Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 7 et 16 janvier 2025 à 12h28, la commune de Villeneuve-Saint-Georges, représentée par M^e Girard, demande au juge des référés, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de constater l’inexistence de l’arrêté du 12 décembre 2024 et de le déclarer nul et de nul effet ;

2°) de suspendre l’exécution de la décision du 2 décembre 2024 par laquelle le préfet du Val-de-Marne a constaté l’incomplétude du conseil municipal de Villeneuve-Saint-Georges, et de l’arrêté du 12 décembre 2024 par lequel le préfet du Val-de-Marne a convoqué les électeurs de la commune ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— il appartient au juge de l’excès de pouvoir de statuer sur la légalité d’un acte portant constat de la nécessité de procéder à des opérations électorales et portant convocation des électeurs ;

— la contestation de l’arrêté de convocation des électeurs est recevable dès lors qu’elle intervient alors que le terme des mandats municipaux n’est pas atteint et en l’absence de toute annulation contentieuse ;

— l’exception de recours parallèle au profit du juge de l’élection n’est pas fondée puisque, en l’absence de décision du maire sur les démissions, il n’existe aucune possibilité de saisir le juge ;

— la condition tenant à l’urgence est caractérisée par la convocation des électeurs de la commune le 26 janvier et le 2 février 2025, la tenue de ces opérations électorales ayant pour conséquence de mettre un terme aux mandats des membres du conseil municipal ;

— la situation d’urgence a été provoquée par les démarches du préfet, qui n’a pas attendu la transmission des décisions du maire sur les lettres de démission ;

— le préfet du Val-de-Marne était incompétent pour prendre les actes litigieux dès lors que l’article L. 2121-4 du code général des collectivités territoriales donne une compétence exclusive au maire pour prendre acte des démissions de membres du conseil municipal, et qu’à la date d’édiction des décisions contestées, l’enquête administrative ouverte par le maire de Villeneuve-Saint-Georges était encore en cours ;

— il n’est pas justifié de la compétence de la sous-préfète de L’Haÿ-les-Roses pour signer l’arrêté du 12 décembre 2024 ;

— l’exemplaire de cet arrêté notifié à la commune ne comporte aucune signature ;

— les décisions en litige, soumises à l’obligation de motivation dès lors qu’elles mettent un terme aux mandats des élus à compter de la prochaine élection, sont entachées d’un défaut de motivation ;

— ces décisions sont entachées d’une erreur d’appréciation dès lors qu’il ressort de l’article L. 2121-4 du code général des collectivités territoriales que le maire est seul compétent pour prendre acte des démissions, qui ne peuvent pas être effectives avant que ce dernier se soit assuré de la réalité de la volonté des élus concernés ;

— les lettres de démissions de conseillers municipaux transmises par exploit d’huissier du 31 octobre à la demande de M^me J, constituent de simples copies, selon une rédaction stéréotypée quasiment identique, parfois illisibles et sans la signature habituelle de leur auteur, ou faisant état d’une identité non conforme à celle utilisée antérieurement ;

— il a été fait état de pressions qui auraient été exercées sur les élus démissionnaires, dont aucun ne voulait en attester par écrit, par crainte de représailles, alors en outre que certains d’entre eux ont participé à des organes administratifs en leur qualité de conseillers municipaux, postérieurement à leur démission ;

— M^me J a effectué une nouvelle transmission de certaines démissions par voie électronique ;

— au regard de l’ensemble de ces circonstances, le maire a initié une enquête administrative afin de s’assurer de la réalité du consentement des conseillers démissionnaires, et les a invités par lettre à se présenter devant lui, démarches dont le préfet du Val-de-Marne était informé ;

— en l’absence de séance du conseil municipal, le maire était fondé à prendre le temps d’étudier la question du consentement des élus démissionnaires ;

— seuls deux conseillers municipaux ont répondu à la demande du maire, M^me C ayant confirmé avoir fait l’objet de pressions, retiré sa démission et sollicité l’octroi de la protection fonctionnelle ;

— le maire a validé les démissions de M^me J et de M. P, et a conclu à l’invalidité des autres démissions pour irrégularités de forme et absence de consentement, par des décisions du 3 janvier 2025 notifiées au préfet du Val-de-Marne, au Procureur de la République et aux conseillers municipaux concernés ;

— les décisions en litige méconnaissent le principe de libre administration des collectivités territoriales et sont constitutives de détournements de procédure, alors que les difficultés rencontrées dans le fonctionnement du conseil municipal relèvent en réalité de l’article L. 2121-6 du code général des collectivités territoriales.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 janvier 2025, le préfet du Val-de-Marne conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

— la condition tenant à l’urgence n’est pas remplie dès lors que la mobilisation et les moyens engagés par ses services et par les candidats sont déjà très importants puisque six listes se sont déjà déclarées, que certains candidats ont lancé leur campagne électorale et que la plupart d’entre eux ont déjà engagé des frais de propagande ;

— en tardant à reconnaître les démissions des conseillers municipaux et à en informer le préfet, le maire s’est lui-même placé dans la situation qu’il invoque, alors qu’il a reçu les démissions contestées au début du mois de novembre 2024 et ne s’est prononcé que le 3 janvier 2025 sur leur caractère définitif ;

— la sous-préfète de L’Haÿ-les-Roses était compétente pour prononcer la convocation des électeurs, compétence propre du sous-préfet, alors que, si le maire ne l’a pas tenu informée des démissions du conseil municipal, les élus concernés lui ont adressé une copie de leurs lettres de démission, lui permettant ainsi de relever que la condition tenant à la vacance du tiers des sièges, posée à l’article L. 270 du code électoral, était remplie le 15 novembre 2024 ;

— la sous-préfète ne s’est ainsi pas substituée au maire, qui ne dispose d’aucun pouvoir pour la convocation des électeurs ;

— l’arrêté du 12 décembre 2024 a été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture du Val-de-Marne avec la mention de la qualité et du nom de la sous-préfète de L’Haÿ-les-Roses, tandis que la version originale, signée, est conservée à la préfecture ;

— l’arrêté communiqué à la commune de Villeneuve-Saint-Georges comporte bien la signature de la sous-préfète ;

— cet arrêté vise les textes appliqués et comporte les considérations de fait qui le fondent ;

— si la démission d’un élu est effective dès lors qu’elle est rédigée en termes non équivoques et qu’elle n’a pas été signée sous la contrainte, l’article L. 2121-4 du code général des collectivités territoriales ne donne au maire aucun pouvoir pour la refuser ;

— pour vérifier la validité matérielle de la démission, le maire peut prendre contact avec le conseiller démissionnaire, dans les plus brefs délais, et lui demander de confirmer sa décision, faute de quoi elle pourrait être considérée comme nulle et non avenue ;

— toutefois, le conseiller démissionnaire n’est pas tenu de justifier ni de confirmer sa décision, l’absence de confirmation obligeant le maire à considérer la démission comme effective à compter du jour de sa réception ;

— ses services ont sollicité le maire de Villeneuve-Saint-Georges dès le 6 novembre 2024 afin qu’il établisse l’effectivité des démissions de conseillers municipaux, susceptibles de franchir le seuil du tiers de sièges vacants ;

— lorsqu’un maire entend contester une démission, il lui appartient de saisir le juge électoral au titre de l’article R. 119 du code électoral ;

— la lettre de démission d’un élu municipal doit être remise au maire, sans qu’aucune règle ne définisse sa forme ou les modalités particulières de sa notification, que le maire ne peut donc pas contester ;

— aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit que le maire devrait accuser réception ou faire enregistrer en mairie de telles lettres ;

— dans ces circonstances, la démission est définitive et irrévocable dès sa réception par le maire, y compris en cas de rétractation ultérieure, et doit être immédiatement transmise au préfet ;

— les sept démissions dont le maire conteste la validité formelle ont fait l’objet d’un écrit, daté et signé, et rédigé en des termes non équivoques ;

— contrairement aux affirmations de la requête, les lettres de démission de M^me Y et de M. O remplissent l’ensemble de ces conditions ;

— la lettre de démission de M^me C adressée par courriel au maire, est lisible et respecte la forme attendue ;

— M^mes M et J ont omis dans un premier temps de signer leurs lettres de démission respectives, qu’elles ont régularisées par un nouvel envoi le 15 novembre 2024 ;

— la lettre de démission de M^me B M comporte également la mention manuscrite du nom J sous sa signature, qui correspond à son nom d’épouse ;

— le maire a confirmé dans une lettre du 4 décembre avoir reçu la démission de M. D, circonstance confirmant sa validité ;

— la transmission de plusieurs démissions par un courrier collectif est sans incidence sur leur validité dès lors qu’elles comportent les indications individuelles des élus démissionnaires ainsi que leur signature ;

— le maire ne saurait valablement affirmer que M^me V Y serait inconnue des services de la commune, alors que ce nom apparaît alternativement avec le nom « V X » dans le compte-rendu du conseil municipal du 7 octobre 2024, et que la signature apposée sur sa lettre de démission correspond à celle de sa déclaration de candidature ;

— il ressort du justificatif d’identité accompagnant cette déclaration de candidature que l’élue a pour nom de naissance X, et nom d’épouse Alves ;

— aucun texte ne confère au maire le droit de diligenter une enquête administrative portant sur le consentement des élus démissionnaires, auxquels il pouvait simplement demander la confirmation de leur décision, dans les plus brefs délais ;

— le maire ne démontre pas les pressions ou les intimidations que les élus démissionnaires auraient subies, alors que ces derniers n’étaient pas tenus de se présenter à leur audition ;

— la rétractation de M^me T C, à la suite de son audition, dépourvue de valeur juridique, est en contradiction avec le courriel du 1er novembre 2024 par lequel elle avait confirmé sa volonté de démissionner, alors qu’elle précise avoir subi des pressions au sujet de la vente d’un local, dans le cadre de ses fonctions de conseillère municipale en charge du commerce et de l’artisanat ;

— en tout état de cause, si M^me C devait être regardée comme ayant subi des pressions, la démission des six autres élus municipaux franchit le seuil du tiers des sièges vacants, justifiant qu’une élection partielle intégrale soit convoquée ;

— aucun autre élu n’a confirmé avoir démissionné sous la contrainte, alors qu’à l’inverse, M. I P a confirmé son intention, dans la presse et par un courriel du 23 décembre 2024 ;

— le maire de Villeneuve-Saint-Georges a mis plus de deux mois pour se prononcer sur la validité des démissions litigieuses, dans le but de retarder leur entrée en vigueur au-delà du 1er janvier 2025 puisque, à compter de cette date, il ressort de l’article L. 258 du code électoral que l’élection partielle intégrale ne s’impose que lorsque la moitié des sièges sont vacants.

La requête a été communiquée le 13 janvier 2025 à M^me B M, qui n’a pas produit de mémoire en observation.

La requête a été communiquée le 13 janvier 2025 à M^me V Z, qui n’a pas produit de mémoire en observation.

La requête a été communiquée le 13 janvier 2025 à M^me T C, qui n’a pas produit de mémoire en observation.

La requête a été communiquée le 13 janvier 2025 à M. A O, qui n’a pas produit de mémoire en observation.

La requête a été communiquée le 13 janvier 2025 à M^me S J, qui n’a pas produit de mémoire en observation.

La requête a été communiquée le 13 janvier 2025 à M. L D, qui n’a pas produit de mémoire en observation.

La requête a été communiquée le 13 janvier 2025 à M^me Q E, qui n’a pas produit de mémoire en observation.

La requête a été communiquée le 13 janvier 2025 à M^me U K, qui n’a pas produit de mémoire en observation.

Vu :

— la requête enregistrée le 7 janvier 2025 sous le n° 2500177 ;

— les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Constitution ;

— le code électoral ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a décidé que l’affaire, compte tenu de sa nature, serait jugée par une formation composée de trois juges des référés, dans les conditions prévues au 3ème alinéa de l’article L. 511-2 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Au cours de l’audience publique tenue le 16 janvier 2025 à 14h30, ont été entendus :

— le rapport de M^me H, qui a informé les parties, sur le fondement des articles R. 522-9 et R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’ordonnance à intervenir était susceptible d’être fondée sur des moyens relevés d’office, tirés d’une part de l’irrecevabilité des conclusions tendant à la suspension de l’exécution de la décision du préfet du Val-de-Marne du 2 décembre 2024, dès lors que le courrier par lequel le préfet constate la vacance d’un tiers du conseil municipal et informe le maire de la nécessité de convoquer l’élection des conseillers municipaux constitue un acte préparatoire insusceptible de recours en excès de pouvoir, et d’autre part de l’irrecevabilité du recours en excès de pouvoir formé par la commune de Villeneuve-Saint-Georges, en l’absence de qualité lui donnant intérêt à agir contre les décisions en litige,

— les observations de M^e Girard, représentant la commune de Villeneuve-Saint-Georges, qui fait valoir en outre qu’il est constant que le fonctionnement du conseil municipal est particulièrement complexe mais que la vie municipale se poursuit sans blocage, que deux requêtes distinctes ont été présentées afin d’éviter les difficultés de recevabilité relatives à l’intérêt à agir, que le constat de l’incomplétude du conseil municipal établi par la décision du 2 décembre 2024 est nécessaire à la validité de l’arrêté du 12 décembre 2024, que si les irrégularités de forme des lettres de démission sont secondaires, en revanche il existe un faisceau de présomption d’un défaut de consentement libre pour sept des démissions en litige, alors qu’en l’absence de définition des modalités de vérification de l’existence de contraintes, c’est au maire qu’il appartient de les définir, que la notification de plusieurs démissions par voie d’huissier l’a interrogé, à défaut d’un mandat donné par l’ensemble des élus concernés, circonstance ayant justifié de l’engagement de l’enquête, que le délai écoulé trouve son origine dans l’absence de réponse des élus à la demande de contact du maire, obligeant ce dernier à leur adresser des lettres recommandées avec accusé de réception, génératrices d’un délai incompressible pour leur retrait, qu’en pratique certains élus ont continué de participer à des réunions en qualité de conseillers municipaux après leur démission, ce qui incite à en conclure qu’ils ignoraient avoir démissionné, que les décisions prises par le maire le 3 janvier 2025 n’ont fait l’objet d’aucun recours gracieux ni contentieux, qu’il est particulièrement difficile d’apporter une preuve négative, ce qui justifiait que les élus démissionnaires soient appelés à confirmer leur démission, ce qu’ils n’ont pas fait à l’exception de l’un d’eux, que seul le silence persistant des élus a entraîné le dépassement de la date du 1er janvier 2025, en l’absence de toute réunion du conseil municipal, et qu’au cours de la séance du conseil municipal, plusieurs démissions avaient été annoncées sans avoir ensuite été adressées au maire, et que le délai de trois mois pour organiser les élections part à compter du 3 janvier 2025,

— et les observations de M^me G et de M. N, représentant le préfet du Val-de-Marne, dûment mandatés, qui font valoir en outre que le contexte tendu au sein de la commune explique que les élus démissionnaires n’aient pas souhaité confirmer leur démission auprès du maire, que la commune ne dispose pas de la qualité lui donnant intérêt à agir, que la lettre du préfet du Val-de-Marne du 2 décembre 2024 ne fait pas grief, que le maire a omis de transmettre les démissions au préfet, qu’à la date du 15 novembre 2024 les démissions présentant un défaut de forme étaient toutes régularisées, que le maire n’apporte aucune preuve des pressions subies, à l’exception de la lettre de M^me C qui, de façon contradictoire, a pourtant préalablement confirmé sa volonté de démissionner, qu’à l’inverse des pressions ont été subies par ces élus pour ne pas démissionner, que le préfet peut encore introduire un recours à l’encontre des décisions du maire du 3 janvier 2025, alors qu’il ressort des textes qu’il est contraint d’intervenir dans le délai de trois mois à compter de la réception de la démission entraînant le dépassement du seuil du tiers des sièges, et que si le législateur avait souhaité donner au maire le pouvoir d’apprécier la validité des démissions, il l’aurait inscrit dans les textes.

La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience.

Considérant ce qui suit :

1. D’une part, aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ».

2. D’autre part, aux termes de l’article L. 2121-4 du code général des collectivités territoriales : « Les démissions des membres du conseil municipal sont adressées au maire. La démission est définitive dès sa réception par le maire, qui en informe immédiatement le représentant de l’Etat dans le département ». Il résulte de ces dispositions que la démission d’un conseiller municipal est définitive dès sa réception par le maire, sans que ce dernier n’ait à l’accepter ni même à en accuser réception.

3. Enfin, aux termes de l’article L. 270 du code électoral, applicable aux communes de plus de 1 000 habitants : « Le candidat venant sur une liste immédiatement après le dernier élu est appelé à remplacer le conseiller municipal élu sur cette liste dont le siège devient vacant pour quelque cause que ce soit ()./ Lorsque les dispositions des alinéas précédents ne peuvent plus être appliquées, il est procédé au renouvellement du conseil municipal : 1° Dans les trois mois de la dernière vacance, si le conseil municipal a perdu le tiers ou plus de ses membres, et sous réserve de l’application du deuxième alinéa de l’article L. 258 () ». Selon le deuxième alinéa de l’article L. 258 de ce code : « () à partir du 1er janvier de l’année qui précède le renouvellement général des conseils municipaux, les élections complémentaires ne sont obligatoires qu’au cas où le conseil municipal a perdu la moitié ou plus de ses membres ou qu’il compte moins de quatre membres ».

4. Alors que la liste des candidats de la majorité municipale était arrivée à épuisement, rendant impossible la désignation d’un nouvel élu, la composition du conseil municipal de Villeneuve-Saint-Georges, comportant trente-neuf conseillers municipaux, est devenue incomplète le 6 mai 2024, date à laquelle M^me W a présenté sa démission. Par trois ordonnances n° 2409676, 2409678 et 2409679 du 28 août 2024, le présent tribunal a déclaré trois conseillers municipaux démissionnaires d’office de leurs fonctions, tandis que douze autres élus ont présenté leur démission du 4 septembre au 22 novembre 2024. Le 6 novembre, le préfet du Val-de-Marne a saisi le maire de Villeneuve-Saint-Georges d’une demande de confirmation de l’effectivité de ces démissions. Par une lettre du 15 novembre suivant, le maire lui a indiqué ne pas avoir donné acte de ces démissions, en présence d’irrégularités formelles et de doutes sur le libre consentement des élus concernés. Relancé par la préfecture le 26 novembre 2024, le maire l’a informé le lendemain de l’engagement d’une enquête administrative. Par une lettre du 2 décembre 2024, le préfet du Val-de-Marne a constaté la vacance de quinze membres du conseil municipal, représentant un tiers des sièges, et a informé la commune de l’organisation d’une élection municipale partielle intégrale. Puis, par un arrêté du 12 décembre 2024, la sous-préfète de L’Haÿ-les-Roses a convoqué les électeurs de la commune de Villeneuve-Saint-Georges les 26 janvier et 2 février 2025 pour l’élection d’un nouveau conseil municipal, ainsi que du représentant de la commune au sein du conseil métropolitain de la métropole du Grand Paris. Enfin, par trois lettres en date du 3 janvier 2025, le maire a informé le préfet du Val-de-Marne, le Procureur de la République près le tribunal judiciaire de Créteil, ainsi que les conseillers municipaux démissionnaires, du rejet des démissions présentées par M^me M, M^me Z, M^me C, M. O, M. D, M^me E et M^me K. La commune de Villeneuve-Saint-Georges, représentée par son maire en exercice, demande, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de la décision du préfet du Val-de-Marne du 2 décembre 2024 et de l’arrêté de la sous-préfète de L’Haÿ-les-Roses en date du 12 décembre 2024.

5. D’une part, la lettre du 2 décembre 2024 par laquelle le préfet du Val-de-Marne a relevé qu’un tiers des sièges du conseil municipal de Villeneuve-Saint-Georges était vacant et en a déduit la nécessité d’organiser une élection partielle intégrale, en vertu des dispositions précitées de l’article L. 270 du code électoral, est constitutive d’un acte préparatoire des opérations électorales, insusceptible de faire l’objet d’un recours en excès de pouvoir. Par conséquent, les conclusions présentées par la commune de Villeneuve-Saint-Georges tendant à l’annulation de cette lettre sont irrecevables. Il s’ensuit que les conclusions de la commune aux fins de suspension de son exécution sont également irrecevables, et doivent être rejetées pour ce motif.

6. D’autre part, au regard de l’ensemble des pièces produites par les parties et des débats intervenus à l’audience, il résulte de l’instruction qu’aucun des moyens soulevés par la commune à l’encontre de l’arrêté de la sous-préfète de L’Haÿ-les-Roses du 12 décembre 2024 n’est de nature à faire naître un doute sérieux quant à sa légalité.

7. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité des conclusions à fin de suspension de l’arrêté du 12 décembre 2024, ni de statuer sur l’urgence, que les conclusions présentées par la commune de Villeneuve-Saint-Georges sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative doivent être rejetées, ainsi, par voie de conséquence, que celles tendant à l’application de l’article L. 761-1 du même code.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête présentée par la commune de Villeneuve-Saint-Georges est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune de Villeneuve-Saint-Georges, au ministre d’Etat, ministre de l’intérieur, à M^me B M, à M^me V Z, à M^me T C, à M. A O, à M^me S J, à M. L D, à M^me Q E et à M^me U K.

Copie en sera adressée au préfet du Val-de-Marne.

Le juge des référés,

Signé : M. F

Le juge des référés,

Signé : P. R

La juge des référés,

Signé : C. H

La greffière,

Signé : C. SISTAC

La République mande et ordonne au ministre d’Etat, ministre de l’intérieur en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

La greffière,