Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 19 septembre 2023, le 20 mars 2024 et le 27 mars 2024, la société CPENR de Lusanger, représentée par M^e Versini-Campinchi, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 21 juillet 2023 par laquelle le préfet de la Loire-Atlantique lui a refusé la délivrance d’un permis de construire une centrale photovoltaïque au sol composée de 21 303 modules photovoltaïques, un poste de livraison, un local de maintenance et trois postes de transformation sur une surface de 20 hectares sur les parcelles cadastrées section YC n°s 2 et 4 situées au lieudit Le Bois Fleury, à Lusanger ;

2°) d’enjoindre au préfet de la Loire-Atlantique de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter du jugement à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’arrêté attaqué est entaché d’un défaut de motivation ;

— il est entaché d’une erreur de droit en ce qu’il fait application au projet de critères d’appréciation relatifs à l’agrivoltaïsme mentionné à l’article L. 314-36 du code de l’énergie ;

— il est entaché d’une erreur d’appréciation en ce qu’il se fonde sur l’insuffisance de l’étude d’impact, s’agissant de la sauvegarde des espaces naturels, de l’impact paysager du projet, et des justifications du choix du site d’implantation ;

— le préfet de la Loire-Atlantique a fait une inexacte application de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme, compte tenu de la comptabilité du projet avec l’exercice d’une activité agricole significative et en l’absence d’atteinte du projet aux paysages.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 1er mars 2024, le 21 mars 2024 et le 28 mars 2024, le préfet de la Loire-Atlantique, représenté par M^e Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés ;

— la décision attaquée peut être légalement fondée sur un autre motif tiré de la méconnaissance par le projet de l’article L. 111-29 du code de l’urbanisme dans sa version issue de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023, le projet, qui relève de l’agrivoltaïsme, étant implanté en zone A et N, en dehors de surfaces identifiées dans un document-cadre arrêté par décision préfectorale pour l’implantation de telles installations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Thomas, première conseillère,

— les conclusions de M. Marowski, rapporteur public,

— les observations de M^e Versini-Campinchi, avocat de la société requérante,

— les observations de M^e Vautier, substituant M^e Rouhaud, avocat du préfet de la Loire-Atlantique.

Une note en délibéré, enregistrée le 26 avril 2024, a été présentée par la société CPENR de Lusanger.

Considérant ce qui suit :

1. Le 23 septembre 2021, la société CPENR de Lusanger a déposé une demande de permis de construire en vue de l’installation d’une centrale photovoltaïque au sol d’une puissance totale de 11,5 mégawatts-crête (MWc), comprenant, sur une surface clôturée de 20 ha, 21 303 modules photovoltaïques, ainsi qu’un poste de livraison, un local de maintenance et trois postes de transformation sur les parcelles cadastrées section YC n°2 et 4 situées au lieudit Le Bois Fleury, à Lusanger, le terrain d’assiette du projet étant classé en zone agricole par le règlement graphique du plan local d’urbanisme de la commune. L’enquête publique s’est tenue du 27 mars au 28 avril 2023. Après avis défavorables du conseil municipal de Lusanger, de la chambre d’agriculture, de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement, avis favorable du commissaire-enquêteur, et avis tacite de la mission régionale de l’Autorité environnementale des Pays de la Loire, le préfet de la Loire-Atlantique, par un arrêté du 21 juillet 2023, a refusé de délivrer le permis sollicité. La société requérante demande au tribunal d’annuler cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. L’arrêté attaqué vise les dispositions du code de l’urbanisme et notamment son article L. 151-11 et mentionne les circonstances de faits propres au projet de la société pétitionnaire. Ainsi cette décision comporte-t-elle, avec suffisamment de précision, l’énoncé des considérations de droit et de fait sur lesquelles elle est fondée. Par suite, elle est suffisamment motivée en application de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme.

En ce qui concerne la légalité interne :

3. En premier lieu, il ne ressort pas des termes mêmes de l’arrêté attaqué que le préfet aurait entendu faire application au projet de la société pétitionnaire des dispositions législatives de l’article L. 314-36 du code de l’énergie issues de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relatives à l’accélération de la production d’énergies renouvelables. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que la décision attaquée serait entachée d’une erreur de droit.

4. En deuxième lieu, pour rejeter la demande de permis de construire présentée par la société requérante, le préfet de la Loire-Atlantique a notamment considéré que l’activité agricole prévue par le projet en remplacement de celle qui est existante sur le site n’était pas significative, au sens des dispositions de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme.

5. D’une part, aux termes du premier alinéa de l’article L. 421-6 du code de l’urbanisme : « Le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l’utilisation des sols, à l’implantation, la destination, la nature, l’architecture, les dimensions, l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords et s’ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d’utilité publique ».

6. D’autre part, aux termes de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme : « I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages () ».

7. Enfin, les dispositions du règlement du plan local d’urbanisme de Lusanger relatives à la zone agricole autorisent « les constructions, installations nécessaires aux services publics ou collectifs sous réserve d’une bonne intégration dans leur environnement ».

8. Les dispositions précitées de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme ont pour objet de conditionner l’implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones agricoles à la possibilité d’exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l’absence d’atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l’administration, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’apprécier si le projet permet l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d’urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s’y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.

9. Il ressort des pièces du dossier que le projet de centrale photovoltaïque au sol de la société requérante, d’une puissance totale de 11,5 MWc, s’étend sur une surface clôturée de 20 hectares, sur les parcelles cadastrées section YC no 02 et 04, au lieudit « Le Bois Fleury », et classées en zone A par le règlement graphique du plan local d’urbanisme de la commune Lusanger. Ces terrains sont exploités par leur propriétaire dont l’exploitation agricole est en cours de transmission, pour la production fourragère commercialisée à destination d’élevages bovins. En contrepartie de son fort impact, le projet prévoit une seule mesure de réduction tenant au remplacement de ces cultures fourragères par le pâturage extensif, notamment sous les tables d’assemblage, d’un cheptel d’ovins destiné à une filière « viande » de proximité et en agriculture biologique. Le projet prévoit également trois mesures de compensation financières à travers des investissements dans les filières agricoles et envisage les pistes d’autres mesures de soutien restant à définir.

10. Au regard des pièces du dossier, notamment de l’avis de la chambre d’agriculture du 15 novembre 2021, que les terrains concernés par l’implantation de la centrale photovoltaïque d’une surface cultivée de 20 hectares, de bonne potentialité agronomique, ont un usage agricole productif avéré et s’insèrent dans un vaste espace agricole exploité caractérisé par des pratiques d’élevage diversifiées. D’une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la valorisation de cette surface agricole ne pourrait effectivement se poursuivre dans des conditions productives proches de l’existant, dans l’hypothèse où le projet de la société requérante de centrale photovoltaïque ne serait pas réalisé. D’autre part, l’étude préalable agricole produite par la société pétitionnaire présente un chiffrage de la valeur financière des cultures fourragères existantes reposant sur leur valorisation au sein d’une seule filière spécifique, dite « broutards », sans justifier de ce choix qui conduit à minimiser le potentiel agricole des terres concernées par son projet, et par suite l’impact de celui-ci sur l’activité agricole.

11. Par ailleurs, le pâturage d’un cheptel ovin sur le site clôturé de la centrale photovoltaïque au sol que prévoit le projet repose sur la conclusion d’un contrat de prêt d’usage entre la société pétitionnaire et un GAEC d’éleveurs d’ovins. D’une part, ce contrat est assorti d’une condition suspensive tenant à la conclusion d’un bail emphytéotique entre la société pétitionnaire et le propriétaire du foncier, ainsi que de conditions de résiliation par le preneur, conditions qui ne garantissent pas la pérennité d’une exploitation agricole du site. D’autre part, les stipulations du contrat notamment de l’article 1.2.2 de son cahier des charges, relatives à « l’entretien principal du couvert végétal » par le pâturage d’ovins, ne comportent pas d’obligation suffisante et avérée à la charge de l’éleveur d’assurer une activité pastorale significative. Ainsi, il ne résulte pas des stipulations de ce contrat que celui-ci aurait pour objet et pour effet de définir la nature, les caractéristiques et la pérennité d’une activité agricole significative sur le site, au sens des dispositions de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme.

12. Il ressort des plans joints au dossier de demande de permis de construire que la hauteur au point le plus bas des équipements supportant les panneaux photovoltaïques est inférieure à un mètre, et la largeur entre les tables d’assemblage, de 3,6 mètres, la notice du dossier de demande ne prévoyant par ailleurs aucune mesure particulière de protection des équipements électriques, alors que les modalités de suivi des impacts de la présence de ces installations sur le cheptel ovin et les prairies ne sont que sommairement décrites dans l’étude agricole préalable. Dans ces conditions, le projet ne comporte pas de garantie suffisante quant à la compatibilité de l’activité de pâturage ovin et la présence des installations et équipements photovoltaïques qu’il retient. A ce titre, la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers ainsi que la chambre d’agriculture ont émis des avis défavorables, en retenant l’incompatibilité du projet avec l’exercice d’une activité agricole significative.

13. Il résulte des points précédents que, compte tenu de ses caractéristiques, des mesures de réduction et de compensation qu’il prévoit, et de son emprise, et au regard de l’utilisation qui peut être faite des terrains agricoles en cause, le projet développé par la société pétitionnaire n’est pas de nature à permettre l’exercice d’une activité agricole et pastorale significative sur le site de la centrale photovoltaïque au sol, au sens des dispositions de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme. Par suite, en refusant de délivrer le permis de construire sollicité pour ce motif, le préfet a fait une exacte application de ces dispositions.

14. Il résulte de l’instruction que la décision attaquée aurait pu être prise en se fondant sur ce seul motif. Par suite, la société requérante ne peut utilement se prévaloir de ce que le préfet aurait entaché son arrêté d’une erreur d’appréciation, quant au caractère complet et suffisant de l’étude d’impact ainsi qu’à l’impact paysager du projet.

15. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la demande de substitution de motifs sollicitée en défense par le préfet, la société CPENR de Lusanger n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté attaqué.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans cette instance, la partie perdante, une somme au titre des frais exposés par la société requérante et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société requérante une somme à verser à l’Etat à ce même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société CPENR de Lusanger est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par l’Etat au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société CPENR de Lusanger et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copies en seront adressées au préfet de la Loire-Atlantique et à la commune de Lusanger.

Délibéré après l’audience du 2 avril 2024, à laquelle siégeaient :

M. Durup de Baleine, président,

M^me Thomas, première conseillère,

M. Brémond, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2024.

La rapporteure,

S. THOMAS

Le président,

A. DURUP DE BALEINELa greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,