TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE LYON

Nos 1101497 – 1101499

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M. et M^me X

Association Cœur de Corbas et M. et M^me Y

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M^me Houllier

Rapporteur

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M^me Menigoz

Rapporteur public

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Audience du 12 décembre 2013

Lecture du 19 décembre 2013

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68-01-01-01-02-02

C – SS

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le tribunal administratif de Lyon

(2^e chambre)

Vu I°), sous le n° 1101497, la requête, enregistrée le 10 mars 2011, présentée pour M. et M^me X, demeurant XXX, par M^e Bourillon ; M. et M^me X demandent au tribunal d’annuler la délibération n° 2011-1994 du 10 janvier 2011 par laquelle le conseil de la communauté urbaine de Lyon a approuvé la modification n° 7 du plan local d’urbanisme ;

M. et M^me X soutiennent que :

— les modifications opérées ont été approuvées en méconnaissance de l’article L. 123-10 du code de l’urbanisme ; qu’elles ne pouvaient intervenir que pour tenir compte des résultats de l’enquête publique et non pour tenir compte d’observations formulées par le préfet postérieurement à l’enquête publique ;

— la modification n° 7 du plan local d’urbanisme de la communauté urbaine de Lyon porte atteinte à l’économie générale du projet d’aménagement et de développement durables en méconnaissance des dispositions de l’article L. 123-13 du code de l’urbanisme et nécessitait une procédure de révision ;

— l’inscription d’un emplacement réservé n° 11 sur leur propriété est entachée d’erreur manifeste d’appréciation ;

Vu la délibération attaquée ;

Vu la mise en demeure adressée le 24 mars 2011 à la communauté urbaine de Lyon, en application de l’article R. 612-3 du code de justice administrative, et l’avis de réception de cette mise en demeure ;

Vu l’ordonnance, en date du 10 juillet 2012, fixant la clôture d’instruction au 22 août 2012, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 17 août 2012, présenté pour la communauté urbaine de Lyon par M^e Deygas, qui conclut au rejet de la requête ou, subsidiairement, à ce que le tribunal prononce une annulation seulement partielle de la délibération attaquée, et à la condamnation de M. et M^me X à lui verser la somme de 2 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative ;

La communauté urbaine de Lyon soutient que :

— la circonstance que l’avis du préfet a été émis postérieurement à l’enquête publique est sans incidence dans la mesure où ces observations ne peuvent intervenir qu’en dehors de l’enquête publique dans le cadre de la procédure de modification du plan local d’urbanisme ; qu’en tout état de cause les observations formulées par le préfet ne concernent que des points très marginaux ; que l’irrégularité éventuellement commise à ce titre ne pourrait entraîner l’annulation de la délibération attaquée qu’en tant qu’elle approuve ces modifications, lesquelles sont divisibles des autres dispositions de cette délibération ;

— la modification des pourcentages de logements sociaux sur le territoire de la commune de Corbas fait suite à un courrier d’un conseiller municipal de Corbas qui a été joint au dossier d’enquête ;

— les modifications apportées au plan local d’urbanisme ne portent pas atteinte à l’économie générale du projet d’aménagement et de développement durables ; qu’elles n’avaient pas à faire l’objet d’une procédure de révision ;

— aucune erreur manifeste d’appréciation n’a été commise ; que l’auteur d’un document d’urbanisme n’est pas lié par les modalités existantes d’utilisation du sol et que le moyen tiré de l’existence de murs faisant obstacle au cheminement piétonnier ou cycliste est sans incidence sur la légalité de la création de l’emplacement réservé ; que la création d’un emplacement réservé n’a pas à être justifié par l’existence d’un projet précis ; que l’ouverture à l’urbanisation du quartier de Chambarras est prévue par le classement en zone AU2 ;

— si le tribunal devait suivre les requérants dans leur raisonnement il pourra n’annuler la délibération du 10 janvier 2011 qu’en tant qu’elle approuve cet emplacement réservé, cette disposition étant divisible des autres dispositions de cette délibération ;

Vu l’ordonnance, en date du 6 novembre 2012, portant réouverture de l’instruction en application de l’article R. 613-4 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 28 juin 2013, présenté pour M. et M^me X qui concluent aux mêmes fins que la requête et, en outre, à ce que soit mise à la charge de la communauté urbaine de Lyon une somme de 1 200 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 17 septembre 2013, présenté pour la communauté urbaine de Lyon qui conclut aux mêmes fins que précédemment, par les mêmes moyens ;

Vu l’ordonnance en date du 1^er octobre 2013, substituée à une précédente ordonnance du 20 septembre 2013, fixant la clôture d’instruction au 21 octobre 2013, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu la décision n° 348392 du 17 juin 2011 par laquelle le Conseil d’Etat a décidé de ne pas transmettre au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité transmise par le tribunal administratif de Lyon dans l’instance n° 1101497 ;

Vu II°), sous le n°1101499, la requête enregistrée le 10 mars 2011, présentée pour l’association Cœur de Corbas, dont le siège est sis XXX, représentée par son président en exercice, et pour M. et M^me Y, demeurant XXX, par M^e Bourillon ; les requérants demandent au tribunal d’annuler la délibération n° 2011-1994 du 10 janvier 2011 par laquelle le conseil de la communauté urbaine de Lyon a approuvé la modification n° 7 de son plan local d’urbanisme ;

Les requérants soutiennent que :

— les modifications opérées après l’enquête publique l’ont été en méconnaissance de l’article L. 123-10 du code de l’urbanisme ; qu’elles ne pouvaient intervenir que pour tenir compte des résultats de l’enquête publique et non pour tenir compte d’observations formulées par le préfet postérieurement à l’enquête ; que les modifications des pourcentages de logements sociaux sur le territoire de la commune de Corbas ont été opérées après l’enquête publique ;

— la modification n° 7 du plan local d’urbanisme de la communauté urbaine de Lyon porte atteinte à l’économie générale du projet d’aménagement et de développement durables en méconnaissance des dispositions de l’article L. 123-13 du code de l’urbanisme et nécessitait une procédure de révision ;

Vu la délibération attaquée ;

Vu la mise en demeure adressée le 2 mai 2012 à la communauté urbaine de Lyon, en application de l’article R. 612-3 du code de justice administrative, et l’avis de réception de cette mise en demeure ;

Vu l’ordonnance en date du 10 juillet 2012 fixant la clôture d’instruction au 22 août 2012, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 17 août 2012, présenté pour la communauté urbaine de Lyon, par M^e Deygas, qui conclut au rejet de la requête ou, à titre subsidiaire, à ce que le tribunal prononce une annulation seulement partielle de la délibération attaquée, et à la condamnation de M. et M^me X à lui verser la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

La communauté urbaine de Lyon soutient que :

— l’association Cœur de Corbas ne justifie pas de son intérêt à agir ;

— elle ne justifie pas davantage de la capacité de son président à la représenter ;

— les époux Y ne justifient pas d’un intérêt pour agir ;

— la circonstance que l’avis du préfet a été émis postérieurement à l’enquête publique est sans incidence dans la mesure où ces observations ne peuvent intervenir qu’en dehors de l’enquête publique dans le cadre de la procédure de modification du plan local d’urbanisme ; qu’en tout état de cause les observations formulées par le préfet ne concernent que des points très marginaux ;

— la modification des pourcentages de logements sociaux sur le territoire de la commune de Corbas fait suite à un courrier du maire de Corbas qui a été joint au dossier d’enquête ;

— les modifications apportées au plan local d’urbanisme ne portent pas atteinte à l’économie générale du projet d’aménagement et de développement durables ; qu’elles n’avaient pas à faire l’objet d’une procédure de révision ;

Vu l’ordonnance en date du 6 novembre 2012 fixant la réouverture de l’instruction, en application de l’article R. 613-4 du code de justice administrative ;

Vu le nouveau mémoire, enregistré le 28 juin 2013, présenté pour l’association Cœur de Corbas et M. et M^me Y, qui concluent aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ; les requérants concluent en outre à ce que soit mis à la charge de la communauté urbaine de Lyon la somme de 1 200 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Ils soutiennent en outre que leur requête est recevable ;

Vu le mémoire, enregistré le 17 septembre 2013, présenté pour la communauté urbaine de Lyon qui conclut aux mêmes fins que ses précédents mémoires par les mêmes moyens ;

Vu l’ordonnance en date du 1^er octobre 2013, substituée à une précédente ordonnance du 20 septembre 2013, fixant la clôture d’instruction au 21 octobre 2013, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 12 décembre 2013 :

— le rapport de M^me Houllier, conseiller,

— les conclusions de M^me Menigoz, rapporteur public,

— les observations de M^e Bourillon, avocat de M. et M^me X ainsi que de l’association Cœur de Corbas et de M. et M^me Y, et celles de M^e Deygas, avocat de la communauté urbaine de Lyon ;

1. Considérant que les requêtes n° 1101497 présentée pour M. et M^me X et n° 1101499 présentée pour l’association Cœur de Corbas et M. et M^me Y sont dirigées contre la même délibération, présentent à juger des questions semblables et ont fait l’objet d’une instruction commune ; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement ;

2. Considérant que la communauté urbaine de Lyon a engagé en 2010 une procédure de modification du plan local d’urbanisme ; qu’après avoir donné lieu à une enquête publique qui s’est déroulée du mardi 11 mai 2010 au jeudi 17 juin 2010 la modification de ce document d’urbanisme communautaire, référencée sous le n° 7, a été approuvée par délibération du 10 janvier 2011, dont M. et M^me X, d’une part, l’association Cœur de Corbas et M. et M^me Y, d’autre part, demandent l’annulation ;

Sur la recevabilité de la requête n° 1101499 :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir tirée du défaut de capacité pour agir du président de l’association Cœur de Corbas :

3. Considérant que l’article 8 des statuts de l’association Cœur de Corbas stipule que « (…) le président a seul qualité pour ester en justice au nom et pour le compte de l’association, sur simple autorisation du bureau » ; que cette association verse aux débats une délibération de son bureau, en date du 7 juillet 2013, validant rétroactivement la présente action engagée par son président ; que la fin de non-recevoir tirée du défaut d’habilitation de celui-ci à représenter l’association doit en conséquence être écartée ;

En ce qui concerne les fins de non-recevoir tirées du défaut d’intérêt à agir de l’association Cœur de Corbas et de M.et M^me Y :

4. Considérant, en premier lieu, qu’il ressort des pièces du dossier que M. et M^me Y établissent être propriétaires d’une maison d’habitation située XXX à Corbas ; qu’ils justifient ainsi d’un intérêt leur conférant qualité pour agir contre la délibération du 10 janvier 2011 modifiant le plan local d’urbanisme de la communauté urbaine de Lyon, y compris en tant qu’il excède le territoire de cette commune ;

5. Considérant, en deuxième lieu, qu’il ressort de l’article 2 des statuts de l’association Cœur de Corbas que son objet est de défendre le cadre de vie et le quartier « Rue Centrale à Corbas » ainsi que les intérêts de ses riverains ; que cet objet lui donne intérêt à agir contre la délibération du 10 janvier 2011 modifiant le plan local d’urbanisme applicable sur le territoire de la commune de Corbas ; qu’en admettant même que cet intérêt pour agir doive être limité aux seules dispositions de la délibération attaquée intéressant la commune de Corbas, voire le quartier de la Rue Centrale, il résulte de ce qui a été exposé au point 3 que M. et M^me Y justifient quant à eux d’un intérêt à agir qui n’a pas à faire l’objet d’une telle restriction ; que la requête est donc en tout état de cause recevable ;

Sur les conclusions à fin d’annulation :

6. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article L. 123-13 dans sa rédaction applicable au litige : « La procédure de modification est utilisée à condition que la modification envisagée : a) Ne porte pas atteinte à l’économie générale du projet d’aménagement et de développement durables mentionné à l’article L. 123-1-3 ; b) Ne réduise pas un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels (…) » ; que les requérants soutiennent que les points 46, 51, 58 et 60 de la modification en litige, qui concernent la commune de Corbas, portent atteinte à l’économie générale du projet d’aménagement et de développement durables et auraient ainsi dû faire l’objet d’une procédure de révision ;

7. Considérant, d’une part, que le projet d’aménagement et de développement durables définit comme objectif de favoriser un développement urbain attentif au caractère du patrimoine bâti ; que le point 51 de la modification critiquée crée une orientation d’aménagement de quartier à Vignerme ayant pour effet de réduire le coefficient d’emprise au sol de 0,40 à 0,25 et créant un secteur « p » dans les zones UD1a et UD1b de ce secteur ; que le point 58 permet une augmentation de la hauteur graphique dans la zone du centre-bourg et la création d’un linéaire « toute activité » sur la partie nord-est de la rue centrale à Corbas ; que ces modifications permettent de développer le bâti existant sans remettre en cause ni la morphologie ni les caractéristiques architecturales des secteurs concernés, conformément à l’objectif susmentionné ; qu’elles ne peuvent en conséquence être regardées comme portant atteinte à l’économie générale du projet d’aménagement et de développement durables ;

8. Considérant, d’autre part, que le projet d’aménagement et de développement durables insiste sur la nécessité de prévoir des espaces réservés à la construction de logements sociaux ; que le point 46 du projet de modification instaure des emplacements réservés destinés à permettre la mise en œuvre de tels programmes sur une superficie de 88 hectares ; que cette modification répond ainsi à l’objectif de mixité sociale mis en avant par le projet d’aménagement et de développement durables, sans que soit démontré l’infléchissement d’un autre parti d’urbanisme retenu, et ne nécessitait donc pas davantage le recours à la procédure de révision ;

9. Considérant, enfin, que si l’élargissement de l’emplacement réservé de voirie n°1 rue Marennes, prévu au point 60, a pour effet de réduire, sur une largeur de 7 mètres, la zone agricole qui jouxte la voie, cette modification, compte tenu de son caractère ponctuel et de son importance très limitée, ne traduit pas un nouveau parti d’aménagement qui aurait pour effet de porter atteinte à l’économie générale du projet d’aménagement et de développement durables ;

10. Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes de l’article L. 123-10 du code de l’urbanisme relatif à l’élaboration du plan local d’urbanisme : « Le projet de plan local d’urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement par le maire. Le dossier soumis à l’enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. / Après l’enquête publique, le plan local d’urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération du conseil municipal » ; qu’il résulte de ces dispositions que l’autorité compétente ne peut légalement amender son projet sans réitération de la procédure d’enquête publique qu’à la double condition que les modifications envisagées, d’une part, procèdent de l’enquête publique et, d’autre part, ne remettent pas en cause l’économie générale de ce projet ; que cette règle s’applique aussi bien à la procédure de modification du plan local d’urbanisme qu’aux procédures d’élaboration et de révision de ce document ;

11. Considérant que le projet de modification n° 7 du plan local d’urbanisme de la communauté urbaine de Lyon, tel qu’il a été arrêté et présenté lors de l’enquête publique, a été ultérieurement modifié sur plusieurs points et notamment les points 28 et 90 concernant les communes de la Tour-de-Salvagny et de Montanay, les points 38, 40 et 57 concernant la commune de Limonest, le point 2 concernant le premier arrondissement de la commune de Lyon et le point 46 concernant la commune de Corbas ;

12. Considérant, s’agissant des points 38, 40 et 57, qu’il ressort des pièces du dossier que si le préfet a, dans un courrier du 21 juin 2010, parvenu après la clôture de l’enquête publique, exprimé un doute sur la compatibilité des trois nouveaux polygones d’implantation avec la vocation de la zone naturelle concernée, la commission d’enquête avait déjà proposé de supprimer les polygones initialement prévus ; que, par suite, cette modification procède de l’enquête publique ; que s’agissant du point 2, il ne peut être tenu pour établi que l’avis du préfet, exprimé en des termes purement indicatifs, ait été à l’origine de la modification du projet, alors que la protection du secteur considéré avait suscité de multiples observations au cours de l’enquête publique et fait l’objet de développements substantiels dans le rapport établi par la commission d’enquête ; qu’enfin, s’agissant du point 46, la modification en cause, consistant d’ailleurs en une simple clarification, résulte des observations d’un conseiller municipal de Corbas contenues dans un courrier qui, contrairement à ce que soutiennent les requérants, a été enregistré avant la clôture de l’enquête ; que les requérants ne sont pas dès lors fondés à soutenir que les modifications apportées aux points 2, 38, 40, 57 du projet, qui par ailleurs n’en ont pas altéré l’économie générale, rendaient nécessaire l’organisation d’une nouvelle enquête publique ;

13. Considérant, s’agissant des points 28 et 90, que le projet initial a été modifié après l’enquête publique afin de fixer un point de référence permettant de calculer les pourcentages de logement aidés associés aux réservations n° 1, sur le territoire, respectivement, des communes de la Tour-de-Salvagny et de Montanay, conformément à l’avis exprimé par le préfet dans le courrier susmentionné du 21 juin 2010, qui relevait la nécessité de « préciser la définition des programmes de logements concernés » ; qu’en ce qui concerne le point 90, il ressort du rapport de la commission d’enquête que celle-ci proposait de corriger les termes de la formulation initiale, « Inscription d’une réservation pour programmes de logements n° 1 avec 100% au moins de logements sociaux adaptés aux personnes âgées » , pour supprimer l’expression « 100 % au moins » ; que la nouvelle formulation, « logements adaptés comprenant 100 % de la surface hors œuvre nette globale en logements aidés », résulte du rapport de la commission d’enquête publique et constitue une simple correction sémantique dépourvue de toute incidence sur l’économie générale du projet ; qu’en revanche, la formulation initiale du point 28 a été modifiée afin de tenir compte de l’avis du préfet sans avoir fait l’objet d’observations du public ni suscité de commentaires de la commission d’enquête ; que sa modification, d’où résulte un nouveau point de référence pour le calcul du nombre de logements adaptés aux personnes âgées ne peut ainsi être regardée comme procédant de l’enquête publique et a donc été approuvée à l’issue d’une procédure irrégulière ; que cette irrégularité n’affecte cependant, en l’absence d’atteinte à l’économie générale du projet dans son ensemble, que le point 28 en cause, divisible des autres dispositions de la délibération attaquée, laquelle n’encourt donc l’annulation, pour ce motif, que dans cette seule mesure ;

14. Considérant, en troisième lieu, qu’aux termes de l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération attaquée : « (…) Les plans locaux d’urbanisme comportent un règlement qui fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés à l’article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l’interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l’implantation des constructions. / A ce titre, ils peuvent : (…) 8° Fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d’intérêt général ainsi qu’aux espaces verts (…) » ;

15. Considérant qu’en application de ces dispositions, la communauté urbaine de Lyon a instauré, à l’occasion de la modification en litige de son plan local d’urbanisme, un emplacement réservé n° 11 en vue de la réalisation d’une liaison réservée aux piétons et cyclistes ; que ladite voie doit permettre de relier la rue Centrale à Corbas et le quartier de Chambarras ; que si ce quartier n’est actuellement pas construit, il a vocation à l’être ainsi qu’en atteste son classement en zone à urbaniser UA 2, du reste conforme aux objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, qui visent à renforcer le tissu bâti de cette zone ; que, dans ces conditions, la réservation de cet emplacement ne peut être regardée comme entachée d’une erreur manifeste d’appréciation ; que si M. et M^me X font valoir qu’un autre emplacement aurait été mieux adapté, il n’appartient pas au juge administratif de se prononcer sur l’opportunité du choix opéré à cet égard par les auteurs du plan local d’urbanisme ;

16. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont fondés à demander l’annulation de la délibération attaquée qu’en tant que, au point 28 de la modification n° 7 du plan local d’urbanisme de la communauté urbaine de Lyon, elle fixe le pourcentage de logements aidés au titre de l’emplacement réservé n° 1 ;

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

17. Considérant qu’il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de faire droit aux conclusions des parties sur ce fondement ;

D E C I D E :

Article 1^er : La délibération du 10 janvier 2011 est annulée en tant qu’elle approuve le point 28 de la modification n° 7 du plan local d’urbanisme de la communauté urbaine de Lyon.

Article 2 : Le surplus des conclusions des requêtes et les conclusions de la communauté urbaine de Lyon tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. et M^me X, à l’association Cœur de Corbas, à M. et M^me Y et à la communauté urbaine de Lyon.

Délibéré après l’audience du 12 décembre 2013, à laquelle siégeaient :

M. Zupan, président,

M. Gros, premier conseiller,

M^me Houllier, conseiller.

Lu en audience publique le 19 décembre 2013.

Le rapporteur, Le président,

S. Houllier D. Zupan

La greffière,

XXX

La République mande et ordonne au préfet du Rhône en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,