Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés respectivement le 1er juin 2022, le 8 janvier 2023, le 15 mars 2023 et le 18 juillet 2024, M. C… A…, représenté en dernier lieu par M^e Terquem Adoue, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite par laquelle le préfet des Hautes-Pyrénées a rejeté sa demande du 22 mars 2022 de retrait de l’arrêté du 15 février 2022 qui lui refuse le droit d’aménager une grange foraine sur le territoire de la commune de Gaillagos ;

2°) de mettre à la charge de l’État la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête est recevable ;

- l’arrêté du 15 février 2022 est entaché d’une insuffisance de motivation ;

- il est également entaché de vices de procédure dès lors que :

* aucune procédure contradictoire préalable au retrait n’était nécessaire, la décision retirée n’étant pas une décision créatrice de droit ;

* la commission départementale de la nature, des paysages et des sites est irrégulièrement composée en ce qu’aucun membre titulaire n’est représentant d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ;

* l’avis rendu par cette commission le 13 octobre 2021 est irrégulier alors qu’aucun représentant d’établissement public de coopération intercommunale ne siégeait en méconnaissance des dispositions de l’article R. 341-20 du code de l’environnement et qu’il n’est pas établi que M. E… soit membre de l’association des maires ;

- la décision attaquée est entachée d’une erreur de droit au regard des dispositions du 3° de l’article L. 122-11 du code de l’urbanisme dès lors que la grange est uniquement à usage d’habitation, qu’elle a été acquise par prescription trentenaire et ne pouvait se voir appliquer le régime des chalets d’alpage et des bâtiments d’estives, qui ne s’applique qu’en cas de mixité d’occupation.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 27 décembre 2022 et le 21 février 2023, le préfet des Hautes-Pyrénées conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable, dès lors qu’elle ne comporte que des conclusions à fin d’injonction ;

- les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Foulon,

- les conclusions de M^me Portès, rapporteure publique,

- les observations de M^me D… et M. B…, représentant le préfet des Hautes-Pyrénées.

Considérant ce qui suit :

Le 20 mai 2021, M. A… a déposé une demande d’autorisation pour la restauration d’une grange foraine à usage d’accueil saisonnier, située sur les parcelles cadastrées section B nos 15 et 16 au lieu-dit Gélous, sur le territoire de la commune de Gaillagos (Hautes-Pyrénées). Par un arrêté du 22 décembre 2021, le préfet des Hautes-Pyrénées a refusé de délivrer l’autorisation sollicitée par M. A… au motif que le projet méconnaît les dispositions de l’article L. 122-11 du code de l’urbanisme, puis par un second arrêté du 15 février 2022, cette même autorité a retiré l’arrêté du 22 décembre 2021 pour défaut de signature de l’autorité compétente et a de nouveau refusé l’autorisation sollicitée au motif de la méconnaissance de l’article L. 122-11 du code de l’urbanisme. Par un courrier du 22 mars 2022, M. A… a demandé au préfet des Hautes-Pyrénées le retrait de cet arrêté. Par la présente requête, M. A… demande au tribunal d’annuler la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le préfet des Hautes-Pyrénées sur cette demande.

Sur l’étendue du litige :

Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l’encontre d’une décision administrative un recours gracieux devant l’auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d’un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l’autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s’il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d’interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.

Il résulte de ce qui précède que les conclusions présentées par M. A… contre le rejet implicite de son recours gracieux doivent être regardées comme dirigées également contre l’arrêté du 15 février 2022 par lequel le préfet des Hautes-Pyrénées a refusé sa demande.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, l’arrêté attaqué vise l’article L. 122-11 du code de l’urbanisme, l’avis défavorable émis le 29 septembre 2021 par l’architecte des bâtiments de France et l’avis défavorable émis le 13 octobre 2021 par la commission départementale de la nature, des paysages et des sites et mentionne que « la création d’ouverture en pignon Est de 2,18 x 1,95 dénature la grange », que le projet prévoit de trop grandes dimensions aux deux fenêtres présentes sur la façade Sud, et en conclut que « les modifications d’ouverture ne respectent pas l’architecture pastorale des granges de montagne » et que le projet méconnaît les dispositions de l’article L. 122-11 du code de l’urbanisme. Dès lors, l’arrêté du 15 février 2022 comporte les considérations de fait et de droit qui en constituent le fondement et satisfait à l’exigence de motivation prescrite par les dispositions des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de l’arrêté contesté ne peut qu’être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d’un tiers que si elle est illégale et si l’abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ». L’article L. 243- 1 du même code précise que : « Un acte réglementaire ou un acte non réglementaire non créateur de droits peut, pour tout motif et sans condition de délai, être modifié ou abrogé (…) ». Aux termes de l’article L. 243-3 de ce code : « L’administration ne peut retirer un acte réglementaire ou un acte non réglementaire non créateur de droits que s’il est illégal et si le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant son édiction. ».

Il ressort des pièces du dossier, et notamment du courrier du 17 janvier 2022, que le préfet des Hautes-Pyrénées a considéré que l’arrêté du 22 décembre 2021 était entaché d’un vice d’incompétence et a entendu engager une procédure de retrait de cet arrêté. Eu égard au caractère non créateur de droits de cet arrêté, refusant de délivrer à M. A… l’autorisation sollicitée de restaurer la grange litigieuse, son retrait, qui est intervenu en application des dispositions susvisées de l’article L. 243-3 dans un délai de quatre mois, n’avait pas à être précédé d’une procédure contradictoire. Toutefois, la seule circonstance qu’une procédure contradictoire ait été mise en œuvre n’entache pas d’illégalité l’arrêté attaqué.

En troisième lieu, il résulte des dispositions des articles L. 341-16 et R. 341-20 du code de l’environnement que la formation spécialisée « des sites et des paysages » de la commission départementale de nature, de paysages et de sites (CDNPS), lorsqu’elle est consultée sur un projet relatif à la restauration ou la reconstruction d’anciens chalets d’alpage ou de bâtiments d’estive, en application de l’article L. 122-11 du code de l’urbanisme, doit être composée d’au moins un représentant d’établissement public de coopération intercommunale intervenant en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire.

Par un arrêté du 20 mars 2009, le préfet a institué la CDNPS dans le département des Hautes-Pyrénées et fixé sa composition. Cet arrêté prévoit que la formation spécialisée « des sites et paysages » comprend au sein du deuxième collège notamment « deux représentants de l’association départementale des Maires dont un membre d’un établissement public de coopération intercommunale intervenant en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire ». En outre, l’arrêté du 9 août 2021 a désigné les membres de cette commission et en particulier M. E…, maire de Geu, en qualité de suppléant.

Le préfet des Hautes-Pyrénées fait valoir, sans être contredit, que M. E… est également conseiller communautaire de la communauté d’agglomération Tarbes-Lourdes-Pyrénées, établissement public de coopération intercommunale intervenant en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire. Ni les dispositions évoquées au point 7 ni l’arrêté du 20 mars 2009 n’imposent que le conseiller communautaire soit un membre titulaire de la commission. Par suite, le moyen tiré de l’irrégulière composition de la commission doit être écarté.

Le requérant ne peut utilement se prévaloir de ce que l’avis rendu lors de la séance de la CDNPS du 13 octobre 2021 méconnaîtrait les dispositions de l’article R. 341-20 du code de l’environnement, dès lors que celles-ci régissent la composition de la commission et non la liste des membres effectivement présents à une séance. Il en résulte également que le requérant ne peut utilement se prévaloir de ce qu’il n’est pas justifié que M. E…, qui a siégé ce jour-là, n’était pas membre de l’association des maires. Au demeurant, ainsi qu’il a été dit au point précédent, aucun des moyens tournés contre les arrêtés fixant la composition de cette commission n’est fondé.

Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que l’arrêté du 15 février 2022 serait entaché d’un vice de procédure doit être écarté en toutes ses branches.

En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 122-10 du code de l’urbanisme : « Les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières, en particulier les terres qui se situent dans les fonds de vallée, sont préservées. La nécessité de préserver ces terres s’apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d’exploitation locaux. Sont également pris en compte leur situation par rapport au siège de l’exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition. ». Aux termes de l’article L. 122-11 du même code : « Peuvent être autorisés dans les espaces définis à l’article L. 122-10 : (…) / 3° La restauration ou la reconstruction d’anciens chalets d’alpage ou de bâtiments d’estive, ainsi que les extensions limitées de chalets d’alpage ou de bâtiments d’estive existants dans un objectif de protection et de mise en valeur du patrimoine montagnard et lorsque la destination est liée à une activité professionnelle saisonnière. L’autorisation est délivrée par l’autorité administrative compétente de l’Etat après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers et de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. / (…) ».

Pour opposer un refus au projet de restauration de grange foraine de M. A… à Gaillagos, le préfet des Hautes-Pyrénées a estimé qu’il méconnaît les dispositions de l’article L. 122-11 du code de l’urbanisme et que « la création d’ouverture en pignon Est de 2,18 x 1,95 dénature la grange », les deux fenêtres modifiées sur la façade Sud présentent des dimensions trop importantes et que le « projet dans son ensemble ne présente pas la qualité attendue, les modifications d’ouverture ne respectent pas l’architecture pastorale des granges de montagne ».

Il est constant que la commune de Gaillagos est soumise aux dispositions du régime issu de la loi du 9 janvier 1985 sur la montagne.

La demande de M. A… du 17 mai 2021, déposée au titre des dispositions figurant désormais au 3° de l’article L. 122-11 code de l’urbanisme, porte sur un projet de restauration et d’aménagement d’une grange dans un objectif de « participer à la conservation du patrimoine lié à l’activité pastorale des Hautes-Pyrénées », et aux fins d’occupation du logement à titre de loisir pour un usage saisonnier, ainsi que le mentionne la notice du dossier de demande. Ce bâtiment, qui servait à la fois à un usage d’habitat et un usage lié aux activités pastorales a été reconnu comme présentant les caractéristiques d’une grange foraine et constituant un élément identitaire emblématique des paysages pyrénéens.

Le requérant soutient désormais que ce bâtiment ne peut être qualifié d’ancien chalet ou de bâtiment d’estive au sens et pour l’application des dispositions précitées de l’article L. 122-11 du code de l’urbanisme, fondant sa demande, dès lors que la mixité fonctionnelle de cette construction n’est plus en vigueur depuis plus de trente ans. Toutefois, cette circonstance est sans incidence sur la qualification de chalet d’alpage à raison de son usage initial et de ses caractéristiques architecturales.

En outre, par les modifications apportées aux façades Est et Sud de la construction, le projet ne respecte pas l’architecture pastorale des granges de montagne, ainsi qu’il ressort du compte-rendu de la réunion du 13 octobre 2021 aux termes de laquelle les membres de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites ont opposé un avis défavorable à l’unanimité au projet de restauration de ce bâtiment, sur proposition de l’architecte des bâtiments de France. Dans ces conditions, c’est sans erreur de droit que le préfet des Hautes-Pyrénées a estimé que la restauration projetée méconnaît les objectifs de protection et de mise en valeur du patrimoine montagnard, rappelés à l’article L. 122-11 du code de l’urbanisme. Ce moyen doit par suite être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, les conclusions à fin d’annulation présentées par M. A… doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une quelconque somme soit mise à la charge de l’État, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. A… est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. C… A… et au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.

Copie en sera adressée au préfet des Hautes-Pyrénées.

Délibéré après l’audience du 5 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Triolet, présidente,

M^me Foulon, conseillère,

M. Buisson, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 novembre 2025.

La rapporteure,

C. FOULON

La présidente,

A. TRIOLET

La greffière,

P. SANTERRE

La République mande et ordonne au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière,