Vu la procédure suivante :

Par une requête, un mémoire, un mémoire en production de pièces et des mémoires, enregistrés le 8 juillet 2022, le 5 janvier 2024, le 8 février 2024, le 12 mars 2024, le 12 avril 2024, le 22 mai 2024, le 19 juin 2024 et le 17 juillet 2024, M. C… A…, représenté par M^e Claudio, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) à titre principal, de condamner la commune de Saint-Palais, sur le fondement de l’action en répétition de l’indu à lui verser la somme de 1 010 465,46 euros, à défaut la somme de 826 722,10 euros, ces sommes étant assorties des intérêts au taux légal de cinq points à compter du 11 avril 2022 et de leur capitalisation, correspondant au coût de la réalisation de certains équipements de voirie et de réseaux des lotissements Dotorea et Bordaberria, et à lui payer la somme de 10 000 euros en réparation du préjudice subi en raison de la rupture des pourparlers relatifs à la réalisation de la maison de santé pluridisciplinaire sur ses terrains ;

2°) subsidiairement, de condamner la commune de Saint-Palais à lui verser la somme de 1 272 143 euros, cette somme étant assortie des intérêts au taux légal de cinq points à compter de l’expiration d’un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à venir, et de leur capitalisation, en réparation des préjudices subis du fait de la mise à sa charge du coût des équipements de voirie et de réseaux qu’il a réalisés dans le cadre de l’aménagement des lotissements Dotorea et Bordaberria et de la rupture des pourparlers relatifs à la réalisation de la maison de santé pluridisciplinaire sur ses terrains ;

3°) à titre infiniment subsidiaire, de condamner la commune de Saint-Palais à lui verser la somme de 1 272 143 euros, cette somme étant assortie des intérêts au taux légal de cinq points à compter de l’expiration d’un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à venir, et de leur capitalisation, en réparation des préjudices subis du fait de la rupture d’égalité devant les charges publiques ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Palais une somme de 15 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

En ce qui concerne l’action en répétition de l’indu :

- le coût des équipements publics de voirie, des réseaux d’eaux pluviales, d’eaux usées et des arrivées d’eau ainsi que des réseaux électriques implantés sur le foncier des lotissements Dotorea et Bordaberria a été mis à sa charge en méconnaissance des articles L. 311-4 et L. 332-6 du code de l’urbanisme dès lors que ces aménagements ne constituent pas des équipements propres à ces lotissements :

* s’agissant de la voirie, une voie à sens unique aurait suffi à assurer la desserte interne des lotissements, la réalisation d’une double voie excédant le besoin propre de ces lotissements, dès lors que cette dernière a pour seul objet de désenclaver le sud de la commune, de permettre une circulation à double sens entre les quartiers sud et nord de cette même commune, et qu’elle a par ailleurs justifié l’inscription de deux emplacements réservés n° 20 et 21 au plan local d’urbanisme ;

* s’agissant des réseaux d’eaux pluviales, d’eaux usées et d’alimentation en eau potable desservant le programme immobilier Bakéa de la société Nexity, ils sont directement raccordés aux réseaux des lotissements Dorotea et Bordaberria dont le financement a été intégralement supporté par M. A… ; de même, les réseaux électriques nécessaires à cette opération immobilière sont alimentés par des ouvrages et des transformateurs implantés sur le foncier du lotissement Dotorea ;

* les réseaux d’eaux usées et pluviales du lotissement Dotorea desservent les parcelles cadastrées section C n° 608 et n° 1369 qui n’appartiennent pas à ce lotissement ;

* le projet immobilier Etxeak, prévu sur les parcelles cadastrées section C n° 1535 et n° 1232, qui ne sont pas comprises dans le périmètre du lotissement Bordaberia, est alimenté en électricité à partir du compteur installé au sein de ce lotissement raccordé aux réseaux du lotissement Dotorea ;

- les sommes correspondant au coût des prestations fournies sont sujettes à répétition en application de l’article L. 332-30 du même code ;

- subsidiairement, à supposer que les équipements soient considérés comme des équipements propres, les autorisations d’urbanisme ne visant pas expressément leur financement, les sommes engagées dans le financement de ces équipements ne sont pas dues et doivent être remboursées sur le fondement de l’article L. 332-15 du code de l’urbanisme ;

En ce qui concerne la responsabilité pour faute de la commune :

la délibération du 4 juillet 2018 par laquelle le conseil municipal de Saint-Palais a décidé l’acquisition de la villa Florence en vue d’y implanter la maison de santé pluridisciplinaire a été adoptée en méconnaissance de la délibération du conseil permanent de la communauté d’agglomération du Pays basque du 30 janvier 2018 prévoyant l’acquisition des parcelles cadastrées section C n° 607, 472 et 473 sur le territoire de la commune de Saint-Palais afin d’y établir cette même structure médicale ;

- les résultats de l’étude financée par le syndicat mixte de Basse Navarre destinée à éclairer le choix de l’implantation de cette maison médicale n’ont délibérément pas été pris en considération ;

l’acquisition de la villa Florence, dont le terrain, après démolition de la villa existante, est notamment destiné à accueillir la maison de santé, a été financé par un don anonyme entaché d’illégalité dès lors que :

ce don, assorti d’une charge, n’a fait l’objet d’aucun vote du conseil municipal, en méconnaissance des articles L. 2242-1 et L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales ; aucun compte rendu ni aucune décision afférente n’a, en outre, été publié, en violation de l’article L. 2122-23 du même code ;

il contribue au financement d’un projet qui excède le champ des compétences de la commune de Saint-Palais, d’une part en matière de santé laquelle a été transférée à compter du 1er janvier 2018 à la communauté d’agglomération du Pays basque par délibération de son conseil du 16 décembre 2017, d’autre part, au regard de son champ territorial, le projet financé étant implanté sur le territoire de la commune d’Aicrits ;

la convention de mise à disposition de la villa Florence pour la maison de santé conclue le 29 octobre 2019 entre la commune de Saint-Palais et la communauté d’agglomération du Pays basque est illégale dès lors que la mise à disposition a été consentie à titre gratuit, en méconnaissance du principe d’interdiction des libéralités et sans limitation de durée, et que l’affectation prévue n’a pas été respectée, l’hôpital en bénéficiant à hauteur de 40% ;

- la rupture des pourparlers engagés en vue de la réalisation de la maison de santé pluridisciplinaire sur ses parcelles revêt un caractère abusif ;

- le refus opposé par le maire de Saint-Palais le 13 septembre 2018 de donner suite à la demande de projet urbain partenarial pour le lotissement Dotorea en vue de partager le coût des équipements des lotissements de M. A… a fait obstacle à la conclusion d’un tel projet auprès de la communauté d’agglomération du Pays basque ;

- la commune de Saint-Palais a commis une faute d’ordre moral et intentionnel ;

- les agissements du maire de Saint-Palais dans le cadre de la gestion des dossiers de M. A… sont susceptibles de recevoir une qualification pénale, notamment au titre du manquement au devoir de probité, et constituent, à ce titre, des fautes ;

- le donateur ayant financé l’acquisition de la villa Florence a illégalement bénéficié d’avantages fiscaux : le refus persistant de la commune de communiquer toute information relative à ce don permet de présumer qu’il s’agit d’un don avec charge irrégulier, de nature à entraîner l’illégalité de la réduction fiscale dont le donateur a bénéficié ; en outre, l’équivalence entre le montant du don et celui de la charge qui l’assortit lui confère, en réalité, le caractère d’une vente, excluant toute optimisation fiscale ;

- la commune a refusé de transmettre les dossiers relatifs au projet immobilier « mon village » situé rue d’Oxidoy, d’une part, à la communauté d’agglomération du Pays basque alors que ce projet est pourtant éligible aux subventions au titre des projets communaux structurants à vocation intercommunale, d’autre part, à la région de Nouvelle Aquitaine pour bénéficier des aides destinées à la revitalisation des centres-bourgs ;

En ce qui concerne la responsabilité sans faute de la commune :

- elle est engagée sur le fondement de la rupture de l’égalité devant les charges publiques compte tenu de ce que M. A… a supporté le financement d’équipements publics ;

En ce qui concerne les préjudices :

s’agissant de la responsabilité pour faute, il a subi un préjudice moral du fait de la rupture des pourparlers engagés en vue de réaliser la maison de santé pluridisciplinaire sur ses terrains, intervenue après six années d’investissements et de démarches préparatoires ;

s’agissant de la responsabilité pour faute et sans faute, il a subi un préjudice matériel dès lors que :

il a été privé des gains escomptés par la réalisation de la maison de santé sur ses terrains :

* il a perdu une chance de voir ses lotissements valorisés par l’implantation de la maison de santé pluridisciplinaire à proximité immédiate ;

* il a perdu une chance de percevoir une marge nette de 10% sur la réalisation du projet de maison de santé pluridisciplinaire ;

il a exposé des dépenses inutiles pour aménager les lotissements Dotorea et Bordaberria.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 30 mai 2023, le 14 mars 2024, le 26 juin 2024, et le 18 juillet 2024, la commune de Saint-Palais, représentée par M^e Cambriel, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de M. A… une somme de 24 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

En ce qui concerne l’action en répétition de l’indu :

- M. A… n’a pas qualité pour agir au nom de sa mère, M^me B… A…, pour les travaux réalisés sur les parcelles cadastrées section C n° 608 et n° 609 qui appartiennent à cette dernière ;

- l’article 1235 du code civil s’oppose à la restitution de sommes dues par le lotisseur à des prestataires dans le cadre d’une opération privée ;

- les moyens soulevés par M. A… ne sont pas fondés ;

- le coût des équipements contestés n’est pas indiqué de façon précise.

En ce qui concerne la responsabilité de la commune :

- la commune n’a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité dès lors que le choix fait par la communauté d’agglomération du Pays basque de ne pas implanter la maison de santé pluridisciplinaire sur le terrain qui deviendra le terrain d’assiette de l’opération Bakéa est sans lien avec les charges des lotissements Dotorea et Bordaberria ;

- ce même choix est sans lien avec la rupture alléguée d’égalité devant les charges publiques qui ne peuvent ressortir d’une opération de lotissement privé.

En ce qui concerne les préjudices :

les préjudices ne sont pas établis et, en tout état de cause, sont sans lien avec les fautes alléguées.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions indemnitaires liées à la réparation des préjudices de M. A… en raison de l’illégalité de la délibération du 4 juillet 2018 par laquelle le conseil municipal de Saint-Palais a décidé d’acquérir la villa Florence en vue d’y implanter la maison de santé pluridisciplinaire adoptée sans qu’aient été délibérément pris en considération les résultats de l’étude financée par le syndicat mixte de Basse-Navarre, de l’illégalité du financement de cette acquisition, de l’illégalité de la convention conclue le 29 octobre 2019 mettant la villa Florence à disposition de la communauté d’agglomération du Pays basque pour la maison de santé précédemment mentionnée, du caractère abusif de la rupture des pourparlers engagés en vue de la réalisation de cette maison de santé sur ses parcelles, du refus opposé par le maire de Saint-Palais le 13 septembre 2018 de donner suite à la demande de projet urbain partenarial pour le lotissement Dotorea, de la faute d’ordre moral et intentionnel commise par la commune de Saint-Palais en acceptant le don ayant permis de financer l’achat de la villa Florence, des agissements du maire de Saint-Palais à l’égard des projets immobiliers de M. A… contraires à son devoir de probité, de ce que le donateur ayant financé l’acquisition de la villa Florence a illégalement bénéficié d’avantages fiscaux, ainsi que du refus de la commune de transmettre les dossiers relatifs au projet immobilier « mon Village » à la communauté d’agglomération du Pays basque et à la région de Nouvelle Aquitaine, ce qui lui aurait permis de bénéficier de subventions, dès lors qu’il ne se prévaut dans sa demande indemnitaire préalable que du non-respect de la délibération du conseil permanent de la communauté d’agglomération du Pays basque le 30 janvier 2018, le contentieux n’étant dès lors pas lié sur les autres faits générateurs.

Un mémoire présenté pour M. A… a été enregistré le 17 septembre 2024.

Un mémoire, un mémoire en production de pièces et un mémoire présentés pour la commune de Saint-Palais ont été enregistrés le 17 septembre 2024, le 21 octobre 2024 et le 3 mars 2026.

Par un mémoire en production de pièces et des mémoire enregistrés le 26 mars 2026 et le 30 mars 2026, M. A… a présenté des observations en réponse au moyen d’ordre public.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Genty,

- les conclusions de M^me Duchesne, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Claudio, représentant M. A…, et de M^e Silvestre, représentant la commune de Saint-Palais.

Considérant ce qui suit :

Par délibération du 30 janvier 2018, le conseil permanent de la communauté d’agglomération du Pays basque a approuvé l’acquisition d’un terrain non bâti d’une superficie d’environ 4 500 m², destiné à permettre l’implantation d’un équipement public communautaire, constitué des parcelles cadastrées section C n° 607, 472 et 473, situé dans le centre du bourg de Saint-Palais et appartenant à M. A…, propriétaire d’un vaste ensemble foncier dans le même secteur. Par arrêté du 27 avril 2018, le maire de Saint-Palais a délivré à M. A… un permis d’aménager en vue de la création du lotissement Bordaberria sur un terrain d’une superficie d’environ 10 975 m² correspondant aux parcelles alors cadastrées section C n° 466, 472, 473, 607 et 609 en zone UA du plan local d’urbanisme de cette commune, destinée à accueillir des activités de commerce et de service. Par arrêté du 29 juin 2018, cette même autorité a délivré au même pétitionnaire un second permis d’aménager pour la création du lotissement Dotorea comprenant vingt lots à vocation d’habitation individuelle, de commerces et de services ainsi qu’une résidence pour personnes âgées sur un terrain d’une superficie d’environ 18 220 m² correspondant aux parcelles alors cadastrées section C n° 466, 468, 609 et 610 en zone 1AU du plan local d’urbanisme. Bénéficiant de ces permis d’aménager, M. A… a notamment fait réaliser à ses frais, une voie à double sens depuis la rue d’Oxidoy au nord en direction du quartier Saint-James au sud ainsi que les réseaux de distribution d’eau potable, d’évacuation des eaux pluviales et des eaux usées et de distribution d’électricité. Toutefois, par une délibération du 4 juillet 2018, le conseil municipal de Saint-Palais a décidé l’acquisition de la villa Florence, située sur le territoire de la commune d’Aicrits-Camou-Suhats, à proximité immédiate du centre hospitalier de Saint-Palais, afin de mettre le terrain, après démolition de la construction existante, à la disposition de la communauté d’agglomération du Pays basque en vue d’y implanter notamment une maison de santé pluridisciplinaire. Le 19 octobre 2019, M. A… a cédé les parcelles anciennement cadastrées section C n° 472, 473 et 607, initialement destinées à accueillir la maison de santé pluridisciplinaire, ainsi que celles cadastrées section C n° 471 et 610 à un promoteur immobilier en vue de la réalisation d’un projet de résidence dénommé « Bakéa ». Estimant que la voirie à double sens ainsi que certains réseaux réalisés à l’occasion de l’aménagement des lotissements Bordaberria et Dotorea constituaient des équipements publics, par un courrier du 11 avril 2022, M. A… a sollicité auprès de la commune de Saint-Palais le remboursement des dépenses correspondantes, subsidiairement l’indemnisation des préjudices qu’il estime avoir subis du fait du non-respect fautif de la délibération du conseil permanent de la communauté d’agglomération du Pays basque du 30 janvier 2018, et à titre infiniment subsidiaire, l’indemnisation des préjudices qu’il a subi du fait d’une rupture d’égalité devant les charges publiques. Par un courrier du 10 mai 2022, le maire de cette commune a rejeté sa demande. M. A… demande au tribunal la condamnation de la commune de Saint-Palais à lui rembourser des sommes qu’il a engagés pour la réalisation d’équipements qu’il estime excéder les besoins de ces deux lotissements, subsidiairement la condamnation de cette même collectivité à l’indemniser des préjudices qu’il estime avoir subis consécutifs à diverses fautes commises par la commune, et à titre infiniment subsidiaire, à l’indemniser de ses préjudices au titre de la responsabilité sans faute.

Sur les conclusions en répétition de l’indu :

Aux termes de l’article L. 332-6 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable au litige : « Les bénéficiaires d’autorisations de construire ne peuvent être tenus que des obligations suivantes : (…) 3° la réalisation des équipements propres mentionnés à l’article L. 332-15 (…) ». Aux termes de l’article L. 312-12 du même code, dans sa version applicable au litige : « Les dispositions des articles L. 332-6 (…) sont applicables dans les conditions suivantes aux bénéficiaires de permis d’aménager (…). ». Aux termes de l’article L. 332-15 du même code : « L’autorité qui délivre l’autorisation de construire, d’aménager, ou de lotir exige, en tant que de besoin, du bénéficiaire de celle-ci la réalisation et le financement de tous travaux nécessaires à la viabilité et à l’équipement de la construction, du terrain aménagé ou du lotissement, notamment en ce qui concerne la voirie, l’alimentation en eau, gaz et électricité, les réseaux de télécommunication, l’évacuation et le traitement des eaux et matières usées, l’éclairage, les aires de stationnement, les espaces collectifs, les aires de jeux et les espaces plantés. ».

Il résulte de ces dispositions que seul peut être mis à la charge du bénéficiaire d’une autorisation d’aménager le coût des équipements propres à son projet. Dès lors que des équipements excèdent, par leurs caractéristiques et leurs dimensions, les seuls besoins constatés et simultanés d’un ou, le cas échéant, plusieurs projets de construction et ne peuvent, par suite, être regardés comme des équipements propres au sens de l’article L. 332-15 du code de l’urbanisme, leur coût ne peut être, même pour partie, supporté par le titulaire de l’autorisation. Il en va de même pour les équipements que la collectivité publique prévoit, notamment dans le document d’urbanisme, d’affecter à des besoins excédant ceux du projet de construction.

En ce qui concerne la voirie :

Il résulte de l’instruction que les lotissements Bordaberria et Dotorea sont desservis, depuis la rue d’Oxidoy au nord, par une voie aujourd’hui dénommée Esperanza. Cette dernière, aménagée pour une circulation à double sens sur une longueur d’environ 160 mètres comprise entre les emplacements réservés n° 20 et n° 21 figurant sur le plan de zonage du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Palais approuvé le 24 novembre 2005, se divise ensuite en deux branches, l’une se prolongeant vers le sud toujours à double sens de circulation sur une trentaine de mètres et s’achevant en impasse au droit de l’emplacement réservé n° 21 après avoir desservi la parcelle la plus au sud du lotissement Dotorea cadastrée section C n° 1700, l’autre s’orientant vers le nord-ouest sous la forme d’une voie à sens unique formant une boucle qui rejoint la rue d’Oxidoy au nord. Il résulte d’abord des notices explicatives jointes à chacun des permis d’aménager rappelés au point 1 ainsi que du plan de zonage du plan local d’urbanisme que ces deux emplacements réservés, au demeurant inchangés lors de la modification simplifiée approuvée le 4 mars 2023, constituent des amorces de voies uniquement destinées à désenclaver la zone 1 AU, zone à urbaniser à vocation d’habitat, de commerces et services par groupes d’habitations, laquelle est exclusivement composée de ces lotissements et du terrain détaché et finalement cédé au promoteur immobilier chargé de la réalisation du projet de résidence « Bakéa » rappelé au point 1, et qui n’était initialement desservie que par la rue d’Oxidoy. Ensuite, si les orientations du projet d’aménagement et de développement durable du plan local d’urbanisme, relatives à la protection de l’activité agricole ainsi qu’au stationnement et à la sécurisation des déplacements, prévoient de favoriser l’extension urbaine par la densification et la structuration du quartier Saint Jayme et de celui du cimetière, situés en zone urbaine au sud et au sud-est du lotissement Dotorea sans toutefois en être mitoyen, au moyen notamment de la création de voies structurantes, il ne résulte toutefois pas du rapport de présentation qu’il aurait été envisagé de raccorder ces quartiers à l’actuelle voie Esperantza. Enfin, les notices explicatives des permis d’aménager précédemment mentionnées précisent l’organisation interne des voiries composée, d’une part, d’une voie à double sens de circulation avec une emprise suffisante pour permettre l’aménagement d’un cheminement piétonnier d’une largeur de 1,5 mètres le long du lotissement et une chaussée d’une largeur d’environ 5,5 mètres, d’autre part, d’une voie à sens unique d’une largeur d’environ 3,5 mètres permettant la desserte de l’ensemble des terrains du lotissement Dotorea mais également de ceux du lotissement Bordaberria. Cette configuration, notamment la réalisation d’une voie à double sens de circulation, n’excède pas les besoins de desserte induits par la vocation mixte et par l’ampleur de l’ensemble des projets d’urbanisation de cette zone qui sont susceptibles de créer un flux de circulation important. Par suite, cette portion de voie d’accès à double sens, qui n’a pour objet que la desserte de ces lotissements, présente le caractère d’un équipement propre au sens de l’article L. 332-15 du code de l’urbanisme dont la charge financière incombe intégralement à M. A…, bénéficiaire de l’autorisation d’aménager.

En ce qui concerne les équipements liés au projet immobilier « Bakéa » :

Il résulte, d’une part, de l’instruction que, dans le cadre de l’aménagement des lotissements Bordaberria et Dotorea, M. A… a financé la réalisation de diverses installations destinées à la collecte des eaux usées et des eaux pluviales ainsi qu’à l’alimentation en eau potable, elles-mêmes raccordées aux réseaux publics existants dans la rue d’Oxidoy. Il résulte notamment d’un protocole d’accord du 4 décembre 2023 et d’un acte notarié du 27 février 2024 passé entre M. A… et le promoteur immobilier chargé de la réalisation du projet de résidence « Bakéa » que ce dernier, à l’occasion de la mise en œuvre de ce projet, a opté pour un raccordement de ce projet aux réseaux d’eaux usées et pluviales des lotissements Bordaberria et Dotorea ainsi qu’au point de branchement d’adduction d’eau potable, lui-même relié au réseau public, desservant le lotissement Dotorea, et a accepté de rembourser à M. A… la moitié des coûts de ces installations tout en régularisant les servitudes liées à ces branchements.

Il résulte, d’autre part, de l’instruction, notamment du courrier adressé le 11 avril 2022 par le conseil de M. A… à la société ENEDIS, de la réponse de cette dernière du 15 juin 2022 et d’un permis d’aménager modificatif délivré à M. A… par le maire de Saint-Palais le 16 mai 2023 pour le lotissement Dotorea, que l’unique poste de transformation assurant la liaison entre les réseaux de haute et basse tension, permettant la distribution sécurisée de l’électricité au profit de ce même lotissement, ne disposait pas de la puissance nécessaire pour répondre aux besoins du projet de résidence « Bakéa ». La société ENEDIS a, en conséquence, procédé à l’installation d’un second poste de transformation, implanté à proximité immédiate du premier sur l’assiette foncière du lotissement, en mettant à la charge du promoteur immobilier de ce projet, les frais de cette installation et de son raccordement.

Il en résulte que les travaux d’équipements décrits aux points 5 et 6, qui avaient pour objet de répondre aux besoins des lotissements Bordaberria et Dotorea, doivent être regardés comme des équipements propres à ces lotissements, alors même qu’ils desservent également le programme immobilier d’un tiers, et dont la charge financière incombe intégralement à M. A…, celui-ci ayant la faculté, comme il l’a d’ailleurs fait, de solliciter auprès du promoteur en charge du projet « Bakéa » la prise en charge financière de la quote-part des travaux d’équipements qui lui revient.

En ce qui concerne les autres équipements :

Il résulte d’abord de l’instruction que la parcelle cadastrée section C n° 608 située dans le territoire de la commune de Saint-Palais, appartient à la mère de M. A… et n’est pas incluse dans le périmètre du lotissement Dotorea. Toutefois, à supposer qu’un collecteur d’eaux pluviales et d’eaux usées, ou bien des canalisations en vue d’un éventuel raccordement, aient été installées à hauteur de cette même parcelle le long de la voie interne desservant ce lotissement, il n’est pas sérieusement contesté que la parcelle de M^me A…, sur laquelle a été édifiée une construction antérieurement à l’aménagement du lotissement Dotorea, était déjà raccordée aux réseaux publics d’eaux usées et pluviales situés rue d’Oxidoy.

Ensuite, à supposer que des ouvrages de même nature autorisés par le permis d’aménager modificatif n° 1 du 26 juin 2020 délivré à M. A… pour la viabilisation du lotissement Dotoréa aient également été installés au droit de la parcelle cadastrée section C n° 1369, comprise entre la parcelle cadastrée section C n° 1700 constituant le lot le plus au sud du lotissement Dotorea et la parcelle cadastrée section C n° 1368 du lotissement Lopepe, aménagé au sud du lotissement Dotorea, ils n’ont d’autre objet que de desservir potentiellement un projet tiers à ce lotissement alors qu’au demeurant, il n’est pas sérieusement contesté que la parcelle en cause est déjà desservie par les réseaux du lotissement Lopepe.

Il résulte enfin de l’instruction qu’un troisième projet de lotissement dénommé « Etxeak », situé sur des parcelles comprises entre le lotissement Bordaberria et la rue Gambetta, avait été envisagé sur les parcelles cadastrées section C n°1231, 1232, 1535 et 1686, et qu’un coffret collectif de raccordement au réseau public de distribution d’électricité, dont il n’est pas contesté qu’il est relié au transformateur desservant le lotissement Dotorea, a été installé en limite extérieure de la clôture de la parcelle cadastrée section C n° 1682 située au sud du lotissement Bordaberria.

Il résulte de ce qui a été dit aux points 8, 9 et 10 que la réalisation des équipements en litige a pour seul objet de desservir des projets tiers et futurs aux lotissements Dotorea et Bordaberria et qu’en tout état de cause, ils présentent le caractère d’équipements communs à plusieurs lotissements dont il n’est pas démontré que les capacités excèderaient leurs besoins respectifs, cette seule circonstance ne permettant dès lors pas de les regarder comme des équipements publics. Par suite, les dépenses engagées à l’initiative de M. A… pour ces équipements ne peuvent être mises à la charge de la commune de Saint-Palais.

En ce qui concerne les autorisations d’urbanisme :

Si les obligations mises à la charge du titulaire d’une autorisation d’urbanisme doivent résulter de prescriptions contenues dans cette autorisation, la seule circonstance que les équipements en litige ne soient pas mentionnés dans les permis d’aménager relatifs aux lotissements Dotorea et Bordaberria délivrés à M. A… ne lui permet toutefois pas d’en solliciter utilement le remboursement dès lors qu’il ne démontre pas que ces travaux lui auraient illégalement été imposés et qu’ils n’excèdent pas les besoins propres de ses lotissements ou propres à plusieurs lotissements existants ou à venir.

Sur les conclusions aux fins d’indemnité :

En ce qui concerne la responsabilité pour faute de la commune de Saint-Palais :

S’agissant de la méconnaissance de la délibération du conseil permanent de la communauté d’agglomération du Pays basque du 30 janvier 2018 :

En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales : « (…) II. – La communauté d’agglomération doit en outre exercer au lieu et place des communes au moins trois compétences parmi les sept suivantes : (…) 6° Action sociale d’intérêt communautaire. (…) ». D’autre part, aux termes de l’article L. 1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Le présent code s’applique aux biens et aux droits, à caractère mobilier ou immobilier, appartenant à l’Etat, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu’aux établissements publics. ». Aux termes de l’article L. 1111-1 du même code : « Les personnes publiques mentionnées à l’article L. 1 acquièrent à l’amiable des biens et des droits, à caractère mobilier ou immobilier. / Les acquisitions de biens et droits à caractère immobilier s’opèrent suivant les règles du droit civil. ». Aux termes de l’article L. 1212-1 du même code : « Les personnes publiques mentionnées à l’article L. 1 ont qualité pour passer en la forme administrative leurs actes d’acquisition d’immeubles et de droits réels immobiliers ou de fonds de commerce. / Ces personnes publiques peuvent également procéder à ces acquisitions par acte notarié. ». Aux termes de l’article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales : « Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat dans le département, le maire est chargé, d’une manière générale, d’exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : (…) 7° De passer dans les mêmes formes les actes de vente, échange, partage, acceptation de dons ou legs, acquisition, transaction, lorsque ces actes ont été autorisés conformément aux dispositions du présent code ; (…) ». Aux termes de l’article L. 2241-1 du même code : « Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune, (…). ».

Il résulte, d’abord, de l’instruction que le conseil permanent de la communauté d’agglomération du Pays basque a adopté le 30 janvier 2018 une délibération approuvant à l’unanimité le projet d’acquisition à l’amiable auprès de M. A… des parcelles cadastrées section C n° 607, 472 et 473 dans le territoire de la commune de Saint-Palais dont l’objet était d’y accueillir un équipement public communautaire et autorisant le président de cet établissement public de coopération intercommunale ou son représentant à signer l’ensemble des documents nécessaires à la réalisation de cette acquisition. Si la nature précise de cet équipement n’est pas explicitement mentionnée dans cette délibération, il n’est toutefois pas sérieusement contesté que l’équipement initialement envisagé consistait en la réalisation, au bénéfice du pôle territorial d’Amikuze, d’une maison de santé pluridisciplinaire relevant de la compétence optionnelle en matière d’action sociale prévue par les dispositions précitées de l’article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, transférée à la communauté d’agglomération du Pays basque aux termes de l’article 5 de l’arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 13 juillet 2016 portant création de cet établissement public de coopération intercommunale, régulièrement publié au recueil des actes administratifs spécial du même jour, et dont le projet était prévu depuis plusieurs années. Il ne résulte toutefois pas de l’instruction que cette délibération a été suivie d’un compromis de vente engageant les parties, ni d’une promesse unilatérale d’achat, ni d’une vente définitive formalisée par un acte notarié ou un acte en la forme administrative. Ensuite, par une délibération du 4 juillet 2018, le conseil municipal de Saint-Palais a décidé d’autoriser l’acquisition de la villa Florence, située sur le territoire de la commune d’Aicrits-Camou-Suhast, en vue d’y implanter, après démolition de la construction existante, la maison de santé pluridisciplinaire d’intérêt communautaire à construire sous maîtrise d’ouvrage de la communauté d’agglomération du Pays basque, destinée à accueillir différents professionnels de santé ainsi qu’un pôle de santé publique hospitalier y assurant des permanences. Cette délibération relève dès lors d’un acte de gestion patrimoniale et foncière de la commune autorisé par les dispositions précitées de l’article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales et sans lien avec la délibération du conseil permanent de la communauté d’agglomération du Pays basque du 30 janvier 2018. Dans ces conditions, quand bien même le projet d’acquisition de terrains par la communauté d’agglomération du Pays basque et par la commune de Saint-Palais avait pour but la mise en œuvre du même projet communautaire et que ce dernier a finalement pris place sur le foncier acquis par la commune, contrairement à ce que soutient M. A…, la délibération du conseil permanent de la communauté d’agglomération du Pays basque du 30 janvier 2018 n’était pas opposable à la commune de Saint-Palais qui ne peut dès lors l’avoir méconnue. Par suite, le conseil municipal de Saint-Palais n’a commis aucune illégalité à ce titre de nature à engager la responsabilité de la commune.

S’agissant des autres fautes alléguées :

Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle ».

La décision par laquelle l’administration rejette une réclamation tendant à la réparation des conséquences dommageables d’un fait qui lui est imputé lie le contentieux indemnitaire à l’égard du demandeur pour l’ensemble des dommages causés par ce fait générateur, quels que soient les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages invoqués par la victime et que sa réclamation ait ou non spécifié les chefs de préjudice en question. Par suite, la victime est recevable à demander au juge administratif, dans les deux mois suivant la notification de la décision ayant rejeté sa réclamation, la condamnation de l’administration à l’indemniser de tout dommage ayant résulté de ce fait générateur, y compris en invoquant des chefs de préjudice qui n’étaient pas mentionnés dans sa réclamation. En revanche, si une fois expiré ce délai de deux mois, la victime saisit le juge d’une demande indemnitaire portant sur la réparation de dommages causés par le même fait générateur, cette demande est tardive et, par suite, irrecevable. Il en va ainsi alors même que ce recours indemnitaire indiquerait pour la première fois les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages, ou invoquerait d’autres chefs de préjudice, ou aurait été précédé d’une nouvelle décision administrative de rejet à la suite d’une nouvelle réclamation portant sur les conséquences de ce même fait générateur. Il n’est fait exception à ce qui est dit précédemment que dans le cas où la victime demande réparation de dommages qui, tout en étant causés par le même fait générateur, sont nés, ou se sont aggravés, ou ont été révélés dans toute leur ampleur postérieurement à la décision administrative ayant rejeté sa réclamation.

Ainsi qu’il a été dit au point 1, dans sa demande indemnitaire préalable du 11 avril 2022, M. A… n’a invoqué la responsabilité pour faute du département des Pyrénées-Atlantiques que sur le fondement du non-respect de la délibération du conseil permanent de la communauté d’agglomération du Pays basque du 30 janvier 2018. Si le requérant sollicite également au soutien des présentes conclusions, l’indemnisation des conséquences dommageables résultant de l’illégalité de la délibération du 4 juillet 2018 par laquelle le conseil municipal de Saint-Palais a décidé d’acquérir la villa Florence en vue d’y implanter la maison de santé pluridisciplinaire, adoptée sans qu’aient été délibérément pris en considération les résultats de l’étude financée par le syndicat mixte de Basse-Navarre, de l’illégalité du financement de cette acquisition, de l’illégalité de la convention conclue le 29 octobre 2019 mettant la villa Florence à disposition pour la maison de santé, du caractère abusif de la rupture des pourparlers engagés en vue de la réalisation de cette maison de santé sur ses parcelles, du refus opposé par le maire de Saint-Palais le 13 septembre 2018 de donner suite à la demande de projet urbain partenarial pour le lotissement Dotorea, de la faute d’ordre moral et intentionnel commise par la commune de Saint-Palais en acceptant le don ayant permis de financer l’achat de la villa Florence, des agissements du maire de Saint-Palais à l’égard des projets immobiliers de M. A… contraires à son devoir de probité, du bénéfice illégal d’avantages fiscaux au profit du donateur ayant financé l’acquisition de la villa Florence, ainsi que du refus de la commune de transmettre les dossiers relatifs au projet immobilier « mon Village » aux services de la communauté d’agglomération du Pays basque et à ceux de la région de Nouvelle Aquitaine, la privant ainsi de pouvoir bénéficier de subventions, les dommages causés par ces faits générateurs n’ont été invoqués par M. A… que dans le cadre de la présente instance, postérieurement au rejet de sa demande préalable. Par suite, le contentieux n’est pas lié sur ces demandes et les conclusions indemnitaires présentées à ce titre sont irrecevables.

En ce qui concerne la responsabilité sans faute :

Il ne résulte pas de l’instruction que la commune de Saint-Palais aurait pris à l’égard de M. A… l’engagement de réaliser la maison de santé pluridisciplinaire sur le terrain de l’intéressé, une telle décision relevant en tout état de cause de la compétence de la communauté d’agglomération du Pays basque qui, seule, a décidé de se désengager de ce même projet sur ce même terrain. Au surplus, ainsi qu’il a été dit précédemment, il n’est pas établi que les équipements financés par le requérant excéderaient les besoins des lotissements Dotorea et Bordaberria de nature à engendrer un préjudice grave et spécial. Enfin, en sa qualité d’aménageur de lotissement et du projet dont il a lui-même pris initiative et qu’il a réalisé pour son seul profit, M. A… ne pouvait ignorer les risques inhérents à une opération immobilière, au nombre desquels figure la possibilité pour la collectivité de renoncer à la réalisation de l’ouvrage envisagé. Par suite, la responsabilité sans faute de la commune de Saint-Palais ne peut être engagée.

Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Saint-Palais, les conclusions en répétition de l’indu et celles aux fins d’indemnité de la requête de M. A… doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l’instance :

Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent et le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. ».

En vertu des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l’autre partie des frais qu’elle a exposés à l’occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par M. A… doivent dès lors être rejetées. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de ce dernier une somme de 3 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Saint-Palais et non compris dans les dépens.

D E C I D E:

Article 1er : La requête de M. A… est rejetée.

Article 2 : M. A… versera à la commune de Saint-Palais une somme de 3 000 (trois mille) euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C… A… et à la commune de Saint-Palais.

Délibéré après l’audience du 31 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M. de Saint-Exupéry de Castillon, président,

M^me Genty, première conseillère,

M. Aubry, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 avril 2026.

La rapporteure,

F. GENTY

Le président,

F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLON

La greffière,

P. SANTERRE

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme :

La greffière,