Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête, des pièces complémentaires, une lettre et des mémoires, enregistrés le 16 octobre 2023, le 23 octobre 2023, le 14 novembre 2023, le 3 juin 2024 et le 7 janvier 2026 (ce dernier non communiqué), sous le n° 2305920, M^me I… E… épouse D…, représentée par M^e Huot, demande au tribunal :

1°) d’annuler le permis de construire tacite n° PC 066 065 20 A0012 du 17 mars 2021 et le certificat de permis de construire tacite délivré le 29 mars 2021 par le maire de la commune d’Elne à la société civile d’exploitation agricole (SCEA) Domaine des Deux Tours, portant sur la construction d’un hangar agricole avec toiture photovoltaïque, sur la parcelle cadastrée section AX n° 272, située lieu-dit « Lo C… » sur le territoire de la commune d’Elne ;

2°) de mettre à la charge de la commune d’Elne la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- elle est recevable à contester ces décisions dès lors que, d’une part, en tant que voisine immédiate du projet lequel créera une vue nouvelle sur sa propriété, elle a intérêt à agir, et, d’autre part, l’affichage du permis de construire tacite sur le terrain n’était pas visible depuis la voie publique, contenait des informations erronées, a été déplacé sur son support et a été discontinu, de sorte que cela a fait obstacle au déclenchement du délai de recours ; en outre, le certificat de permis de construire tacite n’a pas été affiché sur le terrain ni en mairie en l’absence de mention au registre de la mairie ;

- le dossier de permis de construire tacite n’ayant pas été transmis en totalité à la préfecture, le permis ne revêt aucun caractère exécutoire ;

- le dossier de demande de permis de construire produit par la SCEA Domaine des Deux Tours est différent de celui déposé en mairie ;

- le permis tacite comme le certificat de permis de construire tacite, délivrés en dépit de l’avis défavorable du préfet, qui doit donner son accord, sont entachés d’un vice de procédure ;

- les décisions contestées sont entachées de détournement de pouvoir ;

- elles sont entachées d’erreur de droit dès lors que le maire de la commune d’Elne était en situation de compétence liée pour refuser les autorisations d’occupations du sol sollicitées ;

- elles méconnaissent l’interdiction de construction d’une installation agricole au sein de la zone UD, cette zone étant réservée aux équipements sportifs et de loisirs selon le règlement du plan local d’urbanisme ;

- elles méconnaissent l’article UD 4 du règlement du plan local d’urbanisme dès lors qu’aucun raccordement au réseau d’eau potable ni au réseau d’assainissement n’est prévu et que ne sont pas davantage prévus des aménagements pour le libre écoulement des eaux pluviales ;

- elles méconnaissent l’article UD 10 du règlement du plan local d’urbanisme et l’interdiction de construire un bâtiment d’une hauteur supérieure à 6,50 mètres en zone UD, dès lors que la hauteur du hangar atteint 9,42 mètres ;

- elles méconnaissent l’article UD 11 du règlement du plan local d’urbanisme et ses prescriptions relatives aux toitures et façades, dès lors que les façades du bâtiment sont constituées en bardage métallique et que la toiture est réalisée en bacs aciers et panneaux photovoltaïques ;

- elles méconnaissent les prescriptions du plan des surfaces submersibles ;

- elles méconnaissent les dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme au regard des risques d’inondations.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 20 décembre 2023 et le 15 mars 2024, la SCEA Domaine des Deux Tours, représentée par la société civile professionnelle (SCP) Chichet, Henry, Paillès, Garidou et Renaudin, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la requérante sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable, dès lors que, compte tenu de l’affichage continu et régulier du permis de construire, depuis le 31 mars 2023, la requête, enregistrée le 16 octobre 2023, est tardive au regard des dispositions de l’article R. 600-2 du code de l’urbanisme ;

- aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Par des pièces complémentaires et un mémoire en défense enregistrés le 18 mars 2024 et le 30 décembre 2025, la commune d’Elne, représenté par M^e Vigo, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de la requérante en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable du fait de sa tardivité ;

- aucun des moyens de la requête n’est fondé.

II. Par un déféré, des pièces complémentaires et des mémoires, enregistrés le 22 décembre 2023, le 19 janvier 2024, le 14 février 2024, 19 novembre 2025, sous le n° 2307571, le préfet des Pyrénées-Orientales demande au tribunal d’annuler le permis de construire tacite délivré par le maire de la commune d’Elne le 17 mars 2021 à la société Domaine les Deux Tours, portant sur la construction d’un hangar agricole avec toiture photovoltaïque sur la parcelle cadastrée section AX n° 272, et le certificat de ce permis de construire tacite délivré le 29 mars 2021.

Il soutient que :

- aucune tardiveté ne peut être opposée à la demande d’annulation, dès lors que le dossier de demande de permis de construire a été transmis, à sa demande, le 14 novembre 2023 et que la consultation des services de l’Etat dans le cadre de l’instruction de la demande de permis de construire ne peut être regardée comme valant transmission du dossier de permis de construire pour l’exercice du contrôle de légalité ;

- dès lors qu’il a émis un avis conforme défavorable le 29 octobre 2020, sur le fondement de l’article R. 425-21 du code de l’urbanisme, compte tenu de la situation du terrain dans le périmètre du plan de surfaces submersibles, le maire était en situation de compétence liée et devait refuser le permis de construire ;

- le projet n’étant pas en continuité avec les zones urbanisées de la commune d’Elne, commune littorale, il ne répond pas à la dérogation prévue par l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme ;

- le projet ne pouvait être autorisé en zone UD du plan local d’urbanisme, qui interdit les constructions agricoles, et il méconnaît les règles fixées par les articles UD 10 et UD 11 du règlement du plan local d’urbanisme d’Elne.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 mars 2024, la société civile d’exploitation agricole (SCEA) Domaine des Deux Tours, représentée par la SCP Chichet-Henry-Pailles-Garidou-Renaudin, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le déféré préfectoral est irrecevable dès lors que l’entier dossier de demande de permis de construire a été transmis aux services de la préfecture des Pyrénées-Orientales dès le 22 juillet 2020 ;

- le moyen tiré de la situation de compétence liée du maire est infondé, dès lors que l’avis émis par le service risque de la direction départementale des territoires et de la mer le 29 octobre 2020 est illégal, dans la mesure où, d’une part, il repose sur une appréciation erronée du projet au regard du risque d’inondation identifié dans le secteur, en l’absence d’imperméabilisation et d’obstacle au libre écoulement des eaux et au champ d’expansion des crues, et que, d’autre part, le projet, s’inscrivant en parfaite continuité avec l’urbanisation existante au nord, ne justifiait pas de recourir à une dérogation prévue par l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme ;

- aucun des autres moyens développés par le préfet pour remettre en cause la légalité du permis de construire en litige n’est fondé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 novembre 2025, la commune d’Elne, représentée par M^e Vigo, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le déféré préfectoral, introduit au-delà d’un délai raisonnable, est irrecevable car tardif ;

- aucun des moyens développés par le préfet n’est fondé.

Vu :

la décision n° 492572 du 13 décembre 2024 du Conseil d’Etat et l’ordonnance n° 24TL03103 du 20 janvier 2025 du juge des référés de la cour administrative de Toulouse ;

les autres pièces des dossiers.

Vu :

le code de l’environnement ;

le code général des collectivités territoriales ;

le code de l’urbanisme ;

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Meekel,

- le rapport de M. Sanson, rapporteur public,

- les observations de M^e Diaz, pour M^me D…, les observations de M^e Vigo, pour la commune d’Elne, et les observations de M^e Renaudin, pour la société Domaine des Deux Tours.

Considérant ce qui suit :

1. Le 17 juillet 2020, la société civile d’exploitation agricole (SCEA) Domaine des Deux Tours, qui exploite un centre équestre à Elne, a déposé une demande de permis de construire pour la réalisation d’un hangar avec couverture photovoltaïque, afin d’entreposer le foin destiné à l’alimentation des chevaux et permettre le stationnement des véhicules nécessaires au fonctionnement du centre équestre, pour une surface de 969,64 m², sur un terrain situé au lieu-dit « A… C… », parcelle cadastrée section AX n° 272, d’une contenance totale de 53 799 m², sur le territoire de la commune d’Elne. En l’absence de réponse expresse à l’expiration du délai d’instruction, un permis de construire a été tacitement délivré le 17 mars 2021 à la SCEA Domaine des Deux Tours. Le maire de la commune d’Elne a délivré à la société un certificat de permis de construire tacite le 29 mars 2021, rectifié dans son intitulé par un certificat du 7 septembre suivant. Par une requête enregistrée sous le n° 2305920, M^me D… demande l’annulation du permis de construire tacite n° PC 066 065 20 A0012 du 17 mars 2021 et du certificat de permis de construire tacite délivré à la société Domaine des Deux Tours le 29 mars 2021 et, par un déféré enregistré sous le n° 2307571, le préfet des Pyrénées-Orientales demande l’annulation des mêmes actes.

Sur la jonction :

2. La requête de M^me D… et le déféré du préfet des Pyrénées-Orientales sont dirigées contre la même autorisation d’urbanisme délivrée tacitement à la société Domaine des Deux Tours et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu, par la suite, de les joindre pour y statuer par un seul jugement.

Sur la fin de non-recevoir tirée de la tardivité de la requête n° 2305920 :

3. Aux termes de l’article R. 600-2 du code de l’urbanisme : « Le délai de recours contentieux à l’encontre (…) d’un permis de construire (…) court à l’égard des tiers à compter du premier jour d’une période continue de deux mois d’affichage sur le terrain des pièces mentionnées à l’article R. 424-15 ». Aux termes de son article R. 424-15 : « Mention du permis explicite ou tacite (…) doit être affichée sur le terrain, de manière visible de l’extérieur, par les soins de son bénéficiaire, dès la notification de l’arrêté (…) pendant toute la durée du chantier (…) / Cet affichage mentionne également l’obligation, prévue à peine d’irrecevabilité par l’article R. 600-1 de notifier tout recours administratif ou tout recours contentieux à l’auteur de la décision et au bénéficiaire du permis (…) ». Aux termes de l’article A. 424-16 du même code : « Le panneau prévu à l’article A. 424-1 indique le nom, la raison sociale ou la dénomination sociale du bénéficiaire, la date et le numéro du permis, la nature du projet et la superficie du terrain ainsi que l’adresse de la mairie où le dossier peut être consulté. / Il indique également, en fonction de la nature du projet : / a) Si le projet prévoit des constructions, la surface de plancher autorisée ainsi que la hauteur de la ou des constructions, exprimée en mètres par rapport au sol naturel ; ». Enfin, selon l’article A. 424-18 du même code : « Le panneau d’affichage doit être installé de telle sorte que les renseignements qu’il contient demeurent lisibles de la voie publique ou des espaces ouverts au public pendant toute la durée du chantier. ».

4. En imposant que figurent sur le panneau d’affichage du permis de construire diverses informations sur le permis et le lieu de consultation du dossier, les dispositions précitées ont notamment pour objet de mettre les tiers à même de consulter le dossier du permis. Il suit de là que, si les mentions relatives à l’identification du permis et au lieu de consultation du dossier prévues par l’article A. 424-16 du code de l’urbanisme doivent, en principe, figurer sur le panneau d’affichage, une erreur ou omission entachant l’une d’entre elles ne conduit à faire obstacle au déclenchement du délai de recours que dans le cas où cette erreur est de nature à affecter la capacité des tiers à identifier, à la seule lecture du panneau d’affichage, le permis et l’administration à laquelle il convient de s’adresser pour consulter le dossier.

5. D’une part, au regard du constat de commissaire de justice, établi le 31 mars 2023, produit en défense, la commune d’Elne établit l’affichage du permis de construire contesté à cette date dès lors que, selon ce document, l’affichage, sur un panneau rectangulaire disposé sur le portail d’entrée du terrain d’assiette du projet comportait les mentions réglementaires figurant à l’article A. 424-17 et à l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme, et était aisément visible et lisible depuis l’impasse ouverte à la circulation et menant au centre équestre géré par la pétitionnaire. Par suite, en se bornant à soutenir que les photographies prises par le commissaire de justice ne démontrent pas une lisibilité des mentions, M^me D… ne contredit pas sérieusement le constat ainsi produit. En outre, si la requérante soutient que le panneau d’affichage ne se situait pas en bordure de la voie publique que constitue la rue Joseph Sébastien Pons, cette circonstance, à la supposer avérée, n’a pas eu pour effet de faire obstacle au déclenchement du délai de recours dès lors qu’il est établi, par les pièces versées au dossier, que l’impasse au début de laquelle il a été apposé est ouverte à la circulation du public et que la requérante l’emprunte pour se rendre au centre équestre, ou pour s’y promener, la circonstance que le portail serait, le plus souvent, ouvert étant sans incidence sur la visibilité du panneau. Par ailleurs, M^me D… ne peut utilement invoquer l’absence d’affichage d’une copie du certificat de permis de construire tacite délivré à la société pétitionnaire le 29 mars 2021, une telle formalité n’étant pas exigée par les dispositions réglementaires. Enfin, la circonstance que le panneau d’affichage mentionnait, par une erreur purement matérielle, une date d’obtention du permis au 17 juillet 2020, date de dépôt du dossier de demande en mairie, alors que le permis de construire tacite est né le 17 mars 2021, et que le nom de l’architecte soit erroné, n’a pas davantage eu d’effet dirimant sur le déclenchement du délai de recours, le numéro et les caractéristiques du projet y figurant permettant l’identification du permis de construire. Dans ces conditions, la commune d’Elne justifie d’un affichage régulier du permis de construire contesté à la date du 31 mars 2023.

6. D’autre part, il ressort des pièces du dossier et notamment les procès-verbaux de constat de commissaire de justice des 31 mars, 28 avril et 31 mai 2023, versés au dossier, que l’affichage a été réalisé sur une période continue de deux mois et a été ainsi de nature à déclencher le délai de recours contentieux des tiers à l’encontre de l’autorisation en litige. Les seules circonstances que le panneau ait été déplacé d’un battant du portail sur l’autre, puis repositionné de quelques centimètres sur ce battant, au regard des photographies jointes au constat d’huissier, ne permettent pas d’établir l’absence de continuité de l’affichage. Il suit de là que la requête de M^me D…, introduite le 16 octobre 2023, alors que le délai de deux mois a commencé à courir le 31 mars 2023, est tardive et par là même irrecevable. Par suite, ainsi que le font valoir à bon droit la commune d’Elne et la société pétitionnaire, les conclusions à fin d’annulation présentées contre le permis de construire tacite et, par voie de conséquence, contre le certificat de permis de construire tacite doivent être rejetées comme irrecevables.

Sur la fin de non-recevoir tirée de la tardivité du déféré préfectoral enregistré sous le n° 2307571 :

7. D’une part, aux termes de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : « Le représentant de l’Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l’article L. 2131-2 qu’il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission (…) Le représentant de l’Etat peut assortir son recours d’une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l’un des moyens invoqués paraît, en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’acte attaqué. (…) ». Parmi les actes mentionnés par l’article L. 2131-2 de ce code figure, au 6°, « Le permis de construire et les autres autorisations d’utilisation du sol et le certificat d’urbanisme délivrés par le maire ». L’article R. 423-23 du code de l’urbanisme prévoit que, à défaut d’une décision expresse dans le délai d’instruction, le silence gardé par l’autorité compétente vaut permis de construire et selon l’article R. 423-7 du même code dans sa rédaction alors en vigueur : « Lorsque l’autorité compétente pour délivrer le permis ou pour se prononcer sur un projet faisant l’objet d’une déclaration préalable est le maire au nom de la commune, celui-ci transmet un exemplaire de la demande ou de la déclaration préalable au préfet dans la semaine qui suit le dépôt. (…) ». Toutefois, par dérogation, l’article L. 424-8 du même code dispose que : « Le permis tacite et la décision de non-opposition à une déclaration préalable sont exécutoires à compter de la date à laquelle ils sont acquis ».

8. S’il résulte des dispositions de l’article L. 424-8 du code de l’urbanisme citées au point précédent qu’un permis de construire tacite est exécutoire dès qu’il est acquis, sans qu’il y ait lieu de rechercher s’il a été transmis au représentant de l’Etat, les dispositions de cet article ne dérogent pas à celles de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, en vertu desquelles le préfet défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l’article L. 2131-2 de ce code qu’il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. Figurent au nombre de ces actes les permis de construire tacites. Une commune doit être réputée avoir satisfait à l’obligation de transmission dans le cas d’un permis de construire tacite, si elle a transmis au préfet l’entier dossier de demande, en application de l’article R. 423-7 du code de l’urbanisme. Le délai du déféré court alors à compter de la date à laquelle le permis est acquis ou, dans l’hypothèse où la commune ne satisfait à l’obligation de transmission que postérieurement à cette date, à compter de la date de cette transmission.

9. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que la société Domaine des Deux Tours a déposé le 17 juillet 2020, auprès des services de la commune d’Elne, le dossier de demande du permis de construire litigieux. Par un bordereau d’envoi daté du 22 juillet 2020, la commune a transmis le formulaire de demande de permis de construire aux services de la préfecture des Pyrénées-Orientales. La seule transmission de ce formulaire ne peut être regardée comme valant transmission du dossier complet. En outre, les demandes de dérogation présentées au titre de l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme et d’avis au titre de l’article R. 425-21 du même code, ne constituaient pas, en l’absence de toute mention expresse en ce sens, une transmission au préfet au sens et pour l’application de l’article R. 423-7 précité du code de l’urbanisme. Le délai de recours n’a donc commencé à courir au titre des dispositions précitées que le 14 novembre 2023, jour de réception en préfecture de l’entier dossier et du certificat de permis tacite délivré par le maire d’Elne. Par suite, le déféré du préfet des Pyrénées-Orientales présenté le 22 décembre 2023 ne peut être considéré comme tardif, celui-ci ayant été formé dans le délai de deux mois.

10. D’autre part, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contesté indéfiniment un permis de construire, une décision de non-opposition à une déclaration préalable, un permis d’aménager ou un permis de démolir, y compris par le représentant de l’Etat lorsqu’il exerce le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales. En une telle hypothèse, si le non-respect de l’obligation de transmission ne permet pas que soit opposé au préfet le délai de recours fixé par le code général des collectivités territoriales, le représentant de l’Etat dans le département ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières, dont se prévaudrait le préfet, ce délai ne saurait excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance. Cette règle est également applicable à la contestation d’une décision implicite valant délivrance de l’autorisation d’urbanisme en application de l’article R. 424-1 du code de l’urbanisme, le délai commençant à courir à la date de naissance de cette décision si le préfet peut la connaître au titre de l’exercice du contrôle de légalité.

11. Même s’il n’avait pas reçu l’entier dossier de demande de permis de construire, le service du contrôle de légalité a été destinataire le 22 juillet 2020 du formulaire de demande de ce permis de construire. Toutefois il ne ressort pas des pièces du dossier que ce service ait été destinataire de la majoration du délai d’instruction porté à six mois le 14 août 2020 et du caractère complet du dossier déposé le 25 septembre 2020, ces derniers éléments n’ayant été transmis aux services de l’Etat chargés de l’urbanisme que dans le cadre de l’instruction des dérogations et avis. Le préfet, exerçant le contrôle de légalité, ne pouvait ainsi, au vu du seul formulaire et même s’il n’avait pas non plus reçu une décision de refus de permis de construire, connaître la date de naissance du permis tacite à l’expiration du délai majoré d’instruction résultant de l’application de l’article R. 423-42 du code de l’urbanisme soit le 17 mars 2021, ni même la certitude de son existence. La tardiveté tenant à l’expiration d’un délai raisonnable ne peut donc être accueillie.

12. Il s’ensuit que la fin de non-recevoir opposée en défense par la commune d’Elne et par la SCEA Domaine des Deux Tours, tirée de la tardiveté du déféré préfectoral, doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation présentées par le préfet des Pyrénées-Orientales :

13. En premier lieu, aux termes de l’article L. 422-4 du code de l’urbanisme : « L’autorité compétente pour statuer sur les demandes de permis (…) recueille l’accord ou l’avis des autorités ou commissions compétentes, notamment dans les cas prévus au chapitre V du titre II du présent livre ». L’article R. 425-21 de ce code prévoit que : « Lorsque le projet porte sur une construction située dans un plan de surfaces submersibles valant plan de prévention des risques naturels prévisibles en application de l’article L. 562-6 du code de l’environnement, le permis de construire (…) ne peut intervenir si le préfet, après consultation du service chargé des mesures de défense contre les inondations et du service chargé de la police des cours d’eau, s’y oppose. Si le préfet subordonne son accord au respect de prescriptions nécessaires pour assurer le libre écoulement des eaux ou la conservation des champs d’inondation, la décision doit imposer ces prescriptions ». Aux termes de l’article L. 562-6 du code de l’environnement : « Les plans d’exposition aux risques naturels prévisibles approuvés en application du I de l’article 5 de la loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles valent plan de prévention des risques naturels prévisibles. Il en est de même des plans de surfaces submersibles établis en application des articles 48 à 54 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, des périmètres de risques institués en application de l’article R 111-3 du code de l’urbanisme, ainsi que des plans de zones sensibles aux incendies de forêt établis en application de l’article 21 de la loi n° 91-5 du 3 janvier 1991 modifiant diverses dispositions intéressant l’agriculture et la forêt. Leur modification ou leur révision est soumise aux dispositions du présent chapitre. ». Il résulte de ces dispositions que, lorsque le projet porte sur une construction située dans le périmètre d’un plan de surfaces submersibles, valant plan de prévention des risques naturels prévisibles, la délivrance d’un permis de construire est subordonnée à l’avis conforme du préfet.

14. Si, lorsque la délivrance d’une autorisation administrative est subordonnée à l’accord préalable d’une autre autorité, le refus d’un tel accord, qui s’impose à l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision.

15. En l’espèce, il est constant que le terrain d’assiette du projet de la SCEA Domaines des Deux Tours est inclus dans la zone B du plan de surfaces submersibles (PSS) du Tech approuvé le 24 septembre 1964 et valant plan de gestion des risques inondation au sens de l’article L. 562-6 précité du code de l’environnement, applicable sur le territoire de la commune d’Elne. Compte tenu de l’avis conforme défavorable émis par le préfet des Pyrénées-Orientales le 29 octobre 2020, le maire de la commune d’Elne se trouvait en situation de compétence liée pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité par la requérante. La SCEA et la commune d’Elne en défense sont cependant recevables à exciper de l’illégalité de cet avis conforme défavorable.

16. L’avis du 29 octobre 2020 a été signé par M. G… F…, chef du service eaux et risques à la direction départementale des territoires et de la mer des Pyrénées-Orientales. D’une part, par un arrêté n° PREF/SCPPAT/2020069-0001 du 9 mars 2020 publié au recueil des actes administratifs du même jour, le préfet des Pyrénées-Orientales a donné délégation à M. B… H…, directeur départemental des territoires et de la mer des Pyrénées-Orientales, en matière de police des eaux intéressant l’ensemble des cours d’eau non domaniaux pour signer notamment toutes correspondances diverses relatives à la gestion de l’eau et des milieux aquatiques y compris dans le cadre des procédures réglementaires de déclaration ou autorisation, et M. H… a lui-même, comme l’y autorise l’article 2 de l’arrêté du 9 mars 2020, donné délégation à M. F… pour signer ces mêmes actes, par arrêté du 11 mars 2020 publié au recueil des actes administratifs du 12 mars 2020. Ainsi, M. F… était bien compétent pour signer l’avis du 29 octobre 2020.

17. Aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. ». Il appartient à l’autorité administrative et au juge de l’excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d’atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire ou l’édiction de prescriptions spéciales, de tenir compte de la probabilité de réalisation de ces risques et de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent.

18. Pour contester la légalité de l’avis conforme défavorable du préfet du 29 octobre 2020, la société Domaine les Deux Tours et la commune d’Elne font valoir que le projet ne prévoit pas d’imperméabilisation du sol, qu’il ne représente pas un risque supplémentaire pour les biens et les personnes au sens des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme et que le préfet s’est, à tort, fondé sur le porter à connaissance du 11 juillet 2019 qui n’est pas opposable. Toutefois, il ressort des termes de l’avis, ce qui n’est pas contesté, que le terrain d’assiette du projet est localisé en zone B du PSS et que, selon le porter à connaissance des aléas inondations transmis aux communes par courrier du préfet en date du 11 juillet 2019, le terrain du projet se situe en zone inondable avec des hauteurs d’eau variables, qu’en zone inondable, tous les travaux d’exhaussement des sols, notamment les remblais, sont interdits, et qu’en zone d’aléa très fort, tous les travaux et projets nouveaux, notamment les constructions nouvelles, sont interdits. Contrairement à ce qui est soutenu en défense, la seule circonstance qu’un tel document n’a pas une valeur règlementaire ne fait pas obstacle à ce qu’il soit pris en compte comme élément d’information pour apprécier la réalité du risque auquel une construction est exposée. Par ailleurs, et alors même que le projet n’entraînerait pas une imperméabilisation du sol du hangar, il ressort de l’examen du dossier que le projet prévoit de compacter des remblais à une hauteur de TN + 1 mètre pour constituer le plancher du hangar, ce qui constituera, même en l’absence d’imperméabilisation du sol, un obstacle au libre l’écoulement des eaux et à la conservation des champs d’inondation. Ainsi, en se fondant sur une augmentation de l’exposition au risque d’inondation des biens et potentiellement des personnes, à une réduction du champ d’expansion des crues et une perturbation du libre écoulement des eaux pour s’opposer au projet, le préfet des Pyrénées-Orientales n’a pas entaché son avis conforme d’une erreur de droit ou d’appréciation.

19. Il s’ensuit que l’avis conforme défavorable du préfet des Pyrénées-Orientales n’étant pas illégal, le maire était tenu de refuser le permis de construire sollicité par la société Domaine des Deux Tours.

20. En second lieu, aux termes de l’article UD 10 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune d’Elne relatif à la hauteur maximale des constructions : « 1. Définition de la hauteur / La hauteur des constructions est mesurée à partir du sol naturel existant avant travaux définis par un plan altimétrique détaillé, jusqu’au sommet du bâtiment, ouvrages techniques, cheminées et autres superstructures exclus. (…) 3. Hauteur absolue/ a) La hauteur de toute construction ne peut excéder 6,50 mètres hors-tout. / Aucune construction ne peut dépasser cette hauteur absolue mesurée à partir de tout point de la surface du terrain naturel (…) / c) En zone inondable, la hauteur absolue peut être définie en prenant en compte des prescriptions relatives au risque « inondation » figurant en annexe au présent règlement. » Aux termes de l’article UD 11 du même règlement : « (…) La couverture sera réalisée en tuile rouge (…) ».

21. Il ressort des pièces du dossier et il n’est pas contesté que le hangar, panneaux photovoltaïques inclus, s’élève à 9,42 mètres et que la couverture du bâtiment est prévue en acier surmontée de panneaux photovoltaïques. Dans ces conditions, le projet méconnaît les dispositions de l’article UD 10 qui prescrit une hauteur maximale des constructions de 6,5 mètres et celles de l’article UD 11 qui prescrit une couverture par des tuiles rouge. Par suite, le préfet est fondé à soutenir que le permis de construire tacite méconnaît les articles UD 10 et UD 11 du PLU.

22. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen du déféré n’est susceptible en l’état du dossier, de fonder l’annulation du permis de construire tacite n° PC 066 065 20 A0012 du 17 mars 2021 et du certificat de permis de construire tacite du 29 mars 2021.

23. Il résulte de tout ce qui précède que le préfet des Pyrénées-Orientales est fondé à demander l’annulation du permis de construire tacite n° PC 066 065 20 A0012 du 17 mars 2021 et du certificat de ce permis de construire delivré le 29 mars 2021.

Sur les frais liés au litige :

24. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d’Elne, qui n’est pas partie perdante dans l’instance n° 2305920, la somme que demande M^me D… au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M^me D… les sommes demandées sur ce même fondement par la commune d’Elne et la société Domaine des Deux tours. Par ailleurs, l’Etat n’étant pas partie perdante dans l’instance n° 2307571, les conclusions présentées par la commune d’Elne et par la société Domaine des Deux Tours au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

D E C I D E

Article 1er : La requête n° 2305920 de M^me D… est rejetée.

Article 2 : Le permis de construire tacite n° PC 066 065 20 A0012 du 17 mars 2021 et le certificat de permis de construire tacite délivré par le maire de la commune d’Elne le 29 mars 2021 à la société Domaine des Deux Tours sont annulés.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune d’Elne et par la société Domaine des Deux Tours au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M^me D…, au préfet des Pyrénées-Orientales, à la commune d’Elne et à la société civile d’exploitation agricole Domaine des Deux Tours.

Copie en sera transmise au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Perpignan.

Délibéré après l’audience du 13 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Encontre, présidente,

M. Raguin, premier conseiller,

M. Meekel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 février 2026.

Le rapporteur,

T. MeekelLa présidente,

S. EncontreLe greffier,

D. Lopez

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier le 9 février 2026.

Le greffier,

D. Lopez