TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE MELUN

N° 1303474/8

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Société Axa France I.A.R.D.

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M^me Maubon

Rapporteur

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M. Aymard

Rapporteur public

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Audience du 22 janvier 2014

Lecture du 12 février 2014

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39-01-02-02

C+

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Tribunal administratif de Melun

(8^e chambre)

Vu la requête, enregistrée le 26 avril 2013, présentée pour la société Axa France IARD, dont le siège est situé XXX à XXX, représentée par ses représentants légaux, agissant en exécution d’un arrêt de la cour d’appel de Paris en date du 1^er juin 2010, par M^e Israël ; la société Axa France IARD demande au tribunal :

1°) à titre principal, de juger que le contrat de bail conclu le 5 octobre 2005 entre la commune de Joinville-le-Pont et l’association « Aviron Marne et Joinville » est un contrat de droit privé, de juger qu’il est incompétent pour trancher la question de la responsabilité de l’incendie qui a endommagé le bien objet de ce bail, et de renvoyer au Tribunal des conflits la question de compétence soulevée, sur le fondement de l’article R. 771-1 du code de justice administrative ;

2°) à titre subsidiaire, de juger que l’association « Aviron Marne et Joinville » est responsable de l’incendie qui a endommagé le bien objet du bail litigieux, et de fixer à 4 296 535 euros la somme que son assureur devra être condamné à lui verser ;

3°) de mettre à la charge de la Mutuelle Assurance des Instituteurs de France (MAIF) le versement d’une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient :

— qu’elle est l’assureur de la commune de Joinville-le-Pont, qui a conclu le 5 octobre 2005 un bail avec l’association « Aviron Marne et Joinville » pour la location d’un immeuble, qui a été endommagé par un incendie le 25 octobre 2005 ;

— que, subrogée dans les droits de la commune, elle a engagé une action devant le juge judiciaire, sur le fondement de l’article 1733 du code civil, tendant à ce que l’assureur de l’association lui verse les sommes qu’elle a versées à la commune pour la réparation des dommages occasionnés par le sinistre ;

— que la juridiction judiciaire a sursis à statuer dans l’attente de la décision de la juridiction administrative sur la qualification du contrat et sur la responsabilité ;

à titre principal :

— que le contrat de bail ne constitue pas un bail emphytéotique administratif ; qu’aucune stipulation ne confère au preneur un droit réel sur le bien objet du contrat ; qu’aucune stipulation ne prévoit la prise en charge des améliorations par le preneur ; que le contrat n’a pas été conclu par la commune en vue de l’accomplissement pour son compte d’une mission de service public ou en vue de la réalisation d’une opération d’intérêt général relevant de sa compétence ;

— que le contrat de bail litigieux ne comporte aucune clause exorbitante du droit commun ;

— que le contrat de bail est un contrat de bail de droit commun portant sur un bien du domaine privé de la commune ;

à titre subsidiaire :

— que l’association était contractuellement tenue de prendre en charge tous les dommages survenus au bien objet du contrat ;

— qu’en ne prenant pas en charge les dommages causés au bien objet du contrat, l’association a manqué à ses obligations contractuelles et doit être condamnée à réparer les préjudices subis par la commune, dans les droits de laquelle elle est subrogée ;

— que l’association, preneur à bail et ayant l’entière disposition du bien objet du contrat, est responsable de l’incendie survenu ;

Vu l’arrêt de la cinquième chambre du deuxième pôle de la cour d’appel de Paris en date du 1^er juin 2010, et l’arrêt de la première chambre civile de la Cour de cassation en date du 16 mai 2012 ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 8 août 2013, présenté pour la Mutuelle Assurance des Instituteurs de France (MAIF), dont le siège est situé XXX à XXX, représentée par ses représentants légaux, par M^e X ; elle conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Axa France IARD sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; la Mutuelle Assurance des Instituteurs de France (MAIF) soutient :

— que le contrat de bail, qui porte occupation du domaine public, est un contrat administratif ; qu’en effet les biens objet du contrat, qui sont la propriété de la commune de Joinville-le-Pont et qui sont affectés à un service public et spécialement aménagés à cet effet, appartiennent au domaine public de la commune ;

— que le contrat litigieux comporte des clauses exorbitantes du droit commun ;

— qu’aucune présomption de responsabilité ne pèse sur le preneur d’un bail portant sur un bien relevant du domaine public en cas d’incendie ;

— que l’association n’a commis aucune faute contractuelle ;

Vu l’ordonnance du 22 novembre 2013 fixant la clôture de l’instruction au 11 décembre 2013, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire en réplique, enregistré le 10 décembre 2013, présenté pour la société Axa France IARD, qui reprend les conclusions de sa requête et les mêmes moyens ; la société soutient en outre :

— que les dispositions du code général de la propriété des personnes publiques ne sont pas applicables rétroactivement ; que, le contrat ayant été conclu avant l’entrée en vigueur du code général de la propriété des personnes publiques, les biens de la commune doivent remplir la double condition d’être affectés au service public et spécialement aménagés en vue de ce service public pour appartenir au domaine public, ce qui n’est pas le cas en l’espèce ;

— que l’organisation et le développement des activités sportives, s’ils présentent une utilité générale, ne constituent pas un service public ;

— que les biens objet du contrat n’ont fait l’objet d’aucun aménagement après leur acquisition par la commune ; que les travaux prévus au contrat de bail initial n’ont jamais été réalisés ;

— que le contrat ne constitue ni un contrat d’occupation du domaine public, ni un bail emphytéotique administratif, et ne contient aucune clause exorbitante du droit commun ; qu’il s’agit d’un contrat de bail de droit commun ;

— que le preneur à bail a l’obligation contractuelle d’assumer les dommages causés aux biens objet du contrat ;

Vu le mémoire, enregistré le 14 janvier 2014, présenté pour la société Axa France IARD ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code civil ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code rural ;

Vu le code des assurances ;

Vu le code général de la propriété des personnes publiques ;

Vu la loi du 24 mai 1872 portant réorganisation du Conseil d’État ;

Vu le décret du 26 octobre 1849 modifié portant règlement d’administration publique déterminant les formes de procédure du tribunal des conflits ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 22 janvier 2014 :

— le rapport de M^me Maubon, conseiller rapporteur ;

— les conclusions de M. Aymard, rapporteur public ;

— et les observations de M^e Israel, représentant la société Axa France IARD, et de M^e X, représentant la Mutuelle Assurance des Instituteurs de France (MAIF) ;

1. Considérant qu’il résulte de l’instruction que la commune de Joinville-le-Pont (Val-de-Marne) a conclu en 1988 avec l’association « société nautique de la Marne à Joinville le Pont », devenue l’association « Aviron Marne et Joinville », un bail emphytéotique à compter du 1^er janvier 1986 portant sur un immeuble, situé XXX à Joinville-le-Pont, constitué de deux parcelles cadastrées, XXX mètres carrés ; qu’aux termes de ce bail, la commune s’engageait à effectuer et financer les travaux de remise en état des bâtiments donnés en location, qui devaient être réalisés en 1986, 1987, 1988 et 1989 ; que les travaux n’ont pas été réalisés, faute de moyens ; que la commune a souhaité vendre une partie du terrain objet du bail ; que, par un acte approuvé le 5 octobre 2005, la commune et l’association ont décidé de résilier le bail conclu en 1985, et de conclure un nouveau contrat intitulé « bail emphytéotique », portant sur une seule parcelle de 13 ares et 50 centiares, les autres parcelles étant exclues du bail ; que la parcelle objet de ce bail est constituée d’un terrain sur lequel est édifiée une construction à usage de cercle-garage pour la pratique de l’aviron ; que ce contrat de bail est conclu pour une durée commençant à courir le 5 octobre 2005 pour s’achever le 31 décembre 2084, pour un loyer annuel d’un montant de un euro ;

2. Considérant qu’il résulte de l’instruction que, le 25 octobre 2005, un incendie a détruit le bâtiment objet du bail conclu en 2005 ; que la société Axa France IARD, assureur de la commune de Joinville-le-Pont, a réglé la somme de 4 296 535 euros en réparation des préjudices subis ; qu’elle a été subrogée dans les droits de la commune en vertu de l’article L. 121-12 du code des assurances, par acte du 27 juin 2007 ; que, par acte du 21 décembre 2007, la société Axa France IARD a assigné la MAIF, assureur de l’association « Aviron Marne et Joinville », devant le tribunal de grande instance de Créteil ; que, par une ordonnance du 9 octobre 2008, le juge de la mise en état du tribunal de grande instance de Créteil a rejeté l’exception d’incompétence soulevée par la MAIF, qui soutenait que le juge administratif était compétent pour statuer sur le litige ; que, la MAIF ayant interjeté appel à l’encontre de cette ordonnance, et le préfet du Val-de-Marne ayant adressé un déclinatoire de compétence, la cour d’appel de Paris, par un arrêt du 1^er juin 2010, a considéré que le contrat intitulé bail emphytéotique conclu le 5 octobre 2005 constitue un contrat administratif dont le contentieux échappe à la juridiction judiciaire, a déclaré le tribunal de grande instance de Créteil compétent pour connaître de l’action directe de la société Axa France IARD à l’encontre de la MAIF, a invité la société Axa France IARD à « saisir la juridiction administrative compétente pour faire déterminer les responsabilités dans l’incendie » et a sursis à statuer sur l’action directe de la société Axa France IARD dans l’attente de la décision de la juridiction administrative sur les responsabilités ; que, par un arrêt du 16 mai 2012, la première chambre civile de la Cour de cassation, après avoir constaté que la cour d’appel a, par sa motivation, mis en évidence la difficulté sérieuse quant à l’appréciation de la nature de la relation contractuelle existant entre la commune propriétaire et sa locataire, qui justifiait de renvoyer les parties à faire trancher la question préjudicielle par la juridiction administrative exclusivement compétente et de surseoir à statuer à cette fin, a rejeté le pourvoi que la société Axa France IARD avait formé à l’encontre de l’arrêt de la cour d’appel ;

3. Considérant que si, par application du principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires, la juridiction administrative est tenue de se prononcer sur les questions préjudicielles qui lui sont renvoyées à l’initiative de l’autorité judiciaire, il est fait exception à cette règle au cas où le juge administratif est lui-même incompétent pour connaître de la question soumise à son examen ;

4. Considérant que la société Axa France IARD soutient que le contrat du 5 octobre 2005 unissant la commune et l’association constitue un contrat de bail de droit commun, tandis que la MAIF fait valoir qu’il s’agit d’un contrat administratif, en ce qu’il porte occupation du domaine public, et qu’il comporte des clauses exorbitantes du droit commun ;

5. Considérant que si, pour procéder à l’opération de qualification d’un contrat, il y a lieu de se référer aux stipulations de ce contrat, le cas échéant éclairées par l’appréciation de la commune intention des parties, pour laquelle peuvent être pris en compte des éléments extérieurs à ce contrat, dès lors qu’ils ne sont pas dépourvus de toute pertinence, l’appréciation de la commune intention des parties ne saurait toutefois se substituer à celle des stipulations claires du contrat, pour en déterminer la nature ;

6. Considérant qu’il résulte de l’instruction que la convention du 5 octobre 2005, dans sa partie intitulée « bail emphytéotique », a pour objet d’une part de louer l’immeuble objet du bail à l’association, en contrepartie d’un loyer symbolique, et d’autre part de mettre à la charge de la commune la réalisation des travaux de réhabilitation du bâtiment, sous la condition suspensive de la vente des parcelles exclues de la conclusion du nouveau bail, dont l’association perd en conséquence la jouissance ; que le contrat prévoit que les parcelles exclues du nouveau bail, à l’exception de celles constituant le chemin à l’usage du public, seront vendues et que le produit de cette vente sera affecté à la réalisation par la commune des travaux de réhabilitation de l’immeuble objet du nouveau bail ;

7. Considérant, en premier lieu, qu’avant l’entrée en vigueur, le 1^er juillet 2006, du code général de la propriété des personnes publiques, l’appartenance d’un bien au domaine public était, sauf si ce bien était directement affecté à l’usage du public, subordonnée à la double condition que le bien ait été affecté au service public, et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné ;

8. Considérant qu’il n’est pas contesté que le bien objet du contrat litigieux, à savoir un immeuble constitué d’un terrain sur lequel a été édifiée une construction à usage de cercle-garage pour la pratique de l’aviron, appartenait à la commune de Joinville-le-Pont ; qu’il résulte de l’instruction qu’il était mis à la disposition de l’association afin de permettre la pratique de l’aviron dans le cadre des activités de celle-ci ; qu’ainsi, le bien, dont l’accès était conditionné à l’adhésion à l’association, n’était pas directement affecté à l’usage du public ;

9. Considérant qu’indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public, une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public ; que, même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission ;

10. Considérant que l’organisation et le développement d’activités sportives assurés par une personne privée, s’ils constituent une activité d’intérêt général, ne constituent une activité de service public que si les relations entre la personne privée et l’administration répondent aux conditions énoncées au point précédent ;

11. Considérant qu’il résulte de l’instruction que la création de l’association actuellement dénommée « Aviron Marne et Joinville » est d’origine privée ; que la commune de Joinville-le-Pont n’intervient ni dans son organisation ni dans son fonctionnement ; que ni la clause du contrat aux termes de laquelle « le preneur laissera au bailleur pendant tout le cours du bail, le libre accès et la libre utilisation, sans aucune restriction de locaux dépendants » de la parcelle objet du contrat, qui a été conclue à la seule fin de permettre la réalisation des travaux par la commune sur ce terrain, ni celle aux termes de laquelle « Les locaux faisant l’objet du présent bail seront employés par le preneur strictement dans le cadre de ses activités conformément à ses statuts. […] Etant entendu que toute autre activité envisagée par le preneur devra être soumise préalablement à l’approbation du bailleur qui aura la faculté de s’y opposer dans la mesure où l’activité projetée serait de nature à troubler la quiétude du voisinage ou ne serait pas conforme à la préservation du site de l’Ile Fanac. », ne révèlent un contrôle de l’administration tel qu’il apparaît qu’elle aurait entendu confier une mission de service public à l’association, en l’absence de toute clause prévoyant un contrôle par la commune de la conduite par l’association de ses activités ; que, contrairement à ce que soutient la MAIF, la modicité du loyer ne constitue pas la contrepartie d’une obligation de service public ; que la circonstance que le contrat du 5 octobre 2005 prévoit que le marché de travaux sera conclu sous la maîtrise d’ouvrage de la commune est sans incidence sur la nature de l’activité dont l’immeuble objet des travaux est le siège ; que l’ancienneté et la renommée de la pratique de l’aviron dans la commune de Joinville-le-Pont, qui révèlent l’intérêt général de l’activité de l’association pour la commune, sont insuffisantes pour lui conférer le caractère d’une activité de service public ; que le classement au « patrimoine historique de la commune » du bâtiment n’est attesté par aucune pièce ; qu’il résulte de l’ensemble de ces éléments que l’activité de l’association « Aviron Marne et Joinville » ne constitue pas un service public ;

12. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le contrat litigieux, bien qu’il porte sur un bien propriété de la commune et spécialement aménagé pour la pratique de l’aviron, n’a pas le caractère d’un contrat comportant occupation du domaine public de la commune ;

13. Considérant, en deuxième lieu, que la clause aux termes de laquelle « Toute activité différente de celles prévues au bail qui serait entreprise dans les lieux sans l’accord préalable du bailleur aura éventuellement pour effet de remettre en cause le bail voire même la possibilité pour le bailleur d’en obtenir la résiliation après qu’il ait adressé au preneur une mise en demeure motivée d’avoir à cesser l’activité, laquelle mise en demeure restée sans réponse dans le délai d’un mois », qui n’offre pas un pouvoir de résiliation unilatérale et pour tout motif à la commune, mais prévoit la possibilité de résilier le bail en cas de méconnaissance de l’une de ses clauses, ne constitue pas une clause exorbitante du droit commun de nature à emporter la qualification de contrat administratif ; qu’il n’en va pas différemment de la clause du contrat aux termes de laquelle « le preneur laissera au bailleur pendant tout le cours du bail, le libre accès et la libre utilisation, sans aucune restriction de locaux dépendants » de la parcelle objet du contrat, qui a été conclue à la seule fin de permettre la réalisation des travaux par la commune, ainsi qu’elle s’y était engagée aux termes du contrat, sur l’immeuble lui appartenant ;

14. Considérant, en troisième lieu, qu’aux termes de l’article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable à la date de conclusion du contrat : « Un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l’objet d’un bail emphytéotique prévu à l’article L. 451-1 du code rural, en vue de l’accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d’une mission de service public ou en vue de la réalisation d’une opération d’intérêt général relevant de sa compétence […] / Un tel bail peut être conclu même si le bien sur lequel il porte, en raison notamment de l’affectation du bien résultant soit du bail ou d’une convention non détachable de ce bail, soit des conditions de la gestion du bien ou du contrôle par la personne publique de cette gestion, constitue une dépendance du domaine public, sous réserve que cette dépendance demeure hors du champ d’application de la contravention de voirie. […] » ;

15. Considérant qu’il résulte de ces dispositions, notamment de la référence qu’elles comportent au bail emphytéotique prévu à l’article L. 451-1 du code rural, que le législateur n’a ainsi entendu viser que les contrats dans lesquels le preneur a la charge de réaliser, sur le bien immobilier qu’il est ainsi autorisé à occuper, des investissements qui reviendront à la collectivité en fin de bail, et non de permettre la conclusion, dans le cadre de ce régime, de contrats par lesquels une collectivité territoriale confie à un tiers une mission de gestion courante d’un bien lui appartenant ; que le contrat litigieux, qui ne prévoit pas la réalisation par l’association d’investissements qui reviendront à la collectivité en fin de bail, n’a pas le caractère d’un bail emphytéotique administratif ;

16. Considérant, en quatrième lieu, qu’il résulte de l’instruction que les parties avaient prévu que les travaux de réhabilitation que la commune s’engage à réaliser sur l’immeuble objet du contrat seraient financés majoritairement par le produit de la vente de parcelles faisant l’objet du bail conclu en 1988 et exclues de la conclusion du nouveau bail, et minoritairement par des subventions de la région Ile-de-France et du Fonds national du développement du sport, ainsi que cela résulte de stipulations de l’acte du 5 octobre 2005 figurant sous un titre « marché de travaux » ; qu’ainsi, le contrat ne prévoit pas de financer les travaux à réaliser par le budget de la commune, mais principalement par l’affectation du produit de la vente de terrains mitoyens ; que ni la circonstance que les parties aient prévu de financer partiellement les travaux à réaliser grâce à des subventions publiques, ni la modicité du loyer annuel exigé de l’association, qui constitue une modalité de gestion d’un bien de son domaine privé par la commune, ne révèlent la présence de clauses exorbitantes du droit commun, et ne sont de nature à conférer au bail litigieux la nature d’un contrat administratif ;

17. Considérant, enfin, que la circonstance que les parties auraient ultérieurement explicité la nature de leurs relations, dans le cadre d’une convention conclue le 11 juillet 2006, intitulée « bail emphytéotique administratif », et aux termes de laquelle « L’opération de reconstruction du bâtiment sinistré présente assurément un caractère d’intérêt municipal », n’est pas de nature à modifier l’analyse de la convention du 5 octobre 2005, qui ne comporte pas de tels termes ;

18. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que le bail litigieux, en tant qu’il porte mise à disposition de l’association d’un immeuble, et qu’il prévoit la réalisation de travaux sur cet immeuble par la commune, constitue un acte de gestion de son domaine privé par la commune de Joinville-le-Pont, et n’a pas le caractère d’un contrat administratif ; que le juge administratif n’est pas compétent pour trancher la question de la responsabilité de l’incendie qui a endommagé le bien objet de ce bail;

19. Considérant qu’aux termes de l’article 34 du décret du 26 octobre 1849, reproduit à l’article R. 771-1 du code de justice administrative : « Lorsqu’une juridiction de l’ordre judiciaire ou de l’ordre administratif a, par une décision qui n’est plus susceptible de recours, décliné la compétence de l’ordre de juridiction auquel elle appartient au motif que le litige ne ressortit pas à cet ordre, toute juridiction de l’autre ordre, saisie du même litige, si elle estime que ledit litige ressortit à l’ordre de juridictions primitivement saisi, doit par un jugement motivé qui n’est susceptible d’aucun recours même en cassation, renvoyer au Tribunal des conflits le soin de décider sur la question de compétence ainsi soulevée et surseoir à toute procédure jusqu’à la décision de ce tribunal. » ;

20. Considérant qu’ainsi qu’il a été dit, la Cour de cassation a, par un arrêt du 16 mai 2012, rejeté le pourvoi formé à l’encontre de l’arrêt par lequel la cour d’appel de Paris a dit que la juridiction administrative est compétente pour faire déterminer les responsabilités dans l’incendie du bien objet du bail litigieux, en considérant que la juridiction administrative était « exclusivement compétente » pour trancher la question préjudicielle donc dépendait la solution du litige porté devant la juridiction judiciaire ;

21. Considérant que, dans ces conditions, il y a lieu, par application de l’article 34 du décret du 26 octobre 1849, de renvoyer au Tribunal des conflits le soin de décider sur la question de compétence ainsi soulevée et de surseoir à toute procédure jusqu’à la décision de ce Tribunal, tous droits et moyens des parties étant réservés jusqu’en fin d’instance ;

D E C I D E :

Article 1^er : L’affaire est renvoyée au Tribunal des conflits.

Article 2 : Il est sursis à statuer sur la requête de la société Axa France IARD jusqu’à ce que le Tribunal des conflits ait tranché la question de savoir quel est l’ordre de juridiction compétent pour statuer sur cette requête.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Axa France IARD et à la Mutuelle Assurance des Instituteurs de France (MAIF).

Expédition du jugement sera adressée au secrétaire du Tribunal des conflits, conformément aux dispositions de l’article 37 du décret du 26 octobre 1849, et les parties seront avisées de cette transmission.

Copie du jugement sera adressée pour information à la commune de Joinville-le-Pont et à l’association « Aviron Marne et Joinville ».

Délibéré après l’audience du 22 janvier 2014, à laquelle siégeaient :

M. Chazan, président,

M^me Lefort, conseiller,

M^me Maubon, conseiller,

Lu en audience publique le 12 février 2014.

Le rapporteur, Le président,

Signé : G. MAUBON Signé : G. CHAZAN

Le greffier,

Signé : C. KENZOUA

La République mande et ordonne au préfet du Val-de-Marne en ce qui le concerne et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

A. DAVY