Vu la procédure suivante :

Par un jugement avant dire droit du 18 avril 2025, le tribunal a ordonné la communication par la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles des éléments du calcul opéré pour déterminer le dépassement du seuil de déclenchement de la contribution M pour l’année 2021 et l’assiette globale taxable.

Des éléments ont été produits par la ministre du travail, de la santé, de la solidarité et des familles le 21 mai 2025 et n’ont pas été communiqués.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la sécurité sociale ;

- la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Doan,

- les conclusions de M. Pény, rapporteur public,

- et les observations de M^e Bravais, représentant la société UPSA et de M^mes B… et Cabon pour la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.

Considérant ce qui suit :

Par une décision du 26 janvier 2023, le président du comité économique des produits de santé (CEPS) a notifié à la société requérante le montant de remise exonératoire de la contribution M dont elle devait s’acquitter, s’élevant à 2 153 161 euros. Le 26 janvier 2023, l’URSSAF d’Île-de-France lui a notifié un appel à paiement de cette remise. La société a procédé au paiement de la totalité de la contribution M, puis a déposé un recours gracieux contre ces décisions le 26 mars 2023. La société requérante demande l’annulation de la décision du CEPS du 26 janvier 2023 et du rejet de son recours gracieux.

Sur la question prioritaire de constitutionnalité :

Aux termes de l’article 61-1 de la Constitution : « Lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. / Une loi organique détermine les conditions d’application du présent article. ». Aux termes de l’article 23-1 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Devant les juridictions relevant du Conseil d’Etat ou de la Cour de cassation, le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d’irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé. Un tel moyen peut être soulevé pour la première fois en cause d’appel. Il ne peut être relevé d’office. / (…) ». Aux termes de l’article 23-2 de la même ordonnance : « La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’Etat ou à la Cour de cassation. Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : / 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; / 2° Elle n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; / 3° La question n’est pas dépourvue de caractère sérieux. / (…) / La décision de transmettre la question est adressée au Conseil d’Etat ou à la Cour de cassation dans les huit jours de son prononcé avec les mémoires ou les conclusions des parties. Elle n’est susceptible d’aucun recours. Le refus de transmettre la question ne peut être contesté qu’à l’occasion d’un recours contre la décision réglant tout ou partie du litige. ». Aux termes des dispositions de l’article R*771-6 du code de justice administrative : « La juridiction n’est pas tenue de transmettre une question prioritaire de constitutionnalité mettant en cause, par les mêmes motifs, une disposition législative dont le Conseil d’Etat ou le Conseil constitutionnel est déjà saisi. (…) ».

Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, que le tribunal administratif saisi d’un moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’Etat et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux.

En l’espèce, la société UPSA SAS soutient que l’article L. 138-12 du code de la sécurité sociale, dans sa version en vigueur du 1er janvier 2019 au 25 décembre 2022, méconnaît les principes d’égalité devant les charges publiques et de respect de la propriété garantis par l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

Le Conseil d’État, dans sa décision n°491279 du 17 avril 2024, a refusé de transmettre au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles L. 138-10 à L. 138-12 du code de la sécurité sociale, dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2021, au regard notamment de l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Ce refus de transmission, qui porte sur les mêmes dispositions législatives applicables à la contribution due au titre de l’année 2021, qui prévoient notamment une tranche unique ne prenant pas en compte la part de la contribution assise sur l’évolution du chiffre d’affaires propre à l’entreprise, et sur les mêmes griefs de constitutionnalité que ceux soulevés par la société UPSA SAS, a retenu que la question de constitutionnalité soulevée ne présentait pas de caractère sérieux et ne saurait être regardée comme nouvelle. Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société UPSA SAS.

Sur le cadre juridique applicable :

D’une part, l’article L. 138-10 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction en vigueur du 25 décembre 2021 au 25 décembre 2022, applicable à la contribution due au titre de l’année 2021 en vertu du II de l’article 26 de la loi du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022, prévoit que : « I.- Lorsque le chiffre d’affaires hors taxes réalisé au cours de l’année civile en France métropolitaine, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin au titre des médicaments mentionnés au II du présent article par l’ensemble des entreprises assurant l’exploitation, l’importation parallèle ou la distribution parallèle d’une ou de plusieurs spécialités pharmaceutiques, au sens des articles L. 5124-1, L. 5124-2, L. 5124-13 et L. 5124-13-2 du code de la santé publique, minoré des remises mentionnées aux articles L. 162-16-5-1-1, L. 162-16-5-2, L. 162-17-5, L. 162-18, L. 162-18-1 et L. 162-22-7-1 du présent code et à l’article 62 de la loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022, est supérieur à un montant M, déterminé par la loi afin d’assurer le respect de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, ces entreprises sont assujetties à une contribution. / II.- Les médicaments pris en compte pour le calcul des chiffres d’affaires mentionnés au I du présent article sont : / 1° Ceux inscrits sur les listes mentionnées aux deux premiers alinéas de l’article L. 162-17 ; / 2° Ceux inscrits sur la liste prévue à l’article L. 162-22-7 ; / 3° Ceux bénéficiant d’une autorisation ou d’un cadre de prescription compassionnelle prévus aux articles L. 5121-12 et L. 5121-12-1 du code de la santé publique et de la prise en charge correspondante ; / 4° Ceux bénéficiant d’une autorisation d’importation délivrée en application du premier alinéa de l’article L. 5124-13 dudit code et pris en charge par l’assurance maladie ; / 5° Ceux bénéficiant du dispositif de prise en charge d’accès direct prévu à l’article 62 de la loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 ».

D’autre part, l’article L. 138-11 du même code, dans sa rédaction en vigueur du 25 décembre 2021 au 25 décembre 2022, également applicable à la contribution due au titre de l’année 2021 en vertu du II de l’article 26 de la loi du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022, dispose que : « L’assiette de la contribution définie à l’article L. 138-10 est égale au chiffre d’affaires de l’année civile mentionné au I du même article L. 138-10, minoré des remises mentionnées aux articles L. 162-16-5-1-1, L. 162-16-5-2, L. 162-17-5, L. 162-18, L. 162-18-1 et L. 162-22-7-1 du présent code et à l’article 62 de la loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022. / Le Comité économique des produits de santé transmet directement à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, selon des modalités définies par décret, les montants des remises mentionnées au premier alinéa du présent article pour les entreprises redevables ».

Enfin, l’article L. 138-12 du même code, dans sa rédaction en vigueur du 1er janvier 2019 au 25 décembre 2022, fixe les modalités de calcul du montant total de la contribution prévue à l’article L. 138-10, sous la forme d’un barème progressif, d’un taux de 50 à 70 %, par tranches du dépassement du chiffre d’affaires de l’ensemble des entreprises redevables par rapport au montant M déterminé chaque année par le législateur. Cet article prévoit, dans ses deux derniers alinéas : « La contribution due par chaque entreprise redevable est déterminée, au prorata de son chiffre d’affaires calculé selon les modalités définies à l’article L. 138-11. Elle est minorée, le cas échéant, des remises versées au titre de l’article L. 138-13. / Le montant de la contribution due par chaque entreprise redevable ne peut excéder 10 % de son chiffre d’affaires hors taxes réalisé en France métropolitaine, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, au cours de l’année civile considérée, au titre des médicaments mentionnés à l’article L. 5111-1 du code de la santé publique ».

Ces dispositions instituent une contribution à la charge des entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques qui est due lorsque le chiffre d’affaires réalisé par l’ensemble de ces entreprises au cours de l’année civile au titre de la vente de médicaments remboursés en tout ou partie par l’assurance maladie, minoré des remises conventionnelles versées à l’assurance maladie par ces entreprises, est supérieur à un montant M, déterminé par la loi afin d’assurer le respect de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, qui est égal à 23,99 milliards d’euros pour l’année 2021, en application du II de l’article 35 de la loi du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021. Dans ce cas, la contribution est obtenue par application d’un taux progressif à la fraction du chiffre d’affaires de l’ensemble des entreprises redevables qui est supérieure au montant M. A… contribution est ensuite répartie entre chacune des entreprises au prorata de leur chiffre d’affaires individuel, dans la limite d’un plafond de 10 % du chiffre d’affaires réalisé sur la vente de médicaments, remboursables ou non, par l’entreprise. La contribution due par chaque entreprise est ensuite minorée, le cas échéant, des remises versées au titre de l’article L. 138-13 du même code.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En premier lieu, la société requérante soutient que la décision attaquée serait entachée d’illégalité en raison du retard avec lequel elle lui a été notifiée, en méconnaissance de l’article L. 138-15 du code de la sécurité sociale.

Aux termes des dispositions de cet article alors applicables : « La contribution due par chaque entreprise redevable fait l’objet d’un versement au plus tard le 1er juillet suivant l’année civile au titre de laquelle la contribution est due. Les entreprises redevables de la contribution sont tenues de remettre à un des organismes mentionnés à l’article L. 213-1 désigné par le directeur de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale la déclaration, conforme à un modèle fixé par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale, permettant de déterminer le chiffre d’affaires réalisé au cours de l’année au titre de laquelle la contribution est due, avant le 1er avril de l’année suivante. Selon des modalités fixées par décret, ces déclarations sont transmises au Comité économique des produits de santé, afin que celui-ci signale le cas échéant les rectifications des données à opérer. »

Il ressort de ces dispositions que la contribution due par chaque entreprise redevable fait l’objet d’un versement au plus tard le 1er juillet suivant l’année civile au titre de laquelle elle est due. Toutefois, ni cette disposition, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire ne prévoit que des contributions notifiées au-delà de cette date seraient, de ce fait, entachées d’irrégularité. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la contribution litigieuse a été notifiée avec retard à la société requérante doit être écarté.

En deuxième lieu, la société requérante soutient que les articles L. 138-10 et suivants du code de la sécurité sociale portent atteinte au droit de propriété garanti par l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, en raison de leur caractère manifestement disproportionné.

Il résulte des dispositions de l’article L. 138-12 du code de la sécurité sociale que la contribution est calculée selon un barème progressif par tranches et que son montant ne peut excéder, pour chaque entreprise assujettie, 10 % du chiffre d’affaires réalisé au titre des médicaments remboursables. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n°2000-437 DC du 19 décembre 2000, a jugé qu’eu égard notamment à ce plafonnement, cette contribution ne présentait pas de caractère confiscatoire. Dans ces conditions, les dispositions contestées ne méconnaissent pas l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme. Ce moyen doit, par suite, être écarté

Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la société UPSA SAS doit être rejetée en toutes ses conclusions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société UPSA SAS est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société UPSA SAS et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.

Délibéré après l’audience du 10 juillet 2025, à laquelle siégeaient :

- M^me Weidenfeld, présidente,

- M. Cicmen, premier conseiller,

- M. Doan, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 juillet 2025.

Le rapporteur,

R. Doan

La présidente,

K. WeidenfeldLe greffier,

A. Lemieux

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.