Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 21 juillet 2023, la société Derichebourg et la société AFM Recyclage, représentées par M^e Billard, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 15 mai 2023 par laquelle le maire de la commune d’Avrillé a rejeté leur demande indemnitaire préalable ;

2°) de condamner la commune d’Avrillé à leur verser une somme de 15 509 438,23 euros ;

3°) de mettre à la charge de la commune d’Avrillé une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

la commune a commis une faute en ayant illégalement recours à la procédure in house pour confier à la société publique locale Alter Public la réalisation de la zone d’aménagement concerté du centre-ville ;

la commune a commis une faute en exerçant un contrôle insuffisant sur son concessionnaire ;

la commune d’Avrillé a commis une faute en ne tenant pas les promesses qu’elle a faites à leur égard ;

elles ont subi un préjudice dont le montant global s’élève à la somme de 15 509 438,23 euros, correspondant au coût d’acquisition du site A…, au coût de l’inflation subi en raison du retard dans le versement du prix de vente de ce site, au coût de la relocalisation de l’activité exercée par AFM Recyclage, aux intérêts de retard dans le paiement de cette somme, au surplus du coût des travaux de remise en état que la commune et la société publique locale devaient prendre en charge, au préjudice subi par AFM Recyclage au titre du loyer qu’elle doit continuer à verser à la société Derichebourg et au titre du préjudice qu’elles ont subi en raison de la dégradation de leur image.

Par un mémoire en défense enregistré le 4 mars 2025, la commune d’Avrillé, représentée par M^e Boucher, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge solidaire de la société Derichebourg et de la société AFM Recyclage en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

la requête est irrecevable, dès lors qu’elle se heurte à l’autorité de la chose jugée par le juge de l’expropriation du tribunal judiciaire d’Angers du 28 septembre 2023 ;

aucun des moyens invoqués par les sociétés requérantes n’est fondé.

Vu les pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Simon,

- les conclusions de M^me El Mouats-Saint-Dizier, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Brosset, substituant M^e Boucher, avocat de la commune d’Avrillé.

Considérant ce qui suit :

La société Derichebourg est propriétaire du site industriel dit A… situé sur le territoire de la commune d’Avrillé. Ce site relevant de la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement en application des articles L. 511-1 et L. 512-20 et suivants du code de l’environnement est exploité par l’intermédiaire de sa filiale, la société AFM Recyclage. Par délibération du 29 juin 2009, la commune d’Avrillé a approuvé la création d’une zone d’aménagement concertée (ZAC) « centre-ville » au sein de laquelle se situe ce site industriel. Par délibération du 16 décembre 2010, la commune a approuvé le traité de concession d’aménagement et confié celle-ci à la société publique locale d’aménagement (SPLA) de l’Anjou devenue société publique locale Alter Public, et autorisé celle-ci à acquérir, au besoin par voie d’expropriation, les biens immobiliers situés à l’intérieur du périmètre de l’opération. Le projet d’urbanisation de la ZAC a été déclaré d’utilité publique par arrêté préfectoral du

17 décembre 2024. Celle-ci a été prorogée jusqu’au 10 janvier 2025 au bénéfice de la société Alter Public pour le secteur Acacias. A compter de février 2008, des négociations ont été menées entre le concessionnaire et les sociétés Derichebourg et AFM Recyclage en vue du transfert définitif de l’activité industrielle et du site dit A….

Un premier protocole d’accord a été signé le 27 août 2012 entre la SPLA de l’Anjou et ces sociétés. Ce protocole prévoyait notamment l’acquisition par la SPLA de l’Anjou du site A… et l’acquisition par la société Derichebourg du site du Fléchet, propriété de la SPLA de l’Anjou, dans le cadre d’un compromis d’échange à établir au plus tard le 31 décembre 2012, ainsi que l’indemnisation de la société AFM Recyclage par la SPLA de l’Anjou. Ces engagements étaient conditionnés à la réalisation de trois conditions suspensives : la purge de tout droit de préemption, au plus tard au 31 octobre 2012, sur les biens devant être échangés, l’obtention par la société Derichebourg d’un permis de construire définitif et purgé de tout recours sur le site du Fléchet, le dossier devant être déposé au plus tard dans les huit mois suivant la réalisation de la première condition suspensive et enfin, l’obtention par la société AFM Recyclage d’une autorisation d’exploiter le site du Fléchet purgée de tout recours, le dossier de demande d’autorisation devant également être déposé au plus tard dans les huit mois suivant la réalisation de la première condition suspensive. La purge du droit de préemption a été réalisée le

29 novembre 2012, mais les demandes de permis de construire et d’autorisation n’ont été déposées respectivement par la société Derichebourg et la société AFM Recyclage que le 28 mai 2025, soit en dehors des délais prévus par le protocole.

Un second protocole a été signé le 12 avril 2018, actant de la caducité du protocole du 27 août 2012. Il prévoyait l’acquisition par la société Derichebourg du site du Fléchet à un prix convenu avant le 16 avril 2018, l’acquisition par la SPLA de l’Anjou du site A… et l’indemnisation de la société AFM Recyclage par la SPLA au titre de son déménagement sur le site du Fléchet. Ce protocole était soumis à plusieurs conditions suspensives à lever au plus tard le 30 septembre 2019, dont la cessation administrative par la société AFM Recyclage de son activité sur le site A… et la remise en état du site, la résiliation amiable du bail entre les sociétés Derichebourg et AFM Recyclage sur le site A… à la date de transfert de l’intégralité des activités de la société AFM Recyclage sur le site du Fléchet et la remise en état du site A…. Le 16 avril 2019, la SPLA Alter Public a cédé à la société Derichebourg le site du Fléchet, nécessaire au transfert de l’activité de la société AFM Recyclage qu’y s’y est installée la même année et a versé à cette dernière société une somme de 410 000 euros au titre de l’indemnité d’éviction le 18 avril 2018, le paiement du solde de cette indemnité devant intervenir après résiliation du bail et achèvement de la procédure de cessation d’activité et de remise en état, au plus tard le 30 septembre 2019. Par avenant du 30 septembre 2019, la date butoir du 30 septembre 2019 a été reportée au 31 décembre 2019. Toutefois, ni la résiliation du bail ni la remise en état du site n’ont été effectuées.

Estimant qu’en raison de fautes commises par la commune d’Avrillé, elles ont subi un préjudice correspondant au coût d’acquisition du site A…, au coût de l’inflation subi en raison du retard dans le versement du prix de vente de ce site, au coût de la relocalisation de l’activité exercée par AFM Recyclage, aux intérêts de retard dans le paiement de cette dernière somme, au surplus du coût des travaux de remise en état que la commune et la société publique locale devaient prendre en charge, au préjudice subi par AFM Recyclage au titre du loyer qu’elle doit continuer à verser à la société Derichebourg et au titre du préjudice qu’elles ont subi en raison de la dégradation de leur image, les sociétés Derichebourg et AFM Recyclage demandent au tribunal de condamner cette commune à leur verser une somme globale de 15 509 438,23 euros.

Sur les conclusions indemnitaires :

En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 300-4 du code de l’urbanisme : « L’Etat et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, peuvent concéder la réalisation des opérations d’aménagement prévues par le présent code à toute personne y ayant vocation. / L’attribution des concessions d’aménagement est soumise par le concédant à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes, dans des conditions prévues par décret en Conseil d’Etat ». L. 300-5-2 du même code dispose toutefois que : « Les dispositions du deuxième alinéa de l’article L. 300-4 ne sont pas applicables aux concessions d’aménagement conclues entre le concédant et un aménageur sur lequel il exerce un contrôle analogue à celui qu’il exerce sur ses propres services et qui réalise l’essentiel de ses activités avec lui ou, le cas échéant, les autres personnes publiques qui le contrôlent ». Enfin, aux termes de l’article L. 327-1 de ce code : « Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, créer, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales d’aménagement dont ils détiennent la totalité du capital. (…) Ces sociétés exercent leurs activités exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur le territoire des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales qui en sont membres (…) Ces sociétés revêtent la forme de société anonyme régie par le livre II du code de commerce et sont composées, par dérogation à l’article L. 225-1 du même code, d’au moins deux actionnaires. (…) ».

D’autre part, aux termes des dispositions de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 : « Sont prescrites, au profit de l’Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n’ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. ». En vertu de l’article 2 de cette loi : « La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l’autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l’administration saisie n’est pas celle qui aura finalement la charge du règlement. (…). ». En vertu des dispositions de l’article 3 de la même loi : « La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l’intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l’existence de sa créance ou de la créance de celui qu’il représente légalement ».

Lorsqu’est demandée l’indemnisation du préjudice résultant de l’illégalité d’une décision administrative, le fait générateur de la créance doit être rattaché non à l’exercice au cours duquel la décision a été prise mais à celui au cours duquel elle a été valablement notifiée à son destinataire ou portée à la connaissance du tiers qui se prévaut de cette illégalité.

Les sociétés requérantes soutiennent que la commune d’Avrillé a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en attribuant la concession d’aménagement à la société publique locale d’aménagement de l’Anjou devenue société publique locale Alter Public sans procédure de mise en concurrence, les conditions prévues à l’article L. 300-5-2 du code de l’urbanisme en vigueur n’étant pas réunies. A supposer qu’une telle illégalité soit constituée, cette faute est en tout état de cause dépourvue de lien direct avec les préjudices allégués par les sociétés requérantes mentionnés au point 4 du présent jugement.

En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 300-5 du code de l’urbanisme dans sa version applicable au contrat : « I. ― Le traité de concession d’aménagement précise les obligations de chacune des parties, notamment : / 1° L’objet du contrat, sa durée et les conditions dans lesquelles il peut éventuellement être prorogé, ou modifié ; / 2° Les conditions de rachat, de résiliation ou de déchéance par le concédant, ainsi que, éventuellement, les conditions et les modalités d’indemnisation du concessionnaire. / II. ― Lorsque le concédant décide de participer au coût de l’opération, sous forme d’apport financier ou d’apport en terrains, le traité de concession précise en outre, à peine de nullité : / 1° Les modalités de cette participation financière, qui peut prendre la forme d’apports en nature ; / 2° Le montant total de cette participation et, s’il y a lieu, sa répartition en tranches annuelles ; / 3° Les modalités du contrôle technique, financier et comptable exercé par le concédant ; à cet effet, le concessionnaire doit fournir chaque année un compte rendu financier comportant notamment en annexe : / a) Le bilan prévisionnel actualisé des activités, objet de la concession, faisant apparaître, d’une part, l’état des réalisations en recettes et en dépenses et, d’autre part, l’estimation des recettes et dépenses restant à réaliser ; / b) Le plan de trésorerie actualisé faisant apparaître l’échéancier des recettes et des dépenses de l’opération ; / c) Un tableau des acquisitions et cessions immobilières réalisées pendant la durée de l’exercice. / L’ensemble de ces documents est soumis à l’examen de l’organe délibérant du concédant ou à l’autorité administrative lorsque le concédant est l’Etat. Le concédant a le droit de contrôler les renseignements fournis, ses agents accrédités pouvant se faire présenter toutes pièces de comptabilité nécessaires à leur vérification. Si le concédant est une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales, dès la communication de ces documents et, le cas échéant, après les résultats du contrôle diligenté par le concédant, ces documents sont soumis, dans un délai de trois mois, à l’examen de l’organe délibérant, qui se prononce par un vote. / L’apport financier mentionné aux trois premiers alinéas du II du présent article est approuvé par l’organe délibérant du concédant ou par l’autorité administrative lorsque celui-ci est l’Etat. Toute révision de cet apport doit faire l’objet d’un avenant au traité de concession, approuvé par l’organe délibérant du concédant ou par l’autorité administrative lorsque celui-ci est l’Etat. / III. ― L’opération d’aménagement peut bénéficier, avec l’accord préalable du concédant, de subventions versées par l’Etat, des collectivités territoriales et leurs groupements ou des établissements publics. Dans ce cas, le traité de concession est soumis aux dispositions du II, même si le concédant ne participe pas au financement de l’opération. Le concessionnaire doit également rendre compte de l’utilisation des subventions reçues aux personnes publiques qui les ont allouées. ».

D’autre part, aux termes de l’article 16.4 du traité de concession : « En application de l’article L. 300-5 du code de l’urbanisme, la collectivité s’oblige à régler le montant de la participation nécessaire à l’équilibre du bilan financier de l’opération, soit l’ensemble des charges de l’opération non couvertes par les produits de l’opération. Le bilan financier prévisionnel annexé au présent Traité de Concession d’aménagement fait apparaître une participation prévisionnelle de 13 983 € à la charge de la collectivité (…) ». Aux termes de l’article 17 de ce même document : « Pour permettre à la Collectivité concédante d’exercer son droit à contrôle comptable et financier en application de l’article L. 300-5 du code de l’urbanisme, l’Aménageur doit tenir sa comptabilité de manière à faire apparaître distinctement les comptes propres à l’opération objet de la présente concession ».

Il résulte des dispositions de l’article L. 300-5 que le contrôle qu’il instaure est un contrôle technique, financier et comptable qui se fait à travers la remise annuelle par le concessionnaire d’un compte rendu financier, dont il n’est pas contesté qu’il a été remis chaque année. En outre, ainsi qu’il a été dit plus haut, les deux protocoles d’accord des 27 août 2012 et 12 avril 2018 sont devenus caducs du fait de la non-réalisation des conditions suspensives, qui dépendaient des sociétés requérantes. Dans ces conditions, celles-ci ne sont pas fondées à soutenir que la commune aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité en n’exerçant pas le contrôle ainsi prévu faute de s’assurer du respect par la société publique locale d’aménagement de ses engagements envers elles dans le cadre des protocoles d’accord conclus les 27 août 2012 et

12 avril 2018.

En dernier lieu, les sociétés requérantes soutiennent que la commune d’Avrillé aurait pris des engagements précis et constants à leur égard quant à l’acquisition du site A… et à la prise en charge par la collectivité et l’aménageur des coûts induits par la délocalisation de l’activité exercée par la société AFM Recyclage. Toutefois, d’une part, la commune n’était pas partie aux protocoles d’accord des 27 août 2012 et 12 avril 2018. D’autre part, ainsi qu’il a été dit, ces protocoles sont devenus caducs du fait de la non-réalisation des conditions suspensives, qui incombait aux sociétés requérantes. Enfin, contrairement à ce que ces dernières soutiennent, le montant de la somme à supporter pour la remise en état du site A… n’a pas fait l’objet d’une limitation dans les protocoles d’accord et incombe à l’exploitant du site en application de l’article L. 512-6-1 du code de l’environnement. Dès lors, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la commune d’Avrillé aurait commis une faute susceptible d’engager sa responsabilité en ne tenant pas des promesses qu’elle n’a jamais formulées.

Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de

non-recevoir opposée en défense, qu’en l’absence de faute de la commune, les conclusions indemnitaires de la société Derichebourg et de la société AFM Recyclage doivent être rejetées.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d’Avrillé, qui n’est pas la partie perdante à la présente instance, la somme que demandent la société Derichebourg et la société AFM Recyclage au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens.

Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société Derichebourg et de la société AFM Recyclage une somme de 1 500 euros chacune au titre des frais exposés par la commune d’Avrillé et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Derichebourg et de la société AFM Recyclage est rejetée.

Article 2 : La société Derichebourg et la société AFM Recyclage verseront à la commune d’Avrillé la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros chacune en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Derichebourg, à la société AFM Recyclage et au maire de la commune d’Avrillé.

Délibéré après l’audience du 15 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Le Barbier, présidente,

M. Simon, premier conseiller,

M^me Ribac, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 novembre 2025.

Le rapporteur,

P. -E. SIMON

La présidente,

M. LE BARBIER

La greffière,

A. GOUDOU

La République mande et ordonne au préfet de Maine-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun

contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,