent l’annulation de la décision attaquée.

Vu :

— le code de la santé publique ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Au cours de l’audience publique tenue en présence de M. Clément, greffier d’audience, M. Bertolo a lu son rapport et entendu :

— les observations de M^e Gonzales, représentant le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le Conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Vaucluse, qui reprend oralement les moyens et conclusions de ses écritures. Elle a souligné qu’en l’état du droit, aucune substitution de motif ou de base légale n’était possible.

— les observations de M^e Costecalde-Bossy, représentant M. A, qui persiste dans sa demande de rejet de la requête, en reprenant ses écritures.

Des notes en délibéré ont été enregistrées les 10 et 13 juin 2025 pour le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le Conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Vaucluse.

Considérant ce qui suit :

1. M. A, de nationalité française, a obtenu le diplôme de « Bachelor of Science Degree in Physiotherapy Honours », délivré par l’établissement de formation « United Campus of Malta » à Malte le 28 juillet 2021. Après avoir obtenu une autorisation d’exercice de la profession de masseur-kinésithérapeute en France, il a sollicité son inscription auprès du Conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Vaucluse. Les requérants demandent au juge des référés, statuant en application de l’article L. 521-1 du code de justice administrative de suspendre la décision du 11 mars 2025 par laquelle la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes a autorisé M. B A à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute.

2. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. () ». Il résulte de ces dispositions que la condition d’urgence à laquelle est subordonné le prononcé d’une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d’une demande tendant à la suspension d’une telle décision, d’apprécier concrètement, compte-tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue.

3. Aux termes de l’article L. 4321-2 du code de la santé publique : « Peuvent exercer la profession de masseur-kinésithérapeute les personnes titulaires d’un diplôme, certificat ou titre mentionné aux articles L. 4321-3 et L. 4321-4 ou titulaires des autorisations mentionnées aux articles L. 4321-5 à L. 4321-7. ». Selon les dispositions de L. 4321-4 du même code : « L’autorité compétente peut, après avis d’une commission composée notamment de professionnels, autoriser individuellement à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute les ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne ou d’un autre Etat partie à l’accord sur l’Espace économique européen qui, sans posséder le diplôme prévu à l’article L. 4321-3, sont titulaires : / 1° De titres de formation délivrés par un ou plusieurs Etats, membres ou parties, et requis par l’autorité compétente de ces Etats, membres ou parties, qui réglementent l’accès à cette profession ou son exercice, et permettant d’exercer légalement ces fonctions dans ces Etats () La délivrance de l’autorisation d’exercice permet au bénéficiaire d’exercer la profession dans les mêmes conditions que les personnes titulaires du diplôme mentionné à l’article L. 4321-3. »

4. Aux termes de l’article L. 4321-10 du même code : " Sont tenues de se faire enregistrer auprès du service ou de l’organisme désigné à cette fin par le ministre chargé de la santé les personnes ayant obtenu un titre de formation ou une autorisation requis pour l’exercice de la profession de masseur-kinésithérapeute, avant leur entrée dans la profession, ainsi que celles qui ne l’exerçant pas ont obtenu leur titre de formation depuis moins de trois ans. / L’enregistrement de ces personnes est réalisé après vérification des pièces justificatives attestant de leur identité et de leur titre de formation ou de leur autorisation. Elles informent le même service ou organisme de tout changement de résidence ou de situation professionnelle. () / Sous réserve des dispositions de l’article L. 4061-1, un masseur-kinésithérapeute ne peut exercer sa profession, que : / 1° Si ses diplômes, certificats, titres ou autorisation ont été enregistrés conformément au premier alinéa ; / 2° S’il est inscrit sur le tableau tenu par l’ordre () ". En application de ces dispositions, toute personne souhaitant exercer en France la profession de masseur-kinésithérapeute doit, d’une part, se faire enregistrer auprès de l’autorité administrative compétente qui vérifie ses titres de formation, d’autre part, demander à l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes son inscription au tableau.

5. En ce qui concerne l’inscription au tableau de l’ordre, l’article L. 4311-16 du code de la santé publique, rendu applicable aux masseurs-kinésithérapeutes par le onzième alinéa de l’article L. 4321-10, dispose que le conseil de l’ordre compétent « refuse l’inscription au tableau de l’ordre si le demandeur ne remplit pas les conditions de compétence, de moralité et d’indépendance exigées pour l’exercice de la profession ». Le I de l’article R. 4112-2 du même code, rendu applicable aux masseurs-kinésithérapeutes par son article R. 4323-1, précise que le conseil refuse l’inscription « si le demandeur est dans l’un des trois cas suivants : / () / 2° Il est établi, dans les conditions fixées au II, qu’il ne remplit pas les conditions nécessaires de compétence () ». Aux termes du II de ce même article, applicable aux conseils régionaux ou interrégionaux des masseurs-kinésithérapeutes : « II. En cas de doute sérieux sur la compétence professionnelle du demandeur, le conseil départemental saisit, par une décision non susceptible de recours, le conseil régional ou interrégional qui diligente une expertise. Le rapport d’expertise est établi dans les conditions prévues aux II, III, IV, VI et VII de l’article R. 4124-3-5 et il est transmis au conseil départemental. / S’il est constaté, au vu du rapport d’expertise, une insuffisance professionnelle rendant dangereux l’exercice de la profession, le conseil départemental refuse l’inscription et précise les obligations de formation du praticien. La notification de cette décision mentionne qu’une nouvelle demande d’inscription ne pourra être acceptée sans que le praticien ait au préalable justifié avoir rempli les obligations de formation fixées par la décision du conseil départemental () ». Enfin, selon l’article R. 4124-3-5 de ce code, le rapport d’expertise, qui doit être motivé, est établi par trois masseurs-kinésithérapeutes désignés comme experts, le premier par l’intéressé, le deuxième par le conseil régional ou interrégional de l’ordre et le troisième par les deux premiers experts, et, en cas de difficulté, par ordonnance du président du tribunal judiciaire. Ce rapport est déposé dans les six semaines à compter de la saisine du conseil, après examen des connaissances théoriques et pratiques du praticien. Il identifie les insuffisances de l’intéressé, leur dangerosité et préconise les moyens de les pallier par une formation théorique et, si nécessaire, pratique et propose des formations.

6. Il résulte de l’ensemble des dispositions citées ci-dessus qu’il n’appartient pas aux instances ordinales de remettre en cause la décision individuelle d’autorisation d’exercer délivrée par le préfet de région en application de l’article L. 4321-4 du code de la santé publique. Il résulte, par ailleurs, de ces mêmes dispositions que si le conseil compétent de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes envisage de refuser l’inscription au tableau d’un praticien pour un motif relatif à la compétence du demandeur, il ne peut le faire qu’après avoir fait diligenter une expertise et si, au vu des résultats de cette expertise, il constate, sans pouvoir se borner à émettre un doute sérieux, que le demandeur présente une insuffisance professionnelle dangereuse pour la santé.

7. Il résulte de l’instruction que M. A s’est vu délivrer, le 28 juillet 2021, le diplôme « Bachelor of Science Degree in Physiotherapy Honours » par un établissement de formation situé à Malte, dénommé « United Campus of Malta » (UCM). Sur la base de ce diplôme, le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes lui a délivré, le 11 mars 2025, une autorisation d’exercer la profession de masseur-kinésithérapeute en France. La licence d’enseignement de l’UCM a été révoquée le 2 août 2021 par les autorités maltaises en raison de la non-conformité à un référentiel des enseignements dispensés. En outre, ces autorités ont fait savoir au Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes que le diplôme délivré par cet établissement ne permettait pas à ses titulaires d’exercer légalement la profession de masseur-kinésithérapeute à Malte.

8. Pour justifier de l’urgence à suspendre l’exécution de l’autorisation délivrée par le préfet de région à M. A, le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Vaucluse font valoir que cette décision, délivrée selon eux en violation des règles d’équivalence de diplômes fixées par le 1° de l’article L. 4321-4 du code de la santé publique, porte atteinte aux principes dont l’ordre est le gardien et à la sécurité des patients, alors qu’il appartient au conseil départemental de l’ordre de se prononcer, dans le délai de trois mois prévu par l’article L. 4112-3 de ce code, sur la demande d’inscription au tableau de l’ordre formée par M. A, sans pouvoir refuser cette inscription au seul motif que le titre de formation délivré à l’intéressé par un établissement de formation situé à Malte n’est pas reconnu dans ce pays.

9. Toutefois, alors même qu’il s’est vu délivrer une autorisation d’exercer par le préfet de région, un masseur-kinésithérapeute ne peut exercer sa profession que s’il est inscrit sur le tableau tenu par l’ordre, et il ne résulte d’aucune des dispositions précitées que la décision préfectorale obligerait l’ordre à procéder à cette inscription. Par ailleurs, il ne résulte pas de l’instruction que le conseil départemental de l’ordre ne serait pas en mesure de faire usage, dans le délai total de 5 mois à compter du dépôt d’un dossier complet de demande d’inscription au tableau de l’ordre, que lui ouvrent les dispositions combinées de l’article L. 4112-3 et du IV de l’article R. 4112-2 du code de la santé publique, de la possibilité de faire diligenter une expertise afin d’établir si M. A présente une insuffisance professionnelle dangereuse pour la santé, susceptible de justifier légalement un refus d’inscription. A ce titre, s’il résulte de l’instruction que M. A s’est vu délivrer son diplôme à une date antérieure à celle de la décision des autorités maltaises compétentes de retirer l’accréditation de l’établissement de formation UCM qui le lui a délivré, sans qu’il soit possible de déterminer si les insuffisances relevées par ces autorités au regard de leur référentiel ont concerné tout ou partie de la formation que l’intéressé a suivie ou ont affecté de manière sensible son acquisition des compétences nécessaires à l’exercice de la profession de masseur-kinésithérapeute. il ressort d’une information donnée le 2 avril 2024 par la direction générale de l’offre de soins du ministère chargé de la santé aux directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités que les autorités maltaises délivrent désormais des autorisations d’exercer la profession de masseur-kinésithérapeute aux diplômés de l’UCM. Par ailleurs, il est constant que M. A a obtenu une autorisation d’exercice de son activité au Luxembourg, et que la commission régionale d’autorisation d’exercice Auvergne-Rhône-Alpes a estimé que l’ensemble des éléments du dossier présenté lui permettaient d’exercer en tant que masseur kinésithérapeute en France. Par suite, il ne résulte pas de ce qui précède que l’exécution de la décision dont il est demandé la suspension porterait aux intérêts défendus par les requérants une atteinte suffisamment grave et immédiate pour constituer une situation d’urgence au sens de l’article L. 521-1 du code de justice administrative.

10. Il s’ensuit que les conclusions aux fins de suspension des effets de la décision en litige doivent être rejetées, sans qu’il soit besoin d’apprécier si les moyens invoqués seraient de nature à faire naître un doute sérieux sur sa légalité.

11. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’État qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre solidairement à la charge des requérants une somme de 1 000 euros à verser à M. A au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête du Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et du conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Vaucluse est rejetée.

Article 2 : Le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Vaucluse verseront solidairement la somme de 1 000 euros à M. A au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée au Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes, au conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Vaucluse, à la Préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes, à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles et à M. A.

Fait à Lyon, le 19 juin 2025

Le juge des référés,

C. Bertolo

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

La greffière.