Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 17 avril et 16 juillet 2023, M. A C et M^me B F demandent au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 13 décembre 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération a approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal, en tant qu’il classe en zone naturelle et en « vergers, jardins, espaces boisés et parcs participant aux continuités écologiques » les parcelles AV 30, 32 et 33, situées sur le territoire de la commune de Saint-Marcellin-en-Forez.

2°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération une somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir que :

— leur requête est recevable ;

— le classement de la parcelle AV 33 en zone naturelle entre en contradiction avec les objectifs du plan local d’urbanisme et procède d’une erreur manifeste d’appréciation ;

— le classement d’une partie des parcelles AV 30, 32 et 33 en « vergers, jardins, espaces boisés et parcs participant aux continuités écologiques » est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par des mémoires en défense enregistrés les 14 juin et 17 août 2023, la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération, représentée par M^e Thiry, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— à titre principal, la requête est irrecevable, faute pour les requérants de justifier d’un intérêt leur donnant qualité pour agir en produisant un acte de propriété ;

— à titre subsidiaire, les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 17 août 2023, la clôture de l’instruction a été fixée au 8 septembre 2023.

Un mémoire a été enregistré le 5 septembre 2023 pour les requérants et n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Viotti, première conseillère,

— les conclusions de M. Gilbertas, rapporteur public,

— les observations de M^e Thiry, représentant la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération.

Considérant ce qui suit :

1. Le 15 décembre 2015, la communauté d’agglomération Loire Forez a, d’une part, prescrit l’élaboration de son plan local d’urbanisme intercommunal tenant lieu de programme local de l’habitat, d’autre part, défini les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation. Le 1er janvier 2017, cette collectivité a fusionné avec les communautés de communes du Pays d’Astrée, des Montagnes du Haut-Forez et du Pays de Saint-Bonnet-le-Château pour former la communauté d’agglomération Loire-Forez, laquelle a décidé, par délibération du 21 mars 2017, de poursuivre l’élaboration du plan local d’urbanisme à l’échelle des quarante-cinq communes qui composait la communauté d’agglomération Loire Forez, en lui retirant sa portée de programme local de l’habitat. Par délibération du 19 juin 2018, le conseil communautaire a décidé, sur le fondement de l’article 12 du décret du 28 décembre 2015 susvisé, que seraient applicables au document d’urbanisme en cours d’élaboration les articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l’urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016. Le projet de plan local d’urbanisme intercommunal a ensuite été arrêté le 23 novembre 2021. Après une enquête publique qui s’est déroulée du 3 janvier 2022 au 10 février 2022, l’assemblée délibérante de Loire Forez Agglomération a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal par délibération du 13 décembre 2022. M. C et M^me F ont formé un recours gracieux contre le classement de leurs parcelles en zone naturelle et comme « vergers, jardins, espaces boisés et parcs participant aux continuités écologiques », recours rejeté par décision du 6 mars 2023. Par la présente requête, ils demandent au tribunal d’annuler le plan local d’urbanisme intercommunal en tant qu’il comporte ces classements.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ».

3. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

4. D’autre part, aux termes de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme : « Les zones naturelles et forestières sont dites »zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l’existence d’une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues « . Aux termes de l’article L. 151-23 du code de l’urbanisme : » Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d’ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation () ".

5. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu’ils entendent soustraire, pour l’avenir, à l’urbanisation.

6. Enfin, les articles L. 151-19 et L. 151-23 du code de l’urbanisme permettent l’un et l’autre au règlement d’un plan local d’urbanisme d’édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage dont l’intérêt le justifie. Le règlement peut notamment, à cette fin, identifier un secteur en raison de ses caractéristiques particulières. La localisation de ce secteur, sa délimitation et les prescriptions le cas échéant définies, qui ne sauraient avoir de portée au-delà du territoire couvert par le plan, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l’objectif recherché. Une interdiction de toute construction ne peut être imposée que s’il s’agit du seul moyen permettant d’atteindre l’objectif poursuivi.

7. Le rapport de présentation du plan local d’urbanisme indique qu’entre 2010 et 2020, environ 470 hectares d’espaces agricoles, naturels et forestiers ont été artificialisés sur le territoire intercommunal. Après avoir rappelé que le territoire de l’agglomération est composé à 91 % d’espaces agricoles, naturels et forestiers, le projet d’aménagement et de développement durables fixe l’objectif de préserver cette proportion à hauteur de 90 % en limitant l’artificialisation de ces espaces et en luttant contre l’étalement urbain. Dans ce cadre, la collectivité entend notamment mettre en valeur la nature en ville, préserver le cadre de vie des habitants et protéger les réservoirs de biodiversité ainsi que les éléments supports de continuités écologiques. Les auteurs du plan local d’urbanisme ont dès lors choisi de classer en zone naturelle les secteurs naturels et forestiers d’intérêt, et ont identifié des « vergers, jardins, espaces boisés et parcs participant aux continuités écologiques » en application de l’article L. 151-23 du code de l’urbanisme. Ce même rapport souligne que ces secteurs, constitués d’espaces « non bâtis, cultivés ou plantés d’essences ornementales », forment des zones de respiration en cœur d’îlot, au sein du tissu urbain ou des espaces agri-naturels. Ils participent, en outre, à la préservation des continuités écologiques en ville, tout en contribuant au verdissement communal, leur présence étant perceptible depuis l’espace public.

8. En premier lieu, il ressort du rapport de présentation que la parcelle AV 33, classée en zone naturelle, est située sur le territoire de la commune de Saint-Marcellin-en-Forez, dans un grand ensemble paysager dit D urbaine « , lequel se distingue par une pression foncière significative, susceptible d’altérer profondément les continuités écologiques. D’après le constat réalisé le 13 février 2023 par un commissaire de justice à la demande de M. C et M^me F pour les besoins de la cause, la parcelle AV 33, d’une superficie d’environ 4 700 mètres carrés, se présente sous la forme d’un pré et comporte de nombreux arbres de haute tige, tels que des pins et des peupliers. Si les requérants font valoir que ces arbres, plantés dans les années 1960, doivent être abattus pour des » raisons de sécurité « , ils ne produisent, en tout état de cause, aucun élément permettant d’étayer une telle nécessité. En raison de sa situation au sein d’un tissu urbanisé, ce jardin constitue un espace de respiration en cœur d’îlot, que les auteurs du plan local d’urbanisme ont entendu préserver. En outre, il n’est nullement démontré que cet espace serait dépourvu de toute valeur environnementale. La présence de deux hangars de dimensions très modestes situés aux extrémités de la parcelle ne faisait pas davantage obstacle à son classement en zone naturelle. Si les requérants soutiennent également que ce classement contrevient à plusieurs objectifs et orientations du projet d’aménagement et de développement durables, visant à » renforcer le développement urbain dans les villes « , » prioriser le développement des dents creuses avant l’ouverture à l’urbanisation de nouvelles zones de développement « , » protéger le foncier agricole en développant prioritairement l’urbanisation dans les zones situées dans les villes et les bourgs « , » favoriser un territoire des proximités « , ou encore » développer les modes de déplacement alternatifs à la voiture individuelle ", le seul classement en zone N de la parcelle AV 33 ne saurait suffire à compromettre, à l’échelle du territoire intercommunal, la réalisation de ces objectifs, d’autant plus que le projet d’aménagement et de développement durables prévoit également, ainsi qu’il a été rappelé, plusieurs orientations visant à protéger les espaces naturels et à limiter la consommation d’espace. Ainsi, au regard de l’ensemble de ces éléments, le classement de la parcelle AV 33 en zone naturelle est cohérent avec le parti d’urbanisme exposé au sein du projet d’aménagement et de développement durables, et ne saurait être regardé comme étant entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

9. En second lieu, les parcelles cadastrées section AV 30, 32 et 33 constituent un tènement d’un seul tenant et ont été en partie identifiées par le plan local d’urbanisme comme relevant des « vergers, jardins, espaces boisés et parcs participant aux continuités écologiques ». Au sein de ces espaces, seuls sont autorisés les constructions légères et les aménagements destinés à leur gestion et à leur mise en valeur, les annexes aux habitations limitrophes à condition de ne pas détruire la végétation existante, ainsi que les extensions des constructions existantes dans la limite de 30 %, sous réserve de préserver l’aspect boisé du site. Ainsi qu’il a été dit au point précédent, la parcelle AV 33 correspond à un vaste espace naturel arboré. En outre, il ressort du procès-verbal de constat du 13 février 2023 que la parcelle AV 30, exempte de toute construction, comporte de nombreux arbres, que le commissaire de justice estime « morts » en majorité, « voire en totalité ». Toutefois, à la supposer même avérée, une telle circonstance ne saurait suffire à retirer à cet espace son caractère végétal marqué, alors, au demeurant, que les dispositions du règlement applicables aux « vergers, jardins, espaces boisés et parcs participant aux continuités écologiques » n’interdisent pas le remplacement des arbres en mauvais état sanitaire, lesquels, au surplus, ne sont pas nécessairement dénués de toute fonctionnalité écologique. Enfin, M. C et M^me F soulignent eux-mêmes la qualité de l’épais couvert végétal présent sur la parcelle AV 32, lequel est visible de l’espace public. S’ils considèrent que ce parc aurait dû être protégé pour des raisons patrimoniales et non écologiques, il n’appartient pas au juge administratif d’examiner si un autre classement eût été possible, mais seulement de vérifier que le classement retenu n’est pas illégal. Il n’est pas sérieusement contesté que la préservation de ces parcelles participe au maintien d’une coupure verte au sein du bourg et permet, de ce seul fait, le maintien des continuités écologiques. Compte tenu de leurs caractéristiques propres et du parti d’aménagement retenu, leur classement comme « vergers, jardins, espaces boisés et parcs participant aux continuités écologiques » n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

10. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que M. C et M^me F ne sont pas fondés à demander l’annulation du plan local d’urbanisme en tant qu’il classe en zone naturelle et en « vergers, jardins, espaces boisés et parcs participant aux continuités écologiques » les parcelles AV 30, 32 et 33, situées sur le territoire de la commune de Saint-Marcellin-en-Forez.

Sur les frais liés au litige :

11. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit aux requérants au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

12. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. C et M^me F est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A C, à M^me B F et à la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération.

Délibéré après l’audience du 6 mai 2025, à laquelle siégeaient :

M. Hervé Drouet, président,

M. François-Xavier Richard-Rendolet, premier conseiller,

M^me Océane Viotti, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mai 2025.

La rapporteure,

O. ViottiLe président,

H. Drouet

La greffière,

L. Khaled

La République mande et ordonne au préfet de la Loire en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

No 2303104