Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 7 novembre 2024 et le 2 mai 2025, la société Services et Qualité 30, représentée par la SELARL Fleurus Avocats, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 24 septembre 2024 par lequel la présidente du conseil départemental du Gard a abrogé son autorisation d’exercer des activités de services d’aide et d’accompagnement à domicile au bénéfice des personnes âgées ou en situation de handicap à compter du 15 décembre 2024 ;

2°) de mettre à la charge du département du Gard la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’arrêté attaqué est insuffisamment motivé en ce que la présidente du conseil départemental du Gard se borne à faire état d’évènements indésirables graves, de réclamations et de signalements sans exposer de manière circonstanciée et précise les faits qui constituent le fondement de sa décision ;

— il est entaché d’un vice de procédure dès lors, d’une part, que la procédure contradictoire n’a pas été respectée en ce qu’elle n’a pas eu notification d’une lettre d’intention et qu’elle n’a pas été mise à même de présenter ses observations et, d’autre part, en ce que l’administration n’a pas précisé les sanctions envisagées ni d’injonction et de délai pour remédier aux plaintes, réclamations et événements indésirables en méconnaissance des dispositions de l’article L. 313-16 du code de l’action sociale et des familles ;

— il est entaché d’une erreur d’appréciation en ce que, d’une part, la matérialité des plaintes, réclamations et évènements indésirables n’est pas précisée de sorte que leur existence, leur étendue et leur gravité ne peuvent être constatées, d’autre part, il se fonde sur le défaut de facturation et l’absence de fiches de poste dans les dossiers individuels des salariés, qui présentent un caractère résiduel et peuvent être régularisables ;

— il a été pris en méconnaissance des dispositions de l’article L. 313-16 du code de l’action sociale et des familles en ce que les sanctions envisagées n’ont pas été précisées au sein du tableau de synthèse des écarts et des remarques du 18 mars 2024 et que les plaintes, réclamations et événements indésirables n’ont fait l’objet d’aucune injonction ni délai pour y remédier ;

— la mesure est disproportionnée dès lors qu’elle a remédié de manière satisfaisante à cinq des sept manquements relevés par le département du Gard, que les manquements restants sont mineurs et ne sont pas de nature à justifier l’abrogation de son agrément, qu’aucun élément ne permet d’établir la véracité et la caractère actuel des incidents constatés et que la sanction ne permet pas de protéger les bénéficiaires car les salariés pourront continuer à exercer auprès d’un autre service d’aide et d’accompagnement à domicile.

Par un mémoire en défense enregistré le 12 février 2025, le département du Gard, représenté par sa présidente en exercice, conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens invoqués dans la requête de la société Services et Qualité 30 sont infondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de l’action sociale et des familles ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Mazars,

— les conclusions de M^me Bala, rapporteure publique,

— les observations de M^e Florent, représentant la société Services et Qualité 30, et celles de M^me A, représentant le département du Gard.

Considérant ce qui suit :

1. La société Services et Qualité 30, titulaire d’un agrément en qualité d’organisme de services à la personne sur le département du Gard par arrêté préfectoral du 9 février 2006, renouvelé par deux arrêtés préfectoraux des 14 janvier 2011 et 16 décembre 2015 pour une durée de quinze ans, a fait l’objet, le 6 février 2023, d’une visite d’inspection à la suite de laquelle des dysfonctionnements pouvant entraîner la mise en danger des bénéficiaires pris en charge par le département ont été constatés, puis deux rapports des 18 mars et 4 juin 2024, établis à la suite de contre-inspections effectuées les 7 février et 7 mars 2024, ont conclu à la correction satisfaisante de cinq des sept manquements constatés. Le 19 juin 2024, la société requérante a transmis au département du Gard un plan d’action afin de remédier aux manquements restants. Par un arrêté du 24 septembre 2024 dont elle demande l’annulation, la présidente du conseil départemental du Gard a abrogé l’autorisation de la société Services et Qualité 30 d’exercer des activités de services d’aide et d’accompagnement à domicile au bénéfice des personnes âgées ou en situation de handicap à compter du 15 décembre 2024. Par un courrier reçu le 28 octobre 2024, la société Services et Qualité 30 a formé un recours gracieux à l’encontre de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 313-14 du code de l’action sociale et des familles : " I.- Lorsque les conditions d’installation, d’organisation ou de fonctionnement de l’établissement, du service ou du lieu de vie et d’accueil méconnaissent les dispositions du présent code ou présentent des risques susceptibles d’affecter la prise en charge des personnes accueillies ou accompagnées ou le respect de leurs droits, l’autorité compétente en vertu de l’article L. 313-13 peut enjoindre au gestionnaire d’y remédier, dans un délai qu’elle fixe. Ce délai doit être raisonnable et adapté à l’objectif recherché. () II.- S’il n’a pas été satisfait à l’injonction dans le délai fixé et tant qu’il n’est pas remédié aux risques ou aux manquements en cause, l’autorité compétente peut prononcer, à l’encontre de la personne physique ou morale gestionnaire de l’établissement, du service ou du lieu de vie et d’accueil, une astreinte journalière et l’interdiction de gérer toute nouvelle autorisation relevant de ladite autorité. / L’astreinte journalière, dont le montant est proportionné à la gravité des faits, ne peut être supérieure à 500 € par jour. / La durée de l’interdiction prévue au premier alinéa du présent II est proportionnée à la gravité des faits et ne peut excéder trois ans. / III.- Une sanction financière peut en outre être prononcée en cas de méconnaissance des dispositions du présent code. Son montant est proportionné à la gravité des faits constatés et ne peut être supérieur à 1 % du chiffre d’affaires réalisé, en France et dans le champ d’activité en cause, par le gestionnaire lors du dernier exercice clos. A défaut d’activité permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction financière ne peut être supérieur à 100 000 euros ".

3. D’autre part, l’article L. 313-16 du code de l’action sociale et des familles dispose que : « I.- Lorsque la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies ou accompagnées sont menacés ou compromis, et s’il n’y a pas été remédié dans le délai fixé par l’injonction prévue à l’article L. 313-14 ou pendant la durée de l’administration provisoire, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation peut décider la suspension ou la cessation de tout ou partie des activités de l’établissement, du service ou du lieu de vie et d’accueil dans les conditions prévues aux articles L. 313-17 et L. 313-18 () ».

4. La mesure de cessation d’activité définie à l’article L. 313-16 du code de l’action sociale et des familles, qui fait suite à une décision notifiant des injonctions en application des dispositions de l’article L. 313-14 du même code, elle-même susceptible de recours pour excès de pouvoir, est une mesure de police administrative soumise au contrôle normal du juge administratif.

5. En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police / () ». Aux termes de l’article L. 211-5 de ce code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».

6. L’arrêté attaqué vise les articles du code de l’action sociale et des familles, notamment l’article L. 313-18 portant sur la cessation d’activité, le code général des collectivités territoriales, la loi du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement, le décret du 22 avril 2016 relatif au cahier des charges national des services d’aide et d’accompagnement à domicile et l’arrêté du 16 décembre 2015 portant renouvellement d’agrément. Il mentionne également les conclusions des visites d’inspection menées les 6 février 2023, 7 février 2024 et 7 mai 2024, lesquelles mentionnent des plaintes, réclamations et évènements indésirables parvenant de bénéficiaires et précise que malgré ces visites, des écarts ne peuvent être levés, que les événements indésirables graves, les réclamations et les signalements n’ont eu de cesse de parvenir aux services du conseil départemental du Gard et qu’ils se caractérisent par une gravité croissante, preuve d’une dégradation de la situation et de la qualité des prestations. Elle précise que ces dysfonctionnements constituent une atteinte à la sécurité et au bien-être physique et moral ainsi qu’une mise en danger de la santé et de la vie des bénéficiaires et que ces dysfonctionnements constituent des manquements importants relatifs à l’activité, l’installation, l’organisation, la direction ou le fonctionnement d’un établissement soumis à autorisation.

7. En outre, si l’arrêté ne comporte aucune précision quant à la date ou à la nature de ces événements indésirables, réclamations et signalements, il ressort des pièces du dossier, et notamment du plan d’action réalisé et produit par la société requérante en juillet 2024, qu’elle avait connaissance d’au moins « sept réclamations bénéficiaires reçues au département depuis janvier 2024 dont les motifs sont : les plans d’aide qui ne sont pas ou partiellement honorés, absentéisme, problème de joignabilité de l’agence, notamment non réponse aux mails ». Ainsi, eu égard aux circonstances que la société requérante a, antérieurement à la date de l’arrêté attaqué et dans le cadre de la procédure contradictoire, été informée de la teneur des réclamations émanant de bénéficiaires, et que l’arrêté se réfère aux comptes-rendus des visites d’inspection dont il n’est pas contesté qu’elle a eu connaissance, l’exigence de motivation en fait prescrite par les dispositions précitées du code des relations entre le public et l’administration doit être regardée comme suffisante. Il s’ensuit que le moyen tiré de l’insuffisance de motivation doit être écarté.

8. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L’administration n’est pas tenue de satisfaire les demandes d’audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ».

9. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie.

10. La société requérante ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l’instruction n° DGCS/SD4C/2022/240 du 7 décembre 2022 relative aux modalités de mise en œuvre de l’ordonnance n° 2018-22 du 17 janvier 2018 relative au contrôle de la mise en œuvre des dispositions du code de l’action sociale et des familles, qui sont dépourvues de valeur réglementaire ou de caractère impératif.

11. D’une part, il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 18 mars 2024, la société requérante a été informée par le département du Gard des écarts et dysfonctionnements constatés, ainsi que des mesures à réaliser. En outre, ce courrier précisait que la persistance de ces écarts pouvait donner lieu à une résiliation du contrat CPOM (contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens) en vigueur, voire une abrogation d’autorisation. En outre, il ressort des pièces du dossier que la société requérante a présenté des observations écrites par un courrier du 4 avril 2024 à la suite de la notification du courrier du 18 mars 2024 par lequel le directeur de l’autonomie des personnes du département du Gard lui a transmis le rapport de contre-visite d’inspection. Dès lors, la requérante n’est pas fondée à soutenir que l’absence d’invitation à produire des observations sur ladite décision l’aurait privée d’une garantie et aurait eu une influence sur le sens de la décision en litige. Dans ces conditions, et quand bien même la société requérante n’a pas été informée qu’elle pouvait se faire assister par un conseil, elle a été mise à même de présenter utilement ses observations sur les principaux griefs qui lui étaient reprochés et qui ont été repris dans l’arrêté litigieux pour le fonder. Par suite, il y a lieu d’écarter le moyen tiré de la méconnaissance du caractère contradictoire de la procédure.

12. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que le courrier du 18 mars 2024 précise que la persistance des écarts constatés peut donner lieu à une résiliation du CPOM en vigueur, voire une abrogation d’autorisation. En outre, il était accompagné d’un tableau de synthèse des écarts/remarques et des décisions envisagées qui précise, pour chaque écart constaté, le rappel de la réglementation applicable, la nature de la mesure attendue (injonction-prescription-recommandation), les délais de mise en œuvre et les constats de contre-visite. Par suite, il y a lieu d’écarter le moyen tiré du vice de procédure du fait de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 313-16 du code de l’action sociale et des familles.

13. En troisième lieu, la décision d’abrogation de l’autorisation d’exercer des activités de services d’aide et d’accompagnement à domicile en qualité de prestataire au bénéfice des personnes âges ou en situation de handicap sur le territoire du département du Gard de la société Services et Qualité 30 repose sur des écarts qui n’ont pu être levés malgré trois visites d’inspection et des événements indésirables graves, des réclamations et des signalements.

14. Il ressort des pièces du dossier qu’à l’issue de la contre-visite du 7 février 2024, trois des cinq écarts constatés ont fait l’objet d’une correction satisfaisante et que deux écarts (absence de connaissance des notions d’événements indésirables graves et de situations menaçant ou compromettant la santé ou la sécurité des personnes prises en charge et absence de présence des fiches de poste des salariés dans les dossiers individuels des professionnels) ont fait l’objet de corrections inexistantes ou non satisfaisantes. En outre, des dysfonctionnements complémentaires tels que des défauts de facturation ou de pointage ont également été relevés. A la suite de la contre-visite du 7 mai 2024, le directeur de l’autonomie des personnes du département du Gard a relevé que la régularisation de la procédure des évènements indésirables, de la facturation du service portage de repas et du suivi des pointages était en cours mais que la correction relative aux fiches de poste reste insuffisante et que des plaintes, réclamations et évènements indésirables de bénéficiaires continuent de parvenir sur les problématiques évoquées lors des visites et du dialogue de gestion.

15. Il est vrai qu’un plan d’actions a été élaboré par la société requérante en juillet 2024 afin de remédier à la situation. Il en ressort, s’agissant de la méconnaissance par l’équipe des notions d’évènements indésirables, qu’ont été réalisés une réunion d’équipe sur la thématique de la bientraitance, une sensibilisation par mail et une diffusion de la procédure sur la remontée de tels évènements ; s’agissant des fiches de poste non présentes dans les dossiers individuels des professionnels, que la vérification de l’ensemble des dossiers physiques collaborateurs et la formalisation et la signature des fiches de postes par tous les salariés lors de rendez-vous à l’agence est en cours ; s’agissant du défaut de facturation du service portage de repas, qu’un envoi des factures caisse portage repas, une régularisation des factures des bénéficiaires et un changement de logiciel sont en cours et s’agissant du défaut de pointage, résultant d’un piratage informatique en octobre 2023 et d’un changement de logiciel métier, qu’une vérification quotidienne des pointages réalisés et une régularisation des factures des bénéficiaires qui n’auraient pas eu de prestations ont été réalisés. Ce plan d’actions prévoit en outre la réalisation d’un audit qualité inopiné afin de contrôler la bonne application des process internes Destia au sein de l’agence de Nîmes, la complétudes des dossiers salariés et bénéficiaires afin de dresser un état des lieux et mettre en place un plan d’action interne à l’agence de Nîmes ainsi que le lancement d’une enquête bénéficiaires via un organisme externe, l’arrivée d’une nouvelle responsable d’agence, le recrutement d’une nouvelle responsable de secteur en cours et l’organisation d’une réunion de rentrée avec pour objets le rappel des bonnes pratiques, un point individuel sur les fiches de poste, les pointages et un rappel sur la bientraitance.

16. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les dysfonctionnements précités (et notamment l’absence de procédure formalisée relative aux risques de maltraitance ou aux cas d’urgence, l’absence de connaissance par le personnel de la procédure formalisée relative aux évènements indésirables, l’absence de mise à jour de certains diplômes) avaient déjà été identifiés dès la première visite d’inspection réalisée le 6 juillet 2023. Ce rapport, qui relève quatre écarts de gouvernance (non-conformité du règlement de fonctionnement, non-communication du projet d’établissement, absence de dispositifs opérationnels d’analyse et de suivi des incidents importants et des évènements indésirables graves et absence de connaissance des notions d’évènements indésirables et de situations menaçant ou compromettant la santé ou la sécurité des personnes prises en charge) et un écart de fonctions supports (absence des fiches de poste des salariés dans les dossiers individuels et inexistence au sein de l’agence), précise qu’une sensibilisation des professionnels doit être envisagée, que l’agence doit rentrer dans une démarche de réflexion éthique, qu’une mise à jour du règlement intérieur doit être réalisée afin de respecter la réglementation et conclut que le niveau d’exposition aux risques susceptibles de porter atteinte à la sécurité, la qualité ou le bien-être physique ou moral des usagers est de niveau « moyen ».

17. Par ailleurs, ainsi que cela a été dit aux points 13 et 14, entre les mois de février et mai 2024, les dysfonctionnements persistants (procédure des évènements indésirables, facturation service portage de repas et suivi des pointages) n’avaient toujours pas fait l’objet d’une régularisation aboutie, la correction relative aux fiches de poste restait insuffisante et des plaintes, réclamations et évènements indésirables de bénéficiaires continuaient de parvenir au département. Enfin, il ressort des pièces du dossier que le département a été saisi de plusieurs signalements entre les mois d’octobre 2023 et août 2024, faisant état de graves carences consistant en des défauts de prise en charge conduisant à ce que certains bénéficiaires en situation de vulnérabilité et de dépendance se retrouvent seuls ou sans repas des journées entières et qu’un signalement de négligence sur personne fragile a été transmis au procureur de la République en mars 2022.

18. Dès lors, la présidente du conseil départemental du Gard a pu considérer que la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des personnes susceptibles d’être prises en charge par la société requérante étaient encore réellement susceptibles d’être menacés ou compromis. Dès lors, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté attaqué est entaché d’une erreur d’appréciation. Pour les mêmes motifs, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que la mesure d’abrogation de son autorisation est disproportionnée.

19. Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 24 septembre 2024.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge du département du Gard, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Services et Qualité 30 est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Services et Qualité 30 et au département du Gard.

Délibéré après l’audience du 2 juillet 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Chamot, présidente,

M^me Mazars, conseillère,

M. Cambrezy, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 juillet 2025.

La rapporteure,

M. MAZARS

La présidente,

C. CHAMOT

La greffière,

B. MAS-JAY

La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.