Vu la procédure suivante :

I – Sous le n° 2304584, par une requête enregistrée le 4 décembre 2023, MM. B… et C… A…, représentés par M^e Belaïche, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 2 juin 2023 par lequel le maire de la commune de Conques-sur-Orbiel a rejeté leur demande du 2 mai 2023 tendant à l’abrogation partielle de la délibération du 19 mars 2019 approuvant le plan local d’urbanisme de la commune en tant que ce dernier classe en zone agricole les parcelles cadastrées AW 18 et AW 19 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Conques-sur-Orbiel une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le refus d’abroger un règlement illégal doit être annulé ;

- le classement des parcelles en zone agricole est entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

La requête a été communiquée à la commune de Conques-sur-Orbiel qui n’a pas produit d’observations.

II – Sous le n° 2307046, par une requête enregistrée le 4 décembre 2023, M. C… A…, représenté par M^e Belaïche, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 3 octobre 2023 par lequel le maire de la commune de Conques-sur-Orbiel a refusé de lui délivrer un permis de construire une maison d’habitation sur un terrain situé route de Villemoustaussou, parcelle cadastrée n° AW 19 ;

2°) d’enjoindre au maire de Conques-sur-Orbiel de lui délivrer le permis de construire sollicité à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Conques-sur-Orbiel une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- il est titulaire d’un permis tacite né le 24 juillet 2022, la modification du délai d’instruction ayant été notifié au-delà du délai d’un mois prévu à l’article R*423-18 du code de l’urbanisme le 14 janvier 2022 et étant par ailleurs illégale ;

- le refus de permis de construire est illégal en ce qu’il est fondé sur le classement de sa parcelle en zone agricole alors que ce classement au sein du plan local d’urbanisme est entaché, par voie d’exception d’illégalité, d’erreur manifeste d’appréciation ;

- le motif de refus fondé sur les dispositions de l’article A8 du plan local d’urbanisme relatives à l’implantation des bâtiments est illégal, le permis de construire ne portant pas sur la cuisine d’été et le cabanon ;

- les motifs de refus fondés sur les dispositions de l’article A11 du plan local d’urbanisme relatif à l’enduit de façade et au j) de l’article R.431-16 du code de l’urbanisme relatif à la fourniture du formulaire attestant de la prise en compte du diagnostic énergétique sont entachés d’erreur de fait, les modifications ayant été apportées.

Par un mémoire en défense, enregistré le 14 juin 2024, la commune de Conques-sur-Orbiel, représentée par la SCP CGCB et associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. C… A… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Raguin, premier conseiller,

- les conclusions de M. Sanson, rapporteur public,

- et les observations de M^e Lequertier pour MM. A… et de M^e Arroudj pour la commune de Conques-sur-Orbiel.

Considérant ce qui suit :

MM. A… sont propriétaires sur le territoire de la commune de Conques-sur-Orbiel de parcelles situées route de Villemoustaussou cadastrées nos AW 18 et AW 19, lesquelles sont classées en zone agricole du plan local d’urbanisme (PLU) adopté en 2019 et modifié en 2024. Par une lettre du 2 mai 2023, ils ont demandé au maire de la commune de Conques-sur-Orbiel d’inscrire à l’ordre du jour du conseil municipal la question de l’abrogation partielle du PLU, en tant qu’il classe leurs parcelles en zone A. Par la décision du 2 juin 2023 dont les requérants demandent l’annulation dans l’instance enregistrée sous le n° 2304584, le maire de la commune a refusé de faire droit à leur demande. En parallèle, par un arrêté du 3 octobre 2023, le maire de la commune de Conques-sur-Orbiel a refusé de délivrer à M. C… A… un permis de construire une maison d’habitation sur le terrain cadastré n° AW 19. M. A… demande l’annulation de cette décision par la seconde requête enregistrées sous le n° 2307046.

Les requêtes visées ci-dessus présentent à juger des questions connexes et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne les conclusions dirigées contre le refus d’abrogation partielle du plan local d’urbanisme en tant qu’il classe les parcelles AW 18 et AW 19 en zone agricole :

Lorsqu’il est saisi de conclusions aux fins d’annulation du refus d’abroger un acte réglementaire, le juge de l’excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l’acte réglementaire dont l’abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision.

L’effet utile de l’annulation pour excès de pouvoir du refus d’abroger un acte réglementaire illégal réside dans l’obligation, que le juge peut prescrire d’office en vertu des dispositions de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l’autorité compétente, de procéder à l’abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l’ordre juridique. Il s’ensuit que, dans l’hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l’illégalité de l’acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l’excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l’abroger. A l’inverse, si, à la date à laquelle il statue, l’acte réglementaire est devenu illégal en raison d’un changement de circonstances, il appartient au juge d’annuler ce refus d’abroger pour contraindre l’autorité compétente de procéder à son abrogation.

Par ailleurs, il résulte de la combinaison des articles R. 123-22-1 du code de l’urbanisme et L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales que si le conseil municipal est seul compétent pour abroger tout ou partie du plan local d’urbanisme de la commune, c’est au maire qu’il revient d’inscrire cette question à l’ordre du jour d’une réunion du conseil municipal. Par suite, le maire a compétence pour rejeter une demande tendant à l’abrogation du PLU ou de certaines de ses dispositions. Toutefois, il ne peut légalement prendre une telle décision que si les dispositions dont l’abrogation est sollicitée sont elles-mêmes légales. Dans l’hypothèse inverse, en effet, il est tenu d’inscrire la question à l’ordre du jour du conseil municipal, pour permettre à celui-ci, seul compétent pour ce faire, de prononcer l’abrogation des dispositions illégales.

Aux termes de l’article R. 151-17 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestière ». Selon l’article R. 151-22 du même code, peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. » L’article R. 151-23 de ce code précise que : « Peuvent être autorisées, en zone A : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole ou au stockage et à l’entretien de matériel agricole par les coopératives d’utilisation de matériel agricole agréées au titre de l’article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d’habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci ».

Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme intercommunal de déterminer la partie d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S’ils ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme, leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

Le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) de la commune de Conques-sur-Orbiel s’est fixé pour objectifs de favoriser la préservation des espaces agricoles présentant un fort potentiel agronomique et son développement dans les zones réservées à l’agriculture ainsi que la préservation des milieux et paysages naturels. A cet égard, il a entendu « préserver les terres dont la qualité des sols présente un attrait important pour l’agriculture ». Il a également entendu éviter toute promiscuité entre urbanisation et exploitation en « établissant des limites franches entre espaces agricoles, naturels et zones urbaines » et a donné pour objectif de geler le foncier agricole en interdisant toute construction ne relevant pas de l’activité agricole sur les terres présentant un intérêt agricole.

Les propriétés des requérants, dont le classement en zone A du plan local d’urbanisme est contesté, sont situées au sud-ouest du territoire communal en dehors des parties urbanisées de la commune, dans une partie de son territoire qui présente très majoritairement un caractère agricole. Les deux parcelles s’ouvrent au nord et à l’ouest sur de vastes espaces agricoles et jouxtent d’ailleurs un corridor écologique constitué par le ruisseau del Pontil, tandis qu’elles sont séparées de la zone urbaine, à l’est par plusieurs parcelles également classées en zone agricole et, au sud par la route départementale n° 38 autrement appelée route de Villemoustaussou. Contrairement à ce que MM A… soutiennent, ces parcelles ne sont aucunement entourées de parcelles déjà urbanisées. Elles s’inscrivent, au regard des caractéristiques de la zone considérée, dans un secteur à vocation agricole, séparé du secteur urbanisé dit D… » à vocation d’habitat individuel par la route départementale précédemment mentionnée. A cet égard, si comme le font valoir les requérants, plusieurs parcelles laissées en prairies ont fait l’objet d’une orientation d’aménagement et de programme dans le secteur dit D… » aux fins de les urbaniser, ces dernières, contrairement à celles des consorts A…, sont situées dans ce secteur déjà urbanisé. En outre, la seule circonstance que les deux parcelles litigieuses aient été classées en zone Uc2 au sein de la cartographie de situation géographique de l’orientation d’aménagement de programmation figurant dans le dossier d’enquête publique de la révision du plan local d’urbanisme en 2023, n’est pas de nature à justifier de la vocation urbaine du secteur où elles se situent d’autant que la cartographie détaillée de cette orientation ne les mentionnait pas comme étant dans une zone urbanisée. De même le règlement du plan local d’urbanisme les maintient en zone agricole et le PADD fixe précisément les objectifs assignés à cette zone ainsi qu’il l’a été rappelé au point 8. Enfin, la circonstance que les deux parcelles litigieuses soient desservies par des équipements publics et à proximité immédiate de deux axes routiers n’est pas davantage de nature à remettre en cause le zonage ainsi retenu.

Il résulte de ce qui précède que les auteurs du plan local d’urbanisme communal n’ont pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en classant les parcelles litigieuses en zone A du plan local d’urbanisme. Par ailleurs, à la date à laquelle le tribunal statue, aucun changement de circonstances de fait ou de droit n’a rendu ce classement manifestement illégal. Il s’ensuit que la commune de Conques-sur-Orbiel n’est donc pas tenue d’abroger le plan local d’urbanisme communal en tant qu’il procède à un tel classement, de sorte que la décision du maire rejetant la demande présentée par les consorts A… n’est pas entachée d’illégalité.

Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de la décision 2 juin 2023 en tant qu’elle rejette leur demande d’abrogation du plan local d’urbanisme de la commune, doivent être rejetées.

En ce qui concerne les conclusions dirigées contre le refus de permis de construire du 2 juin 2023 :

S’agissant de l’existence d’un permis tacite obtenu par M. A… :

Aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d’État. / (…) / Aucune prolongation du délai d’instruction n’est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / (…) » Aux termes de l’article L. 424-2 du même code : « Le permis est tacitement accordé si aucune décision n’est notifiée au demandeur à l’issue du délai d’instruction. (…) ». Aux termes de l’article R. 424-1 : « A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l’autorité compétente vaut, selon les cas : (…) b) Permis de construire, permis d’aménager ou permis de démolir tacite. (…) ».

Selon ces dispositions, et sous réserve des exceptions prévues par ce code, que le silence gardé par l’autorité compétente au terme du délai d’instruction sur une déclaration préalable ou une demande de permis au titre du code de l’urbanisme vaut, selon les cas, décision tacite de non-opposition à cette déclaration ou permis tacite de construire, d’aménager ou de démolir. Il en résulte que l’auteur d’une déclaration préalable ou d’une demande de permis est réputé être titulaire d’une décision de non opposition ou d’un permis tacite si aucune décision ne lui a été notifiée avant l’expiration du délai réglementaire d’instruction de son dossier.

L’article R*423-19 du code de l’urbanisme dispose : « Le délai d’instruction court à compter de la réception en mairie d’un dossier complet. » Aux termes de l’article R*423-22 du même code : « Pour l’application de la présente section, le dossier est réputé complet si l’autorité compétente n’a pas, dans le délai d’un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-4 ». Aux termes de l’article R. 423-23 du même code : « Le délai d’instruction de droit commun est de : / (…) / b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l’habitation, ou ses annexes ; (…) ». Aux termes de l’article R.*423-38 dudit code : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l’autorité compétente, dans le délai d’un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l’auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d’avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ».

Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’un dossier de demande de permis de construire est incomplet, l’administration doit inviter le demandeur, dans un délai d’un mois à compter de son dépôt, à compléter sa demande dans un délai de trois mois en lui indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. Si le demandeur produit, dans ce délai de trois mois à compter de la réception du courrier l’invitant à compléter sa demande, l’ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme, le délai d’instruction commence à courir à la date à laquelle l’administration les reçoit et, si aucune décision n’est notifiée à l’issue du délai d’instruction, un permis de construire est tacitement accordé. A l’inverse, si le demandeur ne fait pas parvenir l’ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV dans le délai de trois mois, une décision tacite de rejet naît à l’expiration de ce délai. Lorsque l’administration estime, au vu des nouvelles pièces ainsi reçues dans ce délai de trois mois, que le dossier reste incomplet, elle peut inviter à nouveau le pétitionnaire à le compléter, cette demande étant toutefois sans incidence sur le cours du délai et la naissance d’une décision tacite de rejet si le pétitionnaire n’a pas régularisé son dossier au terme de ce délai. Enfin, le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle.

Il ressort des pièces du dossier que M. A… a déposé une demande de permis de construire une maison individuelle le 24 mai 2023. Le courrier par lequel le maire de la commune de Conques-sur-Orbiel l’a informé de l’incomplétude de son dossier, a sollicité la production de pièces complémentaires et l’a informé du rallongement du délai d’instruction est daté du 19 juin 2023. Toutefois, le requérant conteste avoir reçu notification de ce courrier dans le délai d’un mois prévu par l’article R*423-22 du code de l’urbanisme. Or, en se bornant à produire le récépissé du 13 septembre 2023 de dépôt des pièces sollicitées, la commune n’établit pas que la demande adressée le 19 juin 2023 a été notifiée dans le délai d’un mois suivant le dépôt de la demande. Ainsi ce courrier n’a pu proroger le délai d’instruction de la demande de permis de construire, de sorte qu’à la date du 24 juillet 2023, M. A… bénéficiait effectivement d’un permis de construire tacite. L’arrêté contesté du 3 octobre 2023 doit dès lors être regardé comme procédant au retrait de ce permis de construire tacite.

S’agissant de la légalité de la décision du 3 octobre 2023 :

Aux termes de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. / (…) ». Il résulte de ces dispositions que le retrait d’un permis de construire ne peut intervenir à l’initiative de son auteur que s’il est illégal et dans un délai de trois mois suivant sa date de délivrance.

Pour prendre l’arrêté du 3 octobre 2023, dont il est constant qu’il est intervenu dans le délai de trois mois, le maire de Conques-sur-Orbiel a considéré que le projet, situé en zone agricole du plan local d’urbanisme, n’était nécessaire ni aux services public ni à l’exploitation agricole, qu’il méconnaissait l’article A8 du règlement du plan local d’urbanisme dès lors qu’un cabanon est implanté à un mètre de la cuisine d’été projetée, ainsi que l’article A11 du même règlement dès lors que l’enduit ton pierre choisi ne figure pas parmi les teintes de revêtement de la palette annexée au plan local d’urbanisme et le j) de l’article R. 431-16 du code de l’urbanisme dès lors que l’attestation de prise en compte des exigences de performance énergétique et environnementale n’a pas été fournie.

En premier lieu, il n’est pas contesté, alors que le terrain d’assiette du projet litigieux est classé en zone agricole, que la construction envisagée, et au demeurant déjà réalisée, ne remplit aucune des conditions exigées par les dispositions de l’article R. 151-23 du code de l’urbanisme citées au point 6 du présent jugement. Si le requérant soutient, par la voie de l’exception, que le plan local d’urbanisme serait illégal en raison du classement en zone agricole de sa parcelle n° AW 18, un tel moyen ne peut qu’être écarté pour les mêmes motifs que ceux développés aux points 8 à 10 du présent jugement. Dans ces conditions, et pour ce seul motif, le maire de Conques-sur-Orbiel pouvait légalement retirer le permis tacite obtenu le 24 juillet 2023.

En deuxième lieu, aux termes de l’article A8 du règlement du plan local d’urbanisme, relatif à l’implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même propriété : « Sur une même propriété, les bâtiments doivent être accolés ou implantés à 3 mètres minimum les uns des autres ».

Aux termes de l’article L. 421-6 du code de l’urbanisme : « Le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l’utilisation des sols, à l’implantation, la destination, la nature, l’architecture, les dimensions, l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords et s’ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d’utilité publique ». Il résulte de ces dispositions qu’une construction constituée de plusieurs éléments formant, en raison des liens physiques ou fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique, doit en principe faire l’objet d’un seul permis de construire.

Il apparaît, à la lecture du plan de masse, que le projet objet du permis tacite en litige comporte bien deux constructions à usage de cabanon et de cuisine d’été, dont il est constant qu’elles sont implantées à moins de 3 mètres l’une de l’autre et qu’il ne s’agit ni d’abris de jardin ni de vérandas permettant de justifier des exceptions à l’implantation des constructions, prévues par le règlement du plan local d’urbanisme. Si les requérants font valoir que ces constructions seraient assujetties au régime de la déclaration préalable de travaux, ils ne contestent pas les liens fonctionnels avec la maison individuelle projetée, de sorte que ces éléments doivent être regardés comme formant un ensemble immobilier unique. Dans ces conditions, le maire de Conques-sur-Orbiel n’a pas commis d’erreur d’appréciation en se fondant sur l’article AU 8 du plan local d’urbanisme pour procéder au retrait du permis tacite en litige. Le moyen sera écarté.

En dernier lieu, si M. A… fait valoir qu’il a modifié son projet le 13 septembre 2023 en changeant la teinte de l’enduit et en fournissant le formulaire attestant de la prise en compte du diagnostic énergétique, il ne ressort d’aucune pièce du dossier que ces éléments auraient été effectivement modifiés et portés à la connaissance du service instructeur. A cet égard, le récépissé de dépôt de pièces du 13 septembre 2023 précise qu’il ne préjuge aucunement des documents déposés, de sorte que le requérant ne saurait utilement faire valoir que ce document attesterait du dépôt de ces pièces et des modifications effectuées au projet. Dans ces conditions, en se fondant sur la méconnaissance des dispositions de l’article A11 du plan local d’urbanisme relatives à l’enduit de façade ainsi que du j) de l’article R.431-16 du code de l’urbanisme relatif à la fourniture du formulaire attestant de la prise en compte du diagnostic énergétique et environnemental, le maire n’a pas commis d’erreurs de fait. Le moyen sera écarté en ses deux branches.

Il résulte de tout ce qui précède que M. A… n’est pas fondé à demander l’annulation de la décision du 3 octobre 2023 par lequel le maire de la commune de Conques-sur-Orbiel a procédé au retrait du permis de construire tacite dont il était titulaire à compter du 24 juillet 2023.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative s’opposent à ce que soit mise à la charge de la commune de Conques-sur-Orbiel, qui n’a pas la qualité de partie perdante dans les deux instances, les sommes sollicitées par les consorts A… au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge des requérants la somme demandée par la commune de Conques-sur-Orbiel au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes n° 2304584 et n° 2307046 présentées par MM A… sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Conques-sur-Orbiel au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B… A…, à M. C… A… ainsi qu’à la commune de Conques-sur-Orbiel.

Délibéré après l’audience du 17 mars 2026 à laquelle siégeaient :

M^me Quéméner, présidente,

M. Raguin, premier conseiller,

M. Didierlaurent, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 avril 2026.

Le rapporteur,

V. Raguin

La présidente,

V. QuéménerLa greffière,

L. Rocher

La République mande et ordonne au préfet de l’Aude en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 9 avril 2026.

La greffière,

L. Rocher