Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 31 janvier 2025, M^me D… B…, représentée par M^e Silvestre, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 26 décembre 2024 par lequel le maire de la commune d’Orléans a prononcé à son encontre la sanction de révocation à titre disciplinaire ;

2°) d’enjoindre à la commune d’Orléans de la réintégrer dans ses effectifs et de reconstituer sa carrière ou, à titre subsidiaire, de lui enjoindre de réexaminer sa situation dans le délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard  ;

3°) de mettre à la charge de la commune d’Orléans une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

le rapport de saisine qu’elle a consulté était incomplet ;

les deux pages manquantes, qui contenaient 11 griefs, ont été consultés le matin du conseil de discipline ;

l’enquête administrative a été menée irrégulièrement ;

les documents annexés au rapport de saisine étaient anonymisés et de ce fait incompréhensibles ;

si le document cosigné le 8 juin 2024 fait état de 8 témoignages, les documents des points 2,7 et 8 n’ont pas été produits ;

elle avait été déjà sanctionnée au titre du rapport hiérarchique du 28 février 2024 ;

elle conteste la matérialité des faits ;

la sanction infligée est disproportionnée.

Par un mémoire en défense enregistré le 2 juin 2025, la commune d’Orléans, représentée par M^e Beguin, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de la requérante sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- M^me B… n’a pas demandé la communication des pages manquantes du rapport de saisine ;

- les 11 manquements avaient été portés à sa connaissance dans les témoignages dont elle a eu communication le 2 octobre 2024 ;

- elle a reçu le rapport intégral le 16 octobre 2024 ;

- les irrégularités dont serait affectée l’enquête administrative – laquelle s’est déroulée de manière régulière – sont sans incidence sur la procédure disciplinaire ;

- l’anonymisation des témoignages est justifiée par les craintes de représailles ;

- le rapport hiérarchique du 28 février 2024 n’a pas fondé une sanction disciplinaire ;

- la sanction est fondée sur le témoignage concordant, pour chaque manquement, d’au moins 4 des 13 agents entendus, utilisant parfois le même champ lexical ;

- M^me B… les reconnaît et tente de les minimiser ;

- le compte-rendu d’évaluation professionnelle de l’année 2023 relève des manquements ;

- la sanction est proportionnée, s’agissant notamment de faits concernant de jeunes enfants ;

- elle se prévaut des recommandations alimentaires de Santé publique France, du site de l’OMS, du cadre national d’accueil du jeune enfant ;

- le comportement de M^me B… a persisté alors qu’elle possède une expérience de près de 19 années.

Vu :

l’ordonnance n° 2500421 du 17 février 2025 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de céans, saisi sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, a suspendu l’exécution de l’arrêté du maire d’Orléans du 26 décembre 2024 au motif que, en l’état de l’instruction, les moyens tirés de ce que la sanction de révocation prononcée à l’encontre de M^me B… était fondée sur des griefs dont la matérialité n’est pas établie pour tous et présente un caractère disproportionné étaient de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée ;

les autres pièces du dossier.

Vu :

le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 ;

le décret n° 2021-1882 du 29 décembre 2021 ;

le code général des collectivités territoriales ;

le code général de la fonction publique ;

le code des relations entre le public et l’administration ;

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. C…,

- les conclusions de M. Lombard, rapporteur public,

- et les observations de M^e Silvestre, représentant M^me B…, et celles de M^e Beguin et de M. A…, représentant la commune d’Orléans.

Considérant ce qui suit :

M^me B…, auxiliaire de puériculture territoriale depuis le 4 octobre 1996, a été recrutée et titularisée le 8 mars 2021 par la commune d’Orléans (45000), et affectée à cette dernière date à la crèche municipale « Le Baron », qui accueille 45 enfants et 17 professionnels de la petite enfance en qualité de remplaçante des agents des trois services (petits/moyens/grands) et du service technique. A la suite d’un courriel de signalement adressé le 8 juin 2024 par la direction de l’établissement à la cellule de recueil et de traitement des informations préoccupantes, M^me B… a été suspendue à titre conservatoire de ses fonctions par arrêté du 10 juin 2024. Après avis du conseil de discipline du 16 octobre 2024 se prononçant en faveur d’une sanction d’exclusion temporaire de deux années, assortie d’un sursis d’une année, le maire a, par arrêté du 26 décembre 2024, prononcé à son encontre la sanction de révocation. Par la présente requête, M^me B… demande au tribunal l’annulation cet arrêté du 26 décembre 2024 la révoquant.

Sur le cadre juridique applicable :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 532-4 du code général de la fonction publique : « Le fonctionnaire à l’encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l’intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes (…) ». Selon l’article L. 532-9 de ce même code : « Lors d’une procédure disciplinaire, l’autorité territoriale saisit le conseil de discipline par un rapport précisant les faits reprochés et les circonstances dans lesquelles ils ont été commis ». Selon l’article 4 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux : « L’autorité investie du pouvoir disciplinaire informe par écrit l’intéressé de la procédure disciplinaire engagée contre lui, lui précise les faits qui lui sont reprochés et lui indique qu’il a le droit d’obtenir la communication intégrale de son dossier individuel au siège de l’autorité territoriale et la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix./ L’intéressé doit disposer d’un délai suffisant pour prendre connaissance de ce dossier et organiser sa défense. Les pièces du dossier et les documents annexés doivent être numérotés./ A sa demande, une copie de tout ou partie de son dossier est communiqué à l’agent dans les conditions prévues par l’article R. 137-16 du code général de la fonction publique relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique ».

En second lieu, aux termes de l’article L. 533-1 dudit code : « Les sanctions disciplinaires pouvant être infligées aux fonctionnaires sont réparties en quatre groupes : (…) 3° Troisième groupe : a) La rétrogradation au grade immédiatement inférieur et à l’échelon correspondant à un indice égal ou, à défaut, immédiatement inférieur à celui afférent à l’échelon détenu par le fonctionnaire ; b) L’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans./4° Quatrième groupe : a) La mise à la retraite d’office; b) La révocation ».

En l’absence de disposition législative contraire, l’autorité investie du pouvoir disciplinaire, à laquelle il incombe d’établir les faits sur le fondement desquels elle inflige une sanction à un agent public, peut apporter la preuve de ces faits devant le juge administratif par tout moyen.

Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire sont matériellement établis et constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

Sur l’exception de non-lieu à statuer opposée en défense par la commune :

Si avant que le juge n’ait statué, l’acte attaqué est rapporté par l’autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d’être critiqué dans le délai de recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l’ordonnancement juridique de l’acte contesté ce qui conduit à ce qu’il n’y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du pourvoi dont il était saisi. Il en va ainsi quand bien même l’acte rapporté aurait reçu exécution.

En l’espèce, si la sanction du 26 décembre 2024 a été retirée par un arrêté du 4 mars 2025 infligeant à M^me B… une sanction d’exclusion temporaire de fonction pendant deux ans, assortie d’un sursis de 12 mois, celui-ci fait cependant l’objet d’un recours pour excès de pouvoir et n’est dès lors pas devenu définitif. Il y a donc lieu de statuer sur le présent recours. L’exception de non-lieu à statuer opposée en défense doit par suite être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, aux termes des dispositions de l’article L. 532-4 du code général de la fonction publique : « Le fonctionnaire à l’encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l’intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes. L’administration doit l’informer de son droit à communication du dossier. Le fonctionnaire à l’encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à l’assistance de défenseurs de son choix ». Selon l’article L. 532-5 du même code : « Aucune sanction disciplinaire autre que celles classées dans le premier groupe de l’échelle des sanctions de l’article L. 533-1 ne peut être prononcée à l’encontre d’un fonctionnaire sans consultation préalable de l’organisme siégeant en conseil de discipline au sein duquel le personnel est représenté. L’avis de cet organisme et la décision prononçant une sanction disciplinaire doivent être motivés ». Aux termes de l’article 4 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux : « L’autorité investie du pouvoir disciplinaire informe par écrit l’intéressé de la procédure disciplinaire engagée contre lui, lui précise les faits qui lui sont reprochés et lui indique qu’il a le droit d’obtenir la communication intégrale de son dossier individuel au siège de l’autorité territoriale et la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix. L’intéressé doit disposer d’un délai suffisant pour prendre connaissance de ce dossier et organiser sa défense. Les pièces du dossier et les documents annexés doivent être numérotés. ». En application de ces dispositions, et en vertu du principe général des droits de la défense, le fonctionnaire qui fait l’objet d’une procédure disciplinaire doit être informé des faits qui lui sont reprochés et mis à même de demander la communication de son dossier. Toutefois, aucune disposition ne prévoit que le fonctionnaire poursuivi doive recevoir communication, avant la séance du conseil de discipline, du rapport de l’autorité ayant saisi l’instance disciplinaire.

Si M^me B… soutient que les courriers manuscrits et électroniques mentionnés aux points 2, 7 et 8 du courrier d’alerte du 8 juin 2024 ne lui auraient pas été transmis, ceux-ci, antérieurs à l’engagement de la procédure disciplinaire, n’ont ni servi à l’établissement de la sanction, ni fondé cette dernière. Ce moyen doit dans ces conditions être écarté.

En deuxième lieu, l’article L. 532-9 du code général de la fonction publique dispose : « Lors d’une procédure disciplinaire, l’autorité territoriale saisit le conseil de discipline par un rapport précisant les faits reprochés et les circonstances dans lesquelles ils ont été commis. ». Selon l’article 5 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux : « Lorsqu’il y a lieu de saisir le conseil de discipline, le fonctionnaire poursuivi est invité à prendre connaissance, dans les mêmes conditions, du rapport mentionné à l’article L. 532-9 du code général de la fonction publique et des pièces annexées à ce rapport ».

Si M^me B… soutient que le rapport de saisine du conseil de discipline qui lui a été communiqué le 2 octobre 2024 était incomplet, la commune d’Orléans soutient cependant sans être contredite qu’elle n’a pas demandé la communication des pages manquantes et, au surplus, établit que les manquements reprochés qui sont mentionnés dans les pages absentes ont été repris des témoignages des agents lors de l’enquête administrative dont elle a reçu communication. Aussi le moyen tiré du vice de procédure pour méconnaissance du principe du contradictoire doit-il dans ces conditions être écarté.

En troisième lieu, aux termes de l’article 65 de la loi du 22 avril 1905 susvisée : « Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d’être l’objet d’une mesure disciplinaire ou d’un déplacement d’office, soit avant d’être retardé dans leur avancement à l’ancienneté ».

D’une part, en vertu d’un principe général du droit, une sanction ne peut être légalement prononcée à l’égard d’un agent public sans que l’intéressé ait été mis en mesure de présenter utilement sa défense. Un agent public faisant l’objet d’une mesure prise en considération de sa personne, qu’elle soit ou non justifiée par l’intérêt du service, doit être mis à même d’obtenir communication de son dossier et de tous les documents annexes.

D’autre part, lorsqu’une enquête administrative a été diligentée sur le comportement d’un agent public ou porte sur des faits qui, s’ils sont établis, sont susceptibles de recevoir une qualification disciplinaire ou de justifier que soit prise une mesure en considération de la personne d’un tel agent, l’intéressé doit, en application de l’article 65 de la loi du 22 avril 1905, être mis à même d’obtenir communication du rapport établi à l’issue de cette enquête, ainsi que, lorsqu’ils existent, des procès-verbaux des auditions des personnes entendues sur le comportement de l’agent faisant l’objet de l’enquête, sauf si la communication de ces procès-verbaux serait de nature à porter gravement préjudice aux personnes qui ont témoigné.

En l’espèce, la commune d’Orléans, qui a communiqué à M^me B…, ce que cette dernière ne conteste pas, les comptes-rendus des témoignages recueillis auprès des agents travaillant à la crèche de Le Baron, soutient que l’anonymisation de ces témoignages concernant un effectif réduit total de 17 agents était justifiée par la crainte de représailles de la part de M^me B…, compte tenu du caractère et de la posture de cette dernière. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l’anonymisation des témoignages ait rendu impossible leur compréhension. Ce moyen doit par suite être écarté.

En quatrième lieu, les conditions dans lesquelles une enquête administrative est diligentée au sujet de faits susceptibles de donner ultérieurement lieu à l’engagement d’une procédure disciplinaire sont, par elles-mêmes, sans incidence sur la régularité de cette procédure. M^me B… ne saurait dès lors utilement soutenir que la méconnaissance, à la supposer avérée, des principes d’impartialité et de neutralité par les auteurs de ladite enquête affecterait la régularité de la procédure disciplinaire. Ces moyens inopérants doivent par suite aussi être écartés.

En cinquième lieu, sont reprochés à M^me B… des excès de langage, moqueries et actes maltraitants envers les enfants, des postures professionnelles ou actes pédagogiques inadaptés envers les enfants, s’agissant notamment de l’alimentation, ainsi que des refus d’obéissance envers les ordres de la hiérarchie et d’avoir contribué à la détérioration des conditions de travail.

D’une part, si certains des comportements reprochés à M^me B… tant à l’égard des enfants accueillis au sein de la crèche qu’à l’égard de ses collègues sont établis par les pièces fournies, en particulier les témoignages recueillis, d’autres faits reprochés, à l’instar de paroles prononcées par M^me B… envers les enfants, la perte de patience à leur égard, comme de certains propos tenus par cette dernière à l’égard de collègues et de la hiérarchie, ne sont pas suffisamment précis, circonstanciés ou encore contextualisés, comme le fait d’avoir ordonné à un enfant de ne plus bouger. Il suit de là que ces manquements ne peuvent ainsi être tenus pour établis. D’autres part, les faits reprochés comme celui d’avoir sorti de table l’enfant Léa qui ne voulait plus manger alors qu’elle devait surveiller les autres enfants, et de leur demander de rester assis le temps des chansons ne présentent pas un caractère fautif. Ces faits ne peuvent dès lors fonder la sanction infligée à M^me B….

En revanche, en sixième lieu, les autres faits et comportements reprochés à M^me B…, tel que décrits dans l’arrêté contesté, en particulier ceux de forçage alimentaire et des comportements et langages inadaptés à l’égard d’enfants et de collègues sont matériellement établis par les éléments fournis au dossier, notamment les nombreux témoignages produits. Ils présentent un caractère fautif de nature à justifier à son encontre le prononcé d’une sanction disciplinaire.

En septième lieu, dès lors que M^me B… n’a pas été auparavant sanctionnée pour les mêmes faits à l’origine de la sanction infligée, elle ne saurait sérieusement invoquer le moyen tiré de ce que la sanction infligée sanctionnerait une seconde fois l’intéressée pour des mêmes faits et serait intervenue en violation du principe « non bis in idem ». Ce moyen doit dès lors être écarté.

En huitième et dernier lieu, M^me B… conteste la proportionnalité de la sanction de révocation qui lui a été infligée. S’il lui incombait d’adopter une posture ainsi qu’un comportement exemplaires et irréprochables à l’égard de ce jeune public vulnérable ainsi qu’eu égard au lien de confiance qui doit unir les enfants et leurs parents aux auxiliaires territoriaux, les pièces fournies au dossier démontrent cependant que M^me B… a exercé ses fonctions depuis 1996 sans aucune difficulté ni aucun reproche, mais de manière volontaire, ainsi qu’elle en justifie, que son évaluation professionnelle portant sur l’année 2021 mentionne qu’elle est un agent dynamique, motivée, intégrée dans l’équipe et que les enfants l’ont bien accueillie et celle de 2022 réalisée par la nouvelle directrice de la crèche relève qu’elle est une auxiliaire de puériculture dynamique, ayant trouvé sa place au sein de l’équipe et ayant un bon contact avec les enfants, les familles et qu’elle sollicite sa hiérarchie. Dans ces conditions, au regard tant des manquements reprochés que de sa période d’exercice au sein de la crèche, M^me B… est fondée à soutenir que la sanction de la révocation qui lui a été infligée présente un caractère disproportionné.

Il résulte de ce qui précède que M^me B… est fondée à demander l’annulation de l’arrêté du maire du 26 décembre 2024 de la commune d’Orléans prononçant à titre disciplinaire sa révocation.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

L’annulation de l’arrêté du 26 décembre 2024 du maire de la commune d’Orléans révoquant M^me B… n’implique pas nécessairement que cette autorité procède à sa réintégration dès lors que, par jugement n° 2502221 de ce même jour, le tribunal a rejeté les conclusions dirigées contre l’arrêté du 4 mars 2025 prononçant à son encontre la sanction d’exclusion temporaire de fonction pour une durée de deux années, dont 12 mois avec sursis. Ses conclusions doivent par suite être rejetées.

Sur les frais d’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M^me B…, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune d’Orléans demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune d’Orléans la somme demandée M^me B… au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du maire de la commune d’Orléans du 26 décembre 2024 prononçant la révocation de M^me B… est annulé.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de M^me B… est rejeté.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune d’Orléans sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M^me D… B… et à la commune d’Orléans.

Délibéré après l’audience du 1er avril 2026, à laquelle siégeaient :

M. Samuel Deliancourt, président,

M. Jean-Luc Jaosidy, premier conseiller,

M^me Aurore Bardet, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 avril 2026.

Le rapporteur

Jean-Luc C…

Le président,

Samuel DELIANCOURT

La greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne à la préfète du Loiret en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.