Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 26 août 2024, la SA Société Française du Radiotéléphone (SFR), représentée par M^e Bidault, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 9 août 2024 par lequel la maire de Nantes s’est opposée à l’installation d’antennes de téléphonie mobile et d’une zone technique sur un immeuble sis 45, boulevard Saint-Aignan à Nantes ;

2°) d’enjoindre à la maire de Nantes, à titre principal, de délivrer une décision de non-opposition, ou, à titre subsidiaire de réexaminer la demande, dans un délai de 15 jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Nantes la somme de 4 000 euros en application de l’article L.  761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté attaqué est entaché d’un défaut de motivation s’agissant de l’atteinte portée par l’installation de l’antenne-relais au site inscrit ;

- la circonstance que l’architecte des bâtiments de France (ABF) n’ait pas été en mesure d’exercer sa compétence est sans incidence sur la légalité du projet en litige ;

- le motif tiré de ce que le projet méconnaît les dispositions de l’article B.2.1 des dispositions générales du règlement du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole est entaché d’une erreur de droit, dès lors que la commune de Nantes n’a pas démontré la qualité du site et que le projet ne porte pas atteinte aux lieux environnants ;

- la compétence du signataire de l’arrêté n’est pas établie ;

- l’arrêté est insuffisamment motivé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er octobre 2024, le préfet de la région des Pays-de-la-Loire présente des observations relatives à l’avis de l’architecte des Bâtiments de France et demande à ce que le tribunal fasse application, le cas échéant, de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme.

Il fait valoir que :

- l’architecte des Bâtiments de France n’a pas formellement émis d’avis sur le projet, mais a indiqué que le dossier ne comportait pas les pièces lui permettant d’apprécier le projet ;

- dès lors qu’un avis simple était requis, le vice tenant à l’absence de saisine de l’ABF pourrait être régularisé en application de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 décembre 2024, la commune de Nantes, représentée par M^e Vic, conclut au rejet de la requête, et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société requérante en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que

- les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés ;

- la décision attaquée peut être fondée sur un autre motif, tiré de ce que le projet méconnaît les dispositions de l’article B.2.3.2 des dispositions communes à toutes les zones du règlement du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Brémond, premier conseiller,

- les conclusions de M^me Thomas, rapporteure publique,

- les observations de M^e Bidault, avocat de la société SA Société Française du Radiotéléphone (SFR)

- et les observations de M^e Vic, avocat de la commune de Nantes.

Considérant ce qui suit :

Le 20 juin 2024, la SAS Circet a déposé pour le compte de la SA Société Française du Radiotéléphone (SFR) un dossier de déclaration de travaux pour l’installation de six antennes de téléphonie mobile, de matériel radio et d’une zone technique intégrés derrière un bardage et d’une plateforme métallique pour l’accès à l’édicule, sur le toit d’un immeuble existant édifié sur un terrain cadastré section HW n°9, sis 45, boulevard de Saint-Aignan à Nantes, classé en zone UMa du règlement du plan local d’urbanisme métropolitain. Le projet étant situé aux abords de plusieurs monuments inscrits au titre des monuments historiques, la demande a été transmise pour avis le 2 juillet 2024 à l’architecte des Bâtiments de France (ABF). Par un arrêté du 9 août 2024, dont la société SFR demande l’annulation, la maire de Nantes s’est opposée à cette déclaration préalable.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Une décision rejetant une demande d’autorisation d’urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l’excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d’illégalité. En outre, en application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu’il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l’ensemble des moyens de la demande qu’il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu’ils portent d’ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu’il juge que l’un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus.

Pour s’opposer à la déclaration préalable déposée par la société requérante, la maire de Nantes s’est fondée, d’une part, sur l’opposition de l’architecte des Bâtiments de France à la délivrance de l’autorisation sollicitée et, d’autre part, sur la méconnaissance par le projet des dispositions de l’article B.2.1 des dispositions générales du règlement du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole, dès lors que le projet ne s’intégrait pas dans l’environnement urbain immédiat.

En premier lieu, aux termes de l’article L. 621-32 du code du patrimoine : « Les travaux susceptibles de modifier l’aspect extérieur d’un immeuble, bâti ou non bâti, protégé au titre des abords sont soumis à une autorisation préalable. / L’autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur d’un monument historique ou des abords. / Lorsqu’elle porte sur des travaux soumis à formalité au titre du code de l’urbanisme ou au titre du code de l’environnement, l’autorisation prévue au présent article est délivrée dans les conditions et selon les modalités de recours prévues aux articles L. 632-2 et L. 632-2-1. ». Selon l’article L. 632-1 de ce code : « Dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable, sont soumis à une autorisation préalable les travaux susceptibles de modifier l’état des parties extérieures des immeubles bâtis, y compris du second œuvre, ou des immeubles non bâtis. (…) ». Aux termes du I de l’article L. 632-2 du même code : « L’autorisation prévue à l’article L. 632-1 est, sous réserve de l’article L. 632-2-1, subordonnée à l’accord de l’architecte des Bâtiments de France, le cas échéant assorti de prescriptions motivées (…) ». Aux termes de l’article L. 632-2-1 du même code : « Par exception au I de l’article L. 632-2, l’autorisation prévue à l’article L. 632-1 est soumise à l’avis de l’architecte des Bâtiments de France lorsqu’elle porte sur : / 1° Des antennes relais de radiotéléphonie mobile ou de diffusion du très haut débit par voie hertzienne et leurs systèmes d’accroche ainsi que leurs locaux et installations techniques ; (…) ». Enfin, l’article R. 423-54 du code de l’urbanisme précise que « Lorsque le projet est situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, l’autorité compétente recueille l’accord ou, pour les projets mentionnés à l’article L. 632-2-1 du code du patrimoine, l’avis de l’architecte des Bâtiments de France ». Il résulte de l’ensemble de ces dispositions que si la délivrance d’une autorisation de construction d’une antenne relais de radiotéléphonie mobile située dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable ou aux abords d’un monument historique est soumise à un avis de l’architecte des Bâtiments de France, cet avis n’est pas un avis conforme.

Il est constant que le projet litigieux est situé à moins de 500 mètres des hôtels particuliers de la place Mellinet, inscrits au titre des monuments historiques par un arrêté du 24 octobre 1988. Par conséquent, il était soumis, en application des dispositions citées au point 4, à l’avis simple de l’architecte des Bâtiments de France. Pour s’opposer au projet, la maire de Nantes s’est bornée à indiquer que l’architecte des Bâtiments de France n’était pas en mesure d’exercer sa compétence et s’opposait en l’état du dossier à la délivrance de l’autorisation de travaux. D’une part, la maire de Nantes ne pouvait se fonder sur la circonstance que l’architecte des Bâtiments de France n’avait pas été en mesure d’exercer sa compétence, qui n’est pas en soi une cause d’illégalité du projet. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que l’architecte des Bâtiments de France s’est opposé à la délivrance de l’autorisation au motif que le dossier de demande ne comportait pas les pièces exigibles en application du livre IV du code de l’urbanisme, ou que celles-ci n’étaient pas exploitables, et a indiqué qu’il convenait de demander au pétitionnaire de communiquer, dans le délai d’un mois à compter du dépôt du dossier en mairie conformément à l’article R. 423-22 du code de l’urbanisme, des pièces visant à mieux préciser l’impact des moyens d’accès envisagés en toiture par la présentation d’une vue en coupe transversale sur le bâtiment et de mettre à profit cette demande pour améliorer l’aspect architectural du projet. La commune de Nantes n’a pas demandé au pétitionnaire de communiquer ces pièces complémentaires avant de prendre l’arrêté attaqué. Dans ces conditions, l’architecte des Bâtiments de France ne peut être regardé comme ayant émis un avis défavorable au projet, comme en conviennent par ailleurs la commune et le préfet de la région des Pays de la Loire dans leurs mémoires en défense. Par suite, la société SFR est fondée à soutenir que le motif tiré de l’opposition de l’architecte des Bâtiments de France au projet est infondé.

En second lieu, aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ». Aux termes de l’article B.2.1 des dispositions générales du règlement écrit du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de prescriptions si la construction, l’installation ou l’ouvrage par sa situation, son architecture, ses dimensions ou son aspect extérieur est de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux environnants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ». Ces dernières dispositions ont le même objet que celles de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme et posent des exigences qui ne sont pas moindres. Dès lors, c’est par rapport aux dispositions du règlement du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole que doit être appréciée la légalité de l’arrêté attaqué.

Si les constructions projetées portent atteinte aux paysages urbains et naturels environnants, l’autorité administrative compétente doit refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l’assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l’existence d’une atteinte à un paysage urbain ou naturel de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d’apprécier la qualité du site urbain ou naturel sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

Pour apprécier aussi bien la qualité du site que l’impact de la construction projetée sur ce site, il appartient à l’autorité administrative, sous le contrôle du juge, de prendre en compte l’ensemble des éléments pertinents et notamment, le cas échéant, la covisibilité du projet avec des bâtiments remarquables, quelle que soit la protection dont ils bénéficient par ailleurs au titre d’autres législations.

D’une part, la décision attaquée ne procède à aucune appréciation de la qualité du site urbain dans lequel doivent être installées les antennes relais en litige, et se borne à mentionner que le projet, visible depuis l’espace public, n’est pas en mesure de s’intégrer dans l’environnement urbain immédiat. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que l’immeuble sur lequel doivent être installées les antennes est situé dans un quartier composé de constructions hétérogènes, sans qualité urbaine particulière, que les antennes seront dissimulées par un bardage et ne seront ainsi pas visibles depuis l’espace public. Par ailleurs, si la commune de Nantes soutient qu’il existera une covisibilité entre le projet et les monuments historiques situés place Mellinet en raison de la hauteur totale du bardage construit et de l’immeuble sur lequel il s’implante, estimée à 27,55 mètres depuis le sol, il ressort des pièces du dossier que l’architecte des Bâtiments de France a estimé qu’il n’y avait pas de covisibilité entre l’immeuble supportant les antennes, dont la hauteur totale n’est augmentée que de 2,50 mètres par rapport à l’existant, et ces monuments,. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que le paysage urbain environnant le projet présenterait un intérêt ou des caractéristiques particuliers auxquels le projet d’implantation des antennes relais porterait une atteinte significative. Dès lors, en s’opposant aux travaux déclarés pour ce motif, la maire de Nantes a fait une inexacte application des dispositions de l’article B.2.1 des dispositions générales du règlement écrit du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole.

Il résulte de ce qui a été dit aux point 3 à 9 que les deux motifs de la décision attaquée sont entachés d’illégalité.

Toutefois, l’administration peut faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

La commune de Nantes fait valoir qu’un autre motif de refus peut fonder l’opposition au projet, tiré de ce que le projet méconnaît les dispositions de l’article B.2.3.2 des dispositions communes à toutes les zones du règlement du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole.

Aux termes de l’article B.2.3.2 des dispositions communes à toutes les zones du règlement du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole : « Qu’il s’agisse de toiture à pente(s) ou de toiture-terrasse accessible ou inaccessible, l’intégration d’accessoires techniques (édicules d’ascenseur, extracteurs, caissons de climatisation, garde-corps, capteurs d’énergie solaire, antennes…) doit être recherchée de façon à en limiter l’impact visuel. (…) / Les matériaux extérieurs doivent être choisis de façon à être en harmonie avec l’environnement urbain du quartier et à offrir des garanties de qualité pour conserver un aspect satisfaisant dans le temps. »

Il ressort des pièces du dossier, et en particulier des plans d’élévation du dossier de déclaration préalable, que les antennes et équipements techniques prévus seront installés sur un édicule déjà existant au milieu du toit de l’immeuble et dissimulés derrière un bardage d’une couleur blanc crème similaire à celle de cet édicule. Dans ces conditions, l’impact visuel du projet sera limité, conformément aux dispositions de l’article B.2.3.2 précitées, le bardage construit étant peu visible depuis l’espace public. Par suite, le motif tiré de la méconnaissance de l’article B. 2.3.2 n’est pas de nature à justifier légalement la décision attaquée et la demande de substitution de motifs sollicitée par la commune ne peut être accueillie.

Il résulte de ce tout qui précède que la société SFR est fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 9 août 2024 par lequel la maire de Nantes s’est opposée à sa demande d’installation d’antennes de téléphonie mobile et d’une zone technique sur un immeuble sis 45 boulevard Saint-Aignan à Nantes. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen n’est susceptible de fonder l’annulation, en l’état du dossier, de l’arrêté du 9 août 2024.

Sur les conclusions à fin d’injonction sous astreinte :

D’une part, aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. / (…) ».

D’autre part, aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6. / (…) ».

Enfin, aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. / Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision. ». Une autorisation de construire délivrée à la suite du réexamen ordonné en conséquence d’une mesure de suspension prise sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative et pour l’exécution de l’ordonnance du juge des référés revêt un caractère provisoire. Une telle autorisation peut être retirée à la suite du jugement rendu au principal sur le recours pour excès de pouvoir formé contre la décision initiale de refus, sous réserve que les motifs de ce jugement ne fassent pas par eux-mêmes obstacle à ce que l’administration reprenne une décision de refus.

En l’espèce, en exécution de l’injonction prononcée par le juge des référés du tribunal de céans le 18 novembre 2024, la maire de Nantes a pris un arrêté en date du 10 décembre 2024 portant délivrance à la société SFR d’une décision de non-opposition à déclaration préalable. Cet arrêté, en vertu de ce qui vient d’être dit, présentait un caractère provisoire. Toutefois, les motifs du présent jugement, compte tenu des dispositions précitées de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme, s’opposent à ce que cette autorisation d’urbanisme puisse être retirée et font obstacle à ce que la maire oppose un nouveau refus à la déclaration préalable déposée le 20 juin 2024 par la société SFR. Par suite, la décision de non-opposition à déclaration préalable ne pouvant plus être regardée comme revêtant un caractère provisoire, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions à fin d’injonction sous astreinte présentées par la société requérante. Ces conclusions doivent ainsi être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société SFR, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Nantes demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de faire droit à la demande présentée par la société SFR et de mettre à la charge de la commune de Nantes une somme de 1 000 euros à ce titre.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du 9 août 2024 par lequel la maire de Nantes s’est opposée à la réalisation des travaux objet de la déclaration préalable déposée le 20 juin 2024 par la société SA Société Française du Radiotéléphone en vue de l’installation d’antennes de téléphonie mobile et d’une zone technique sur un immeuble sis 45 boulevard Saint-Aignan à Nantes est annulé.

Article 2 : La commune de Nantes versera la somme de 1 000 euros à la société SFR au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société SA Société Française du Radiotéléphone, à la commune de Nantes et au préfet de la région des Pays de la Loire

Délibéré après l’audience du 27 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Douet, présidente,

M^me Malingue, première conseillère,

M. Brémond, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 février 2026.

Le rapporteur,

E. Brémond

La présidente,

H. Douet

Le greffier,

F. Lainé

La République mande et ordonne au préfet de la Loire Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,