Ls

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE MONTPELLIER

N° 2023871 ___________

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

CONSORTS X ___________

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

M. Hervé X Rapporteur ___________

Le tribunal administratif de Montpellier

(5ème chambre)

M^me Daphné Lorriaux Rapporteure publique ___________ Audience du 14 février 2023 Décision du 7 mars 2023 ___________

C

Vu la procédure suivante : Par ordonnance n° 462171 du président de la section du contentieux du Conseil d’Etat du 4 avril 2022, le jugement de l’affaire enregistrée au tribunal administratif de Toulouse sous le n° 2003871 a été attribué au tribunal administratif de Montpellier.

Par une requête, enregistrée le 3 août 2020, M. X, M. X, M^me X, M^me X, M^me X, M. et M^me X venant aux droits de Y, décédée le […], représentés par M^e A, demandent au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 2 juin 2020 du préfet de la Haute-Garonne déclarant d’utilité publique les travaux nécessaires à la réalisation de la zone d’aménagement concerté (ZAC) du […], sur le territoire des communes de […] et […] et emportant mise en compatibilité des plans locaux d’urbanisme de ces communes ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

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Ils soutiennent que : – ils justifient d’un intérêt à agir ; leur requête n’est pas tardive ; – il n’est pas établi que le dossier soumis à l’enquête publique comprenait la réponse du maître d’ouvrage à l’avis de l’autorité environnementale ;

— l’avis de la chambre d’agriculture n’a pas été analysé et pris en considération par la commission d’enquête ;

— l’étude d’impact est insuffisante, dès lors qu’elle ne présente aucune solution de substitution qui aurait été envisagée par le maître d’ouvrage quant à la localisation du projet et que le périmètre du projet n’est pas justifié au niveau local ;

— la notice explicative est insuffisante dès lors qu’elle ne justifie pas des différents partis envisagés par l’expropriant pour les travaux nécessaires à la réalisation de la ZAC du […] ;

— alors que le projet prévoit la réalisation d’une nouvelle infrastructure de transport, la notice explicative ne contient pas les éléments mentionnés aux articles L. 2123-9 et R. 2123-18 du code général de la propriété des personnes publiques ;

— l’appréciation sommaire des dépenses est insuffisante faute d’avoir pris en compte le coût des aménagements de l’échangeur autoroutier et de la route départementale D24 et les coûts liés à la réalisation de la station d’épuration intercommunale d’[…], […] et […] ;

— l’avis d’ouverture de l’enquête publique n’a pas fait l’objet d’une publicité suffisante dès lors que le Journal Toulousain ne peut être regardé comme faisant l’objet d’une diffusion au sens des dispositions de l’article R. 12311 du code de l’environnement ;

— l’opération ne présente pas un caractère d’utilité publique ; son coût est excessif ; elle ne répond pas à un intérêt économique de la population des communes concernées ; les perspectives de développement envisagées demeurent hypothétiques ; le projet porte une atteinte excessive à la propriété privée et à la sécurité publique ;

— l’opération faisant l’objet de la déclaration d’utilité publique n’est pas compatible avec le parti d’aménagement retenu par les communes de […] et […].

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 avril 2021, la communauté d’agglomération du sud-est toulousain, représentée par M^e B, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mai 2021, le préfet de la Haute-Garonne conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier. Vu :

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— le code de l’environnement ; – le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;  – le code général de la propriété des personnes publiques ; – le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. Ont été entendus au cours de l’audience publique : – le rapport de M. X, rapporteur ;  – les conclusions de M^me Lorriaux, rapporteure publique ; – les observations de M^e C, représentant les consorts X ; – et les observations de M^e D, représentant la communauté d’agglomération du sud-est toulousain.

Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 2 juin 2020, le préfet de la Haute-Garonne a déclaré d’utilité publique les travaux nécessaires à la réalisation de la zone d’aménagement concertée (ZAC) du […], sur le territoire des communes de […] et […]. Les consorts X demandent l’annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d’annulation : S’agissant de la légalité externe : 2. En premier lieu, selon l’article R. 112-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, lorsque la déclaration d’utilité publique (DUP) est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d’ouvrages, le dossier soumis à l’enquête publique comprend une notice explicative. En vertu de l’article R. 112-6 du même code, la notice explicative indique l’objet de l’opération et les raisons pour lesquelles, parmi les partis envisagés, le projet soumis à l’enquête a été retenu, notamment du point de vue de son insertion dans l’environnement.

3. D’une part, si la délibération du 2 novembre 2015 tirant le bilan de la mise à la disposition du public de l’étude d’impact et du projet de dossier de création révèle que la communauté d’agglomération du sud-est toulousain, maître d’ouvrage du projet de ZAC du […], avait étudié l’enfouissement de certaines lignes haute tension se trouvant dans le périmètre de cette zone, il ressort des pièces du dossier que cette possibilité avait été abandonnée depuis un délai significatif à la date du 14 août 2019, date d’édiction de l’arrêté préfectoral prescrivant l’ouverture de l’enquête préalable à la DUP de l’opération. Ainsi ce projet d’enfouissement ne pouvait en tout état de cause être regardé comme un « parti envisagé » au sens des dispositions précitées de l’article R. 112-6 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. Dès lors, la notice explicative du dossier soumis à l’enquête publique n’avait pas à en faire état.

4. D’autre part, si la réalisation de la ZAC du […] implique la modification du profil en travers de la route départementale 16 et la création d’un passage supérieur de traversée d’une voie ferrée, ce projet d’aménagement, destiné à accueillir des activités

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économiques à vocation d’industrie et de services, d’artisanat, de conception et de recherche, ne peut cependant être regardé comme une « nouvelle infrastructure de transport », au sens des dispositions de l’article L. 2123-9 du code général de la propriété des personnes publiques. Les requérants ne peuvent dès lors utilement se prévaloir de ce que la notice explicative du dossier soumis à l’enquête publique ne contient pas les informations mentionnées aux articles L. 2123-9 et R. 2123-18 de ce code.

5. En deuxième lieu, selon l’article R. 112-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, le dossier soumis à l’enquête publique comprend également l’appréciation sommaire des dépenses. L’obligation ainsi faite à l’autorité publique qui poursuit la DUP de travaux ou d’ouvrages a pour but de permettre à tous les intéressés de s’assurer que ces travaux ou ouvrages, compte tenu de leur coût total réel, tel qu’il peut être raisonnablement apprécié à l’époque de l’enquête, ont un caractère d’utilité publique. Elle ne saurait toutefois conduire à inclure dans ce coût celui d’ouvrages distincts, ayant une finalité propre et dont le financement n’est pas nécessairement lié à celui du projet qui fait l’objet de la DUP.

6. En l’espèce, le dossier d’enquête publique comportait, conformément aux dispositions précitées de l’article R. 112-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, une appréciation sommaire des dépenses, d’un montant global de 65,8 millions d’euros, le coût prévisionnel des aménagements étant estimé à 45 millions d’euros. Si les requérants font valoir que ce coût ne comprend pas les dépenses liées à l’aménagement d’un échangeur autoroutier, de la route départementale 24 et de la station d’épuration intercommunale d’Ayguevives, […] et […], il ressort des pièces du dossier que ces aménagements, qui ne sont pas situés dans l’emprise du projet de la ZAC du […], constituent des projets distincts répondant à une finalité propre. Dans ces conditions, alors même qu’ils contribuent à la desserte de la ZAC, le coût de ces aménagements n’avait pas à être pris en compte dans l’appréciation sommaire des dépenses.

7. En troisième lieu, selon l’article L. 122-3 du code de l’environnement, l’étude d’impact comprend au minimum « d) Une description des solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées par le maître d’ouvrage, en fonction du projet et de ses caractéristiques spécifiques, et une indication des principales raisons du choix effectué, eu égard aux incidences du projet sur l’environnement ; ». Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude d’impact ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative.

8. Il est constant qu’aucune solution de substitution n’a été examinée par le maître d’ouvrage quant au site d’implantation de la ZAC, dès lors notamment que le schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la grande agglomération toulousaine, approuvé le 27 avril 2017, prévoyait, comme « centralité sectorielle », au Sud-Est, sur le territoire des communes de […] et […], un secteur à vocation économique, d’une densité de 25 emplois par hectare. L’étude d’impact expose que le projet de ZAC faisait l’objet de réflexions depuis une quinzaine d’années et que sa localisation géographique a principalement été déterminée par la création d’un pôle d’équilibre à l’échelle de la communauté d’agglomération au travers de quatre zones d’aménagement différé, l’ouverture de l’échangeur autoroutier de […] à proximité, la desserte du secteur du […] par la route départementale 16 et la voie ferrée, ainsi que la volonté de diversifier les entreprises et les emplois et de favoriser les services de proximité aux habitants. L’étude d’impact précise que les évolutions du projet se

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sont concentrées sur une évolution du périmètre de la ZAC, qui a été réduit de 200 à 110 hectares afin de tenir compte de l’activité agricole s’exerçant dans le secteur, de la topographie et des paysages, des zones inondables et des habitats naturels, en vue de diminuer l’impact du projet. Dans ces conditions, et alors que la commission d’enquête a relevé que les autres secteurs susceptibles de recevoir la ZAC auraient subi des impacts au moins équivalents, voire plus importants, l’absence de description de sites de substitution n’est pas de nature à entacher l’étude d’impact d’insuffisance.

9. En quatrième lieu, en vertu du VI de l’article L. 122-1 du code de l’environnement, « les maîtres d’ouvrage tenus de produire une étude d’impact la mettent à disposition du public, ainsi que la réponse écrite à l’avis de l’autorité environnementale, par voie électronique au plus tard au moment de l’ouverture de l’enquête publique ».

10. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, la communauté d’agglomération justifie que le dossier soumis à l’enquête publique comprenait, au sein de la pièce C de son volume I, le mémoire en réponse du maître de l’ouvrage à l’avis de l’autorité environnementale.

11. En cinquième lieu, en vertu de l’article R. 123-8 du code de l’environnement, le dossier soumis à l’enquête publique comprend « 4° Lorsqu’ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l’ouverture de l’enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; ».

12. Il est constant que le dossier soumis à l’enquête publique comprenait l’avis émis le 29 septembre 2016 par la chambre d’agriculture de la Haute-Garonne sur la ZAC du […]. Dès lors, les moyens tirés de l’absence de consultation de la chambre d’agriculture et du caractère incomplet du dossier soumis à l’enquête manquent en fait.

13. En sixième lieu, aux termes de l’article R. 123-11 du code de l’environnement : « I. – Un avis portant les indications mentionnées à l’article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l’enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets d’importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l’enquête./ (…) IV. – En outre, dans les mêmes conditions de délai et de durée, et sauf impossibilité matérielle justifiée, le responsable du projet procède à l’affichage du même avis sur les lieux prévus pour la réalisation du projet./ (…) ».

14. S’il appartient à l’autorité administrative de procéder à la publicité de l’ouverture de l’enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions précitées, la méconnaissance de ces dispositions n’est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l’illégalité de la décision prise à l’issue de l’enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l’information de l’ensemble des personnes intéressées par l’opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l’enquête et, par suite, sur la décision de l’autorité administrative.

15. Il ressort des pièces du dossier que l’avis au public a été publié dans les journaux La Dépêche du Midi et le Journal Toulousain et affiché en trente-six points sur le territoire des communes de […], […] et […], comprenant cinq points sur le site du

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projet, ainsi que le mentionne le constat d’huissier dressé le 18 novembre 2019. Il est constant que la publicité de l’avis respectait les conditions de délai et de durée fixées à l’article R. 123-11 du code de l’environnement. En outre, il ressort des pièces du dossier qu’une publicité complémentaire a été réalisée, notamment en distribuant un document d’information dans les boîtes aux lettres des habitants des communes de […], […] et […]. Dans ces conditions, alors que le rapport établi par la commission d’enquête a recensé soixante-huit observations formulées par le public, il ne ressort pas des pièces du dossier que, dans les circonstances de l’espèce, les modalités restreintes de distribution du Journal Toulousain aient pu, à elles seules, nuire à l’information de l’ensemble des personnes intéressées par l’opération faisant l’objet de l’enquête.

16. En septième lieu, aux termes du deuxième alinéa de l’article R. 112-19 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Le commissaire enquêteur (…) rédige un rapport énonçant ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l’opération projetée. ». Ces règles imposent au commissaire enquêteur d’indiquer au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis, mais ne l’obligent pas à répondre à chacune des observations présentées lors de l’enquête.

17. La commission d’enquête, qui a émis un avis favorable à la DUP des travaux nécessaires à la réalisation de la ZAC du […], a suffisamment motivé son avis, en prenant notamment en considération, au titre des points négatifs qu’entraîne le projet, la disparition de terres cultivées au profit de terrains bâtis, ainsi que l’avait relevé la chambre d’agriculture dans son avis du 29 septembre 2016. Elle a en outre assorti son avis favorable d’une recommandation tendant à ce que l’agglomération toulousaine poursuive la maîtrise de l’urbanisation et l’équilibre des zones urbanisées avec les zones agricoles et naturelles. Dans ces conditions, les requérants ne sont en tout état de cause pas fondés à soutenir que l’arrêté contesté aurait été pris au terme d’une procédure irrégulière, faute pour la commission d’enquête d’avoir pris en considération l’avis de la chambre d’agriculture.

S’agissant de la légalité interne : 18. En premier lieu, une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier, les inconvénients d’ordre social, la mise en cause de la protection et de la valorisation de l’environnement et l’atteinte éventuelle à d’autres intérêts publics qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente.

19. La réalisation de la ZAC du […] vise à permettre le développement économique et la création de 2 700 emplois environ à une vingtaine de kilomètres au sud-est de l’agglomération toulousaine, dans un contexte d’offre foncière économique limitée en périphérie de Toulouse. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet d’y accueillir des activités liées aux « technologies vertes, construction innovante, énergies renouvelables, économie circulaire » ne répond à aucun besoin réel. Le site d’implantation retenu est identifié dans le SCOT de la grande agglomération toulousaine comme un site d’intérêt d’agglomération à vocation économique où la densité forte d’emplois constitue une priorité. Il bénéficie de la proximité de l’échangeur autoroutier de […] et d’une voie ferrée. Si le projet est situé dans un secteur concerné par le risque fort d’inondation lié à l’Hers Mort et au […], couvert par le plan de prévention des risques d’inondation de l’Hers Mort moyen approuvé le 21 janvier 2014, il ressort des pièces du dossier que le périmètre de la ZAC ne

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comprend aucune zone inondable d’aléa fort à l’intérieur du périmètre de la ZAC et qu’il est possible d’éviter l’édification de constructions dans les zones d’expansion des crues du […]. Le coût du projet, qui s’élève à 65 millions d’euros, n’apparaît pas excessif eu égard à l’intérêt économique qu’il présente pour l’agglomération toulousaine. L’atteinte à la propriété privée des requérants et l’atteinte portée aux terres agricoles de très bonne valeur agronomique, pour une superficie d’une centaine d’hectares, ne suffisent pas à retirer son caractère d’utilité publique au projet. Il s’ensuit que les inconvénients du projet ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’il présente en contribuant au développement de l’économie et à la création d’emplois. Par suite, l’opération concernée pouvait légalement être déclarée d’utilité publique par le préfet de la Haute-Garonne.

20. En second lieu, l’opération qui fait l’objet d’une DUP ne peut être regardée comme compatible avec un plan local d’urbanisme (PLU) qu’à la double condition qu’elle ne soit pas de nature à compromettre le parti d’aménagement retenu par la commune dans ce plan et qu’elle ne méconnaisse pas les dispositions du règlement de la zone du plan dans laquelle sa réalisation est prévue.

21. Si le projet d’aménagement et de développement durable du PLU de la commune de […] approuvé le 30 janvier 2013 identifie comme « besoins et enjeux », notamment, la poursuite d’un développement urbain maîtrisé, cohérent et progressif, ainsi que la préservation des espaces agricoles, il prévoit expressément dans ses orientations « un développement économique et commercial inscrit dans une dynamique intercommunale » dans le secteur du […], dans le cadre de la création d’une zone d’aménagement concerté d’environ 108 hectares. De même, le projet d’aménagement et de développement durable du PLU de la commune de […] prévoit, dans ses orientations, la création d’une zone d’aménagement concerté à vocation d’activités dans le secteur du […]. Ainsi les requérants ne sauraient soutenir que le projet de ZAC du […] serait de nature à compromettre le parti d’aménagement retenu par ces communes.

22. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l’annulation de l’arrêté du préfet de la Haute-Garonne du 2 juin 2020.

Sur les frais liés au litige : 23. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés par les consorts X et non compris dans les dépens.

24. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge des consorts X une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté d’agglomération du sud-est toulousain et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

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Article 1er : La requête des consorts X est rejetée. Article 2 : M. Y X, M. Z X, M^me X, M^me X, M^me X, et M. et M^me X verseront à la communauté d’agglomération du sud-est toulousain une somme globale de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. X, représentant unique pour l’ensemble des requérants, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la communauté d’agglomération du Sud-Est Toulousain. Copie en sera adressée, pour information, au préfet de la Haute-Garonne.

Délibéré après l’audience du 14 février 2023, à laquelle siégeaient :

M. Charvin, président, M. X, premier conseiller, M^me Couégnat, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mars 2023.

Le rapporteur,

Le président,

J. Charvin

H. X

La greffière,

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme, Montpellier le 7 mars 2023 La greffière,