Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 28 juin 2022 et le 5 juillet 2023, M^me A B, représentée par M^e Benoit, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 4 mai 2022 par laquelle la caisse nationale de retraite des agents des collectivités territoriales (CNRACL) a refusé de procéder à la révision indiciaire de sa pension ;

2°) d’enjoindre à la CNRACL de procéder à un nouveau calcul de ses droits et de lui verser le différentiel de pension correspondant, dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la CNRACL une somme de 1 500 euros à lui verser en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— les décrets n° 2021-1409 du 29 octobre 2021, fixant l’échelonnement indiciaire applicable à divers corps de catégorie B de la fonction publique hospitalière et n° 2021-1407 du 29 octobre 2021 revalorisant le déroulement de carrière de corps paramédicaux de la catégorie B de la fonction publique hospitalière placés en voie d’extinction sont entrés en vigueur le 1er octobre 2021 et lui étaient applicables à compter de cette date, la notice explicative figurant en en-tête de ces décrets confirmant cette analyse ;

— l’instruction interministérielle du 12 avril 2022 et le rapport de la Direction générale de la cohésion sociale intitulé « Repères sur la mise en œuvre des mesures salariales annoncées lors de la conférence des métiers du 18 février 2022 » prévoient que les mesures salariales issues du « Ségur de la santé » entrent en vigueur au 1er octobre 2021 ;

— la décision contestée méconnaît les dispositions de l’arrêté du 18 janvier 2022 procédant à son reclassement au 10ème échelon de son grade ;

— le directeur du centre hospitalier de Romorantin-Lanthenay pouvait légalement donner un effet rétroactif à cet arrêté par application des dispositions de l’article L. 221-5 du code des relations entre le public et l’administration ;

— alors qu’elle détenait depuis six mois le 10ème échelon (indice brut 751) de son grade en application des dispositions de l’arrêté du 18 janvier 2022 procédant à son reclassement, le refus de procéder à la révision de sa pension est entaché d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation de sa situation.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 décembre 2022 et le 10 août 2023, la Caisse des dépôts et consignations conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

— en l’absence de mention spécifique relative à leur entrée en vigueur, les décrets n° 2021-1407 et n° 2021-1409 du 29 octobre 2021 sont entrés en vigueur le lendemain du jour de leur publication au journal officiel, soit le 31 octobre 2021 ;

— ces décrets ne sauraient avoir d’effet rétroactif en l’absence d’autorisation expresse du législateur dès lors qu’il s’agit de dispositions réglementaires ;

— la décision du centre hospitalier de Romorantin-Lanthenay portant reclassement et avancement d’échelon de M^me B au 1er octobre 2021 est entachée d’illégalité en ce que les dates d’effet retenues pour procéder à son reclassement au 9ème échelon de son grade et à sa nomination dans le 10ème échelon de son grade présentent un caractère rétroactif ;

— il ne peut être procédé à la révision de la pension de M^me B alors qu’il n’est aucunement justifié de ce que la décision dont elle demande l’application serait intervenue pour l’exécution d’une loi, d’un règlement ayant un effet rétroactif ou d’une décision juridictionnelle.

Par ordonnance du 23 février 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 25 mars 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code civil ;

— le code des relations entre le public et l’administration

— le code des pensions civiles et militaires de retraite ;

— la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;

— le décret n° 88-1077 du 30 novembre 1988 ;

— le décret n° 2021-1407 du 29 octobre 2021 ;

— le décret n° 2021-1409 du 29 octobre 2021 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Defranc-Dousset,

— les conclusions de M. Joos, rapporteur public,

— et les observations de M^e Benoît, représentant M^me B.

Considérant ce qui suit :

1. M^me A B, infirmière de classe supérieure, exerçant ses fonctions au centre hospitalier de Romorantin-Lanthenay, a présenté le 4 octobre 2021 une demande de mise à la retraite à compter du 1er avril 2022 afin de bénéficier de la prise en compte pour le calcul de sa pension des dispositions de l’arrêté du 18 janvier 2022 par lequel le directeur du centre hospitalier de Romorantin-Lanthenay l’a reclassée au 9ème échelon (indice brut 725) du grade d’infirmière de classe supérieure à compter du 1er octobre 2018 puis a procédé à nomination au 10ème échelon (indice brut 750) de ce même grade à compter du 1er octobre 2021. En mars 2022, la caisse nationale de retraite des agents des collectivités territoriales (CNRACL) a procédé à la liquidation de sa pension sur la base de l’indice brut 707 correspondant au 8ème échelon du grade d’infirmier. M^me B a présenté une demande de révision de sa pension par courriel du 27 avril 2022. Par une décision du 4 mai 2022, la CNRACL a rejeté sa demande au motif que la condition de détention depuis six mois au moins des 9ème et 10ème échelons au moment de sa cessation d’activité n’était pas remplie. Par la présente requête, M^me B demande au tribunal d’annuler la décision du 4 mai 2022 par laquelle la CNRACL a refusé de procéder à la révision indiciaire de sa pension de retraite sur la base des dispositions de l’arrêté du centre hospitalier de Romorantin-Lanthenay du 18 janvier 2022 procédant à son reclassement au 9ème échelon de son grade et à sa nomination dans le 10ème échelon.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, en application des dispositions de l’article 1er du code civil : « Les lois et, lorsqu’ils sont publiés au Journal officiel de la République française, les actes administratifs entrent en vigueur à la date qu’ils fixent ou, à défaut, le lendemain de leur publication. Toutefois, l’entrée en vigueur de celles de leurs dispositions dont l’exécution nécessite des mesures d’application est reportée à la date d’entrée en vigueur de ces mesures. / En cas d’urgence, entrent en vigueur dès leur publication les lois dont le décret de promulgation le prescrit et les actes administratifs pour lesquels le Gouvernement l’ordonne par une disposition spéciale. ». En outre, aux termes de l’article L. 221-2 du code des relations entre le public et l’administration : « L’entrée en vigueur d’un acte réglementaire est subordonnée à l’accomplissement de formalités adéquates de publicité, notamment par la voie, selon les cas, d’une publication ou d’un affichage, sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires ou instituant d’autres formalités préalables.() » et aux termes de l’article L. 221-3 de ce même : « Lorsque les actes mentionnés à l’article L. 221-2 sont publiés au Journal officiel de la République française, ils entrent en vigueur, dans les conditions prévues à l’article 1er du code civil, à la date qu’ils fixent ou, à défaut, le lendemain de leur publication. () ».

3. M^me B soutient que la décision lui refusant la prise en compte de son reclassement intervenu six mois avant son admission à la retraite méconnaît les dispositions du décret n° 2021-1409 du 29 octobre 2021, fixant l’échelonnement indiciaire applicable à divers corps de catégorie B de la fonction publique hospitalière, ainsi que celles du décret n° 2021-1407 du 29 octobre 2021 revalorisant le déroulement de carrière de corps paramédicaux de la catégorie B de la fonction publique hospitalière placés en voie d’extinction, dispositions issues du « Ségur 2 de la Santé ». Elle soutient que ces dispositions sont applicables à sa situation dès lors qu’elles sont entrées en vigueur le 1er octobre 2021.

4. Toutefois, ces décrets, qui ne comportent aucune disposition spécifique relative à leur date d’entrée en vigueur, ont été publiés au journal officiel le 30 octobre 2021. Par suite, conformément aux dispositions de l’article 1er du code civil rappelées au point 2, ils sont entrés en vigueur au 31 octobre 2021

5. Si la requérante se prévaut de ce que la date d’entrée en vigueur du décret n° 2021-1407 mentionnée dans la notice explicative figurant en en-tête dudit arrêté indique « le décret entre en vigueur le 1er octobre 2021 », la notice explicative accompagnant la publication d’un décret au journal officiel, ainsi que le prévoit la circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2011 relative à la qualité du droit, vise seulement à faciliter la compréhension du texte à l’occasion de sa publication. Par suite, elle est dépourvue de valeur juridique et ne saurait rajouter au texte par les mentions qu’elle comporte.

6. M^me B soutient également qu’elle est fondée à se prévaloir du rapport de la direction générale de la cohésion sociale intitulé « Repères sur la mise en œuvre des mesures salariales annoncées lors de la conférence des métiers du 18 février 2022 » ainsi que de l’instruction ministérielle du 12 avril 2022 qui prévoient que les mesures issues du « Ségur de la santé » entrent en vigueur au 1er octobre 2021. Toutefois, d’une part, si l’article L. 312-3 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) permet à toute personne de se prévaloir de l’interprétation d’une règle, même erronée, contenue dans un document administratif que son auteur a souhaité rendre opposable, en le publiant dans les conditions prévues aux articles R. 312-10 et D. 312-11 du CRPA, tant qu’elle n’a pas été modifiée, il n’est pas établi que le rapport de la direction générale de la cohésion sociale invoqué par la requérante, qui n’a fait l’objet d’aucune des mesures de publication prévues aux articles R. 312-10 et D. 312-11 du CRPA, comporte des mesures de droit positif ni qu’il révèle une quelconque ligne directrice. D’autre part, à supposer même que l’instruction ministérielle du 12 avril 2022 prévoit une entrée en vigueur des mesures issues du « Ségur de la santé » au 1er octobre 2022 contienne des lignes directrices, cette instruction, n’ayant pas été publiée à la date à laquelle le directeur de la CNRACL a procédé à la liquidation de sa pension, M^me B ne peut utilement s’en prévaloir.

7. La requérante soutient par ailleurs que plusieurs décrets, dont le décret n° 2021-1257 du 29 septembre 2021 portant statut particulier du corps des aides-soignants et des auxiliaires de puériculture de la fonction publique hospitalière et le décret n° 2021-1262 du 29 septembre 2021 fixant l’échelonnement indiciaire applicable au corps des infirmiers en soins généraux et spécialisés de la fonction publique hospitalière, également issus du « Ségur de la santé », sont applicables au 1er octobre 2021. Toutefois, l’examen de ces textes fait apparaître s’agissant du décret n° 2021-1257 qu’il fixe expressément en son article 27 une date d’entrée en vigueur au 1er octobre 2021 et que l’article 4 du décret n° 2021-1262 dispose qu’il entre en vigueur au 1er jour du mois suivant celui de sa publication, soit au 1er octobre 2021. Dans ces conditions, et alors que ces textes, contrairement aux décrets dont M^me B revendique l’application, mentionnent expressément une date d’entrée en vigueur, elle ne peut davantage utilement s’en prévaloir.

8. Il résulte de ce qui précède que contrairement à ce que soutient la requérante, les décrets du 29 octobre 2021 n° 2021-1407 et n° 2021-1409 sont entrés en vigueur au 31 octobre 2021 et non le 1er octobre 2021.

9. En deuxième lieu, M^me B soutient que la décision attaquée méconnaît les termes de l’arrêté du 18 janvier 2022 du directeur du centre hospitalier de Romorantin-Lanthenay procédant à son reclassement au 9ème échelon de son grade et à sa nomination dans le 10ème échelon de son grade.

10. Toutefois, la CNRACL fait valoir, par la voie de l’exception, que cet arrêté est entaché d’illégalité. Il résulte en effet de l’instruction que M^me B, nommée au 8ème échelon de son grade (indice brut 701) au 1er janvier 2017, a bénéficié d’une revalorisation d’échelon au 1er janvier 2019 et a ainsi été rémunérée à compter de cette date sur la base de l’indice brut 707 correspondant à ce 8ème échelon. Par suite, si au 31 octobre 2021, date d’entrée en vigueur des décrets n° 2021-1407 et n° 2021-1409, elle pouvait bénéficier d’un reclassement au 9ème échelon de son grade correspondant à l’indice brut 725, elle ne pouvait au regard des durées fixées par la grille indiciaire correspondant à son grade, en l’espèce 3 ans dans le 9ème échelon pour être promue au 10ème échelon, être promue au 10ème échelon de manière rétroactive, dès le 1er octobre 2021. Il s’ensuit que la CNRACL pouvait sans erreur de droit écarter l’arrêté du 18 janvier 2022 pour procéder au calcul de la pension de la requérante.

11. En troisième lieu, aux termes de l’article L.221-5 du code des relations entre le public et l’administration : « L’autorité administrative investie du pouvoir réglementaire est tenue, dans la limite de ses compétences, d’édicter des mesures transitoires dans les conditions prévues à l’article L. 221-6 lorsque l’application immédiate d’une nouvelle réglementation est impossible ou qu’elle entraîne, au regard de l’objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. Elle peut également y avoir recours, sous les mêmes réserves et dans les mêmes conditions, afin d’accompagner un changement de réglementation. » et aux termes de l’article L. 221-6 de ce même code : " Les mesures transitoires mentionnées à l’article L. 221-5 peuvent consister à : / 1° Prévoir une date d’entrée en vigueur différée des règles édictées ; / 2° Préciser, pour les situations en cours, les conditions d’application de la nouvelle réglementation ; / 3° Enoncer des règles particulières pour régir la transition entre l’ancienne et la nouvelle réglementation ".

12. La requérante soutient qu’en application des dispositions de l’article L. 221-5 du code des relations entre le public et l’administration, qui permettent au pouvoir réglementaire de déroger au principe de non-rétroactivité des normes juridiques, le directeur du centre hospitalier pouvait sans erreur de droit édicter l’arrêté du 18 janvier 2022 en lui donnant une portée rétroactive. Toutefois, alors que la requérante n’établit pas la nécessité de prévoir de telles mesures pour permettre l’application des décrets n° 2021-1407 et n° 2021-1409 du 29 octobre 2021 ni que ces décrets auraient créé une situation d’inégalité entre les agents à laquelle il reviendrait de remédier par l’application de dispositions rétroactives, ce moyen doit être écarté.

13. En dernier lieu, aux termes de l’article 17 du décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la CNRACL : « I. – Aux fins de sa liquidation, le montant de la pension est calculé en multipliant le pourcentage de liquidation tel qu’il résulte de l’application de l’article 16 par le traitement soumis à retenue afférent à l’indice correspondant à l’emploi, grade, classe et échelon effectivement détenus depuis six mois au moins par le fonctionnaire au moment de la cessation des services valables pour la retraite ou, à défaut, par le traitement soumis à retenue afférent à l’emploi, grade, classe et échelon antérieurement occupés d’une manière effective, sauf s’il y a eu rétrogradation par mesure disciplinaire.() » et aux termes de l’article 62 de ce même décret : " I. – La pension et la rente viagère d’invalidité sont définitivement acquises et ne peuvent être révisées ou supprimées à l’initiative de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales ou sur demande de l’intéressé que dans les conditions suivantes : / – à tout moment en cas d’erreur matérielle ; / – dans un délai d’un an à compter de la notification de la décision de concession initiale de la pension ou de la rente viagère, en cas d’erreur de droit. () ".

14. Il résulte de ces dispositions que les fonctionnaires ne peuvent pas, au titre des dispositions précitées, se prévaloir de droits acquis qu’ils tiendraient d’actes intervenus dans les six mois précédant la date de leur admission à la retraite ou postérieurement à celle-ci et modifiant rétroactivement leur situation administrative pour des motifs autres que l’exécution d’une loi, d’un règlement ayant légalement un effet rétroactif ou d’une décision du juge de l’excès de pouvoir.

15. Si les décisions illégales d’un employeur devenues définitives créent des droits sur le plan statutaire pour les agents bénéficiaires de ces décisions, elles sont en revanche sans incidence sur leurs droits à pension. Par suite, alors qu’il a été dit au point 10 que l’arrêté du 18 janvier 2022 par lequel le directeur du centre hospitalier de Romorantin-Lanthenay a procédé au reclassement de M^me B au 9ème échelon de son grade et à sa nomination dans le 10ème échelon de ce même grade est entaché d’illégalité, M^me B ne peut se prévaloir de la circonstance qu’elle a perçu pendant six mois le traitement afférent au 10ème échelon de son grade pour demander la révision de ses droits à pension. Il s’ensuit que c’est sans erreur de droit ni erreur manifeste d’appréciation que la CNRACL a refusé de procéder à la révision de sa pension.

16. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que les conclusions de M^me B tendant à l’annulation de la décision du 4 mai 2022 par laquelle la CNRACL a refusé de procéder à la révision indiciaire de sa pension doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction et celles qu’elle présente au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M^me A B et à la Caisse des dépôts et consignations.

Délibéré après l’audience du 2 avril 2024, à laquelle siégeaient :

M^me Lefebvre-Soppelsa, présidente,

M^me Best-De Gand, première conseillère,

M^me Defranc-Dousset, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 avril 2024.

La rapporteure,

Hélène DEFRANC-DOUSSET

La présidente,

Anne LEFEBVRE-SOPPELSALa greffière,

Sarah LEROY

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.