Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 27 février 2023 et un mémoire enregistré le 30 janvier 2024, M. et M^me C I, M^me D E, M. J H, M^me G A et M^me F B, représentés par M^e Izembard, demandent au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 30 décembre 2022 du préfet de la Charente-Maritime portant déclaration d’utilité publique du projet de réalisation de la zone d’aménagement concerté (ZAC) dite du « Fief de Volette » sur la commune d’Arvert ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— l’établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine n’était pas compétent pour solliciter la déclaration d’utilité publique en cause ;

— l’arrêté du 30 décembre 2022 est entaché d’un vice de procédure tiré de l’insuffisance de l’étude d’impact jointe au dossier d’enquête publique ;

— l’arrêté du 30 décembre 2022 est insuffisamment motivé s’agissant des incidences du projet sur l’environnement ;

— l’opération en cause est dépourvue d’utilité publique.

Par un mémoire en défense enregistré le 12 juillet 2023, l’établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine, représenté par M^e Martin de La Espada conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 2 août 2024, le préfet de la Charente-Maritime conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Dumont,

— les conclusions de M^me Guilbaud, rapporteure publique,

— les observations de M^e Lelong, substituant M^e Martin de La Espada, représentant l’établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine.

Considérant ce qui suit :

1. En 2007, la commune d’Arvert (Charente-Maritime) a décidé de créer une zone d’aménagement concerté (ZAC) sur un périmètre de huit hectares dans la zone dite du « Fief de Volette », située au nord du centre bourg, pour développer et diversifier le parc de logements sur la commune. Elle a confié, conjointement avec la communauté d’agglomération Royan Atlantique, la maîtrise foncière des parcelles nécessaires à la réalisation de ce projet à l’Etablissement Public Foncier de Nouvelle-Aquitaine (EPFNA). Par délibération du 26 février 2018, le conseil municipal a demandé à l’EPFNA d’engager une procédure de déclaration d’utilité publique. Par un arrêté du 7 décembre 2021, le préfet de la Charente-Maritime a prescrit l’ouverture d’une enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique (DUP) et d’une enquête parcellaire conjointe. Le commissaire-enquêteur a rendu son rapport et ses conclusions le 16 mars 2022. Par un arrêté du 30 décembre 2022, dont les requérants demandent l’annulation, le préfet a déclaré d’utilité publique le projet de réalisation de la ZAC dite du « Fief de Volette » et autorisé l’EPFNA à acquérir à l’amiable ou par voie d’expropriation les emprises nécessaires à la réalisation de ce projet dans un délai de 5 ans.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 321-1 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable à la date de la décision litigieuse : « Dans les territoires où les enjeux d’intérêt général en matière d’aménagement et de développement durables le justifient, l’Etat peut créer des établissements publics fonciers. () / Les établissements publics fonciers mettent en place des stratégies foncières afin de mobiliser du foncier et de favoriser le développement durable, la lutte contre l’étalement urbain et la limitation de l’artificialisation des sols. Ces stratégies contribuent à la réalisation de logements, notamment de logements sociaux, en tenant compte des priorités définies par les programmes locaux de l’habitat. () / L’action des établissements publics fonciers pour le compte de l’Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements ou d’un autre établissement public s’inscrit dans le cadre de conventions. ». Aux termes de l’article L. 321-4 du même code : « Les établissements publics fonciers de l’Etat peuvent agir par voie d’expropriation et exercer les droits de préemption et de priorité définis dans le code de l’urbanisme, dans les cas et conditions prévus par le même code, ainsi que le droit de préemption prévu par le 9° de l’article L. 143-2 du code rural et de la pêche maritime. (). ».

3. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que la commune d’Arvert, la communauté d’agglomération Royan-Atlantique et l’EPFNA ont conclu une convention le 21 septembre 2012 par laquelle la maîtrise foncière de la ZAC « Fief de Volette » a été déléguée à l’établissement public foncier, laquelle précise que le périmètre d’intervention de l’EPFNA correspond au périmètre de la ZAC. Si l’article 5.3 de cette convention prévoit que la commune d’Arvert mènera la procédure d’utilité publique et d’expropriation, il ressort des pièces du dossier, d’une part, que, par une délibération du 26 février 2018, le conseil municipal de la commune d’Arvert a décidé de transmettre à l’EPFNA le bénéfice de la déclaration d’utilité publique s’agissant du projet de ZAC « Fief de Volette », d’autoriser l’EPFNA à solliciter cette déclaration d’utilité publique auprès du préfet, de lui demander de constituer le dossier d’enquête préalable et un dossier d’enquête parcellaire et d’autoriser le maire ou son représentant à signer les documents nécessaires à la mise en œuvre de cette décision, d’autre part, que le deuxième avenant à la convention précitée, signé le 4 septembre 2018, mentionne cette délibération dans son préambule et en tire comme conséquence la modification de la durée de la convention en la prorogeant jusqu’au 31 décembre 2020, le temps de mener à terme la procédure de déclaration d’utilité publique et afin que l’EPFNA puisse acquérir les fonciers restants. Dans ces conditions, alors que la convention ainsi modifiée exprime clairement la volonté des deux parties de confier à l’EPFNA le soin de mener la procédure de déclaration d’utilité publique puis les procédures d’expropriation, volonté réaffirmée dans le préambule du troisième avenant signé le 24 décembre 2020, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l’EPFNA n’était pas habilité à solliciter la déclaration d’utilité publique litigieuse et à en bénéficier. Ce moyen doit en conséquence être écarté.

4. En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 110-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « L’enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique est régie par le présent titre. / Toutefois, lorsque la déclaration d’utilité publique porte sur une opération susceptible d’affecter l’environnement relevant de l’article L. 123-2 du code de l’environnement, l’enquête qui lui est préalable est régie par les dispositions du chapitre III du titre II du livre I ». Aux termes de l’article L. 123-2 du code de l’environnement, dans sa version applicable au litige  : « I. – Font l’objet d’une enquête publique soumise aux prescriptions du présent chapitre préalablement à leur autorisation, leur approbation ou leur adoption : / 1° Les projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements exécutés par des personnes publiques ou privées devant comporter une évaluation environnementale en application de l’article L. 122-1 à l’exception : / – des projets de zone d’aménagement concerté () ». Il résulte de ces dispositions combinées qu’une enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique relative à une ZAC relève du régime de l’enquête publique régie par le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et non du régime de l’enquête publique environnementale régie par le code de l’environnement.

5. En l’espèce, l’enquête publique en cause, préalable à une déclaration d’utilité publique, étant relative à la réalisation d’une ZAC, elle est régie par les seules dispositions du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. Dans ces conditions, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 123-8 du code de l’environnement pour soutenir que l’étude d’impact jointe au dossier d’enquête publique aurait dû être actualisée.

6. D’autre part, aux termes de l’article R. 311-2 du code de l’urbanisme : " La personne publique qui a pris l’initiative de la création de la zone constitue un dossier de création, approuvé, sauf lorsqu’il s’agit de l’État, par son organe délibérant. Cette délibération peut tirer simultanément le bilan de la concertation, en application de l’article L. 103-6. / Le dossier de création comprend : a) Un rapport de présentation, qui expose notamment l’objet et la justification de l’opération, comporte une description de l’état du site et de son environnement, indique le programme global prévisionnel des constructions à édifier dans la zone, énonce les raisons pour lesquelles, au regard des dispositions d’urbanisme en vigueur sur le territoire de la commune et de l’insertion dans l’environnement naturel ou urbain, le projet faisant l’objet du dossier de création a été retenu; / b) Un plan de situation; / c) Un plan de délimitation du ou des périmètres composant la zone; / d) L’étude d’impact définie à l’article R. 122-5 du code de l’environnement lorsque celle-ci est requise en application des articles R. 122-2 et R. 122-3-1 du même code () « . Aux termes de l’article R. 311-7 : » La personne publique qui a pris l’initiative de la création de la zone constitue un dossier de réalisation approuvé, sauf lorsqu’il s’agit de l’Etat, par son organe délibérant. Le dossier de réalisation comprend : / a) Le projet de programme des équipements publics à réaliser dans la zone ; lorsque celui-ci comporte des équipements dont la maîtrise d’ouvrage et le financement incombent normalement à d’autres collectivités ou établissements publics, le dossier doit comprendre les pièces faisant état de l’accord de ces personnes publiques sur le principe de la réalisation de ces équipements, les modalités de leur incorporation dans leur patrimoine et, le cas échéant, sur leur participation au financement ; / b) Le projet de programme global des constructions à réaliser dans la zone ; / c) Les modalités prévisionnelles de financement de l’opération d’aménagement, échelonnées dans le temps. / Le dossier de réalisation complète en tant que de besoin le contenu de l’étude d’impact mentionnée à l’article R. 311-2 ou le cas échéant la ou les parties de l’évaluation environnementale du plan local d’urbanisme portant sur le projet de zone d’aménagement concerté, conformément au III de l’article L. 122-1-1 du code de l’environnement notamment en ce qui concerne les éléments qui ne pouvaient être connus au moment de la constitution du dossier de création. / L’étude d’impact mentionnée à l’article R. 311-2 ou le cas échéant la ou les parties de l’évaluation environnementale du plan local d’urbanisme portant sur le projet de zone d’aménagement concerté ainsi que les compléments éventuels prévus à l’alinéa précédent sont joints au dossier de toute enquête publique ou de toute mise à disposition du public concernant l’opération d’aménagement réalisée dans la zone. "

7. Il résulte de ces dispositions que l’étude d’impact qui est réalisée par la personne publique qui décide de créer une ZAC et qui est jointe au dossier de création de cette zone, puis complétée, le cas échéant, par le dossier de réalisation de la ZAC, doit être jointe au dossier de toute enquête publique concernant l’opération d’aménagement réalisée dans la zone.

8. En l’espèce, le dossier d’enquête publique relative à la déclaration d’utilité publique comportait l’étude d’impact réalisée en 2007 à l’occasion du dossier de création de la ZAC et actualisée en 2011 à l’occasion du dossier de réalisation de la ZAC, conformément aux dispositions précitées du code de l’urbanisme. Et, contrairement à ce que soutiennent les requérants, aucune disposition législatives ou réglementaires n’imposaient à l’EPFNA de mettre à jour cette étude d’impact dans le cadre de la procédure de déclaration d’utilité publique.

9. Enfin, si les requérants invoquent l’insuffisance de l’étude d’impact quant au boisement et aux espèces protégées présentes sur le site de la ZAC, il ressort des pièces du dossier que l’étude a consacré des développements suffisants aux impacts du projet sur les espèces d’orchidées qui se trouvent sur ce site et a proposé des mesures pour limiter ces impacts. Alors que l’étude d’impact comporte des indications quant aux espèces de mammifères et à l’avifaune qui sont présentes sur le site, de même que la description des mesures d’évitement, de réduction et de compensation prévues, les requérants n’établissent pas que l’étude d’impact serait sur ce point insuffisante, alors au demeurant que l’autorité environnementale a au contraire relevé en 2011 que l’étude d’impact traite de façon pertinente les thématiques propres au projet et à son environnement et qu’elle permet d’apprécier les enjeux liés à la réalisation du projet et comporte différentes mesures pour réduire ou compenser les impacts du projet sur l’environnement, lesquelles n’ont pas été considérées comme insuffisantes. Par ailleurs, en vertu du principe de l’indépendance des législations, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir ni des lacunes relevées par l’autorité environnementale dans le cadre du dossier de demande d’autorisation fondée sur la loi sur l’eau, de telles lacunes étant sans incidence sur la procédure de déclaration d’utilité publique, ni de la circonstance qu’une autorisation de dérogation à l’interdiction de destruction des espèces protégées aurait dû être sollicitée en application de l’article L. 411-2 du code de l’environnement.

10. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le moyen tiré de l’insuffisance de l’étude d’impact doit être écarté dans toutes ses branches.

11. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 122-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Dans les cas où les atteintes à l’environnement ou au patrimoine culturel que risque de provoquer un projet de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements le justifient, la déclaration d’utilité publique comporte, le cas échéant, les mesures prévues au I de l’article L. 122-1-1 du code de l’environnement ». Et aux termes de l’article L. 122-1-1 du code de l’environnement : " I. – L’autorité compétente pour autoriser un projet soumis à évaluation environnementale prend en considération l’étude d’impact, l’avis des autorités mentionnées au V de l’article L. 122-1 ainsi que le résultat de la consultation du public et, le cas échéant, des consultations transfrontières. / La décision de l’autorité compétente est motivée au regard des incidences notables du projet sur l’environnement. Elle précise les prescriptions que devra respecter le maître d’ouvrage ainsi que les mesures et caractéristiques du projet destinées à éviter les incidences négatives notables, réduire celles qui ne peuvent être évitées et compenser celles qui ne peuvent être évitées ni réduites. Elle précise également les modalités du suivi des incidences du projet sur l’environnement ou la santé humaine. / La décision de refus d’autorisation expose les motifs du refus, tirés notamment des incidences notables potentielles du projet sur l’environnement.

12. Les dispositions combinées des articles L. 122-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et L. 122-1 et R. 122-14 du code de l’environnement précisent, s’agissant des actes portant déclaration d’utilité publique, la portée du principe de prévention défini au 2° du II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement, dans sa rédaction issue de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Il en résulte que, si les travaux, ouvrages et aménagements que ces actes prévoient le justifient, ces derniers doivent, à peine d’illégalité, comporter, au moins dans leurs grandes lignes, compte tenu de l’état d’avancement des projets concernés, les mesures appropriées et suffisantes devant être mises à la charge du pétitionnaire ou du maître d’ouvrage destinées à éviter, réduire et, lorsque c’est possible, compenser les effets négatifs notables du projet sur l’environnement ou la santé humaine ainsi que les modalités de leur suivi. Ces mesures sont, si nécessaires, précisées ou complétées ultérieurement, notamment à l’occasion de la délivrance des autorisations requises au titre des polices d’environnement.

13. Si les requérants soutiennent que l’arrêté du 30 décembre 2022 est insuffisamment motivé au regard des incidences du projet sur l’environnement et méconnaît en conséquence les dispositions précitées, il ressort des pièces du dossier que l’opération en cause, à savoir la création et l’aménagement de la ZAC, a fait l’objet d’une étude d’impact mentionnée au point 8 du présent jugement, laquelle a donné lieu à un avis de l’autorité environnementale en 2011 sur le fondement des dispositions des articles L.122-1 et R. 122-1 et suivants du code de l’environnement qui encadrent les modalités de l’évaluation environnementale des projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements, que cette opération a donc déjà été autorisée par l’autorité administrative et que les travaux d’aménagement ont déjà été en partie réalisés. Dans ces conditions, dès lors que la déclaration d’utilité publique litigieuse intervient uniquement pour finaliser cette opération, n’en modifie pas la nature et n’est pas susceptible d’avoir, en tant que telle, des incidences sur l’environnement, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l’acte attaqué méconnaît les dispositions précitées.

14. En quatrième lieu, il appartient au juge, lorsqu’il doit se prononcer sur le caractère d’utilité publique d’une opération nécessitant l’expropriation d’immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu’elle répond à une finalité d’intérêt général, que l’expropriant n’était pas en mesure de réaliser l’opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d’ordre social ou économique que comporte l’opération ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente.

15. D’une part, il ressort des pièces du dossier que l’opération en cause vise à créer un ensemble de 122 logements à vocation d’habitat principal, dont 12 logements locatifs aidés, 38 maisons groupées en primo accession et 72 parcelles libres, pour répondre aux besoins de la population locale, notamment des jeunes actifs qui quittent la commune faute de trouver des logements locatifs ou en propriété accessibles compte tenu de la forte pression qui existe sur la valeur des terrains, augmenter la part de logement social dans la commune et mettre fin au mitage pavillonnaire autour du bourg en construisant à l’intérieur d’une dent creuse. Le projet doit ainsi contribuer au développement du parc locatif social, faciliter l’accueil de nouveaux ménages afin de dynamiser la ville dont la population est vieillissante et accentuer la mixité sociale. Par suite, l’opération d’acquisition du foncier en vue de ce projet de construction de nouveaux logements, dont une partie sera à visée sociale, répond à une finalité d’intérêt général.

16. D’autre part, les requérants n’établissent pas que d’autres terrains constructibles, d’une qualité et d’une superficie équivalentes, auraient été disponibles pour réaliser l’opération. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce qu’auraient existé des alternatives à l’expropriation de terrains privés doit être écarté.

17. Enfin, les requérants n’apportent aucun élément de nature à démontrer que le coût de cette opération serait excessif. Par suite, ils ne démontrent pas l’existence d’un inconvénient, qui, eu égard à l’intérêt général qui s’attache à la réalisation de l’opération en litige, serait de nature à lui retirer son caractère d’utilité publique.

18. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que les conclusions des requérants à fin d’annulation de l’arrêté du 30 décembre 2022 du préfet de la Charente-Maritime doivent être rejetées.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

19. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Etat.

20. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge des requérants la somme de 1 200 euros à verser à l’établissement public foncier de Nouvelle Aquitaine au titre de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête est rejetée.

Article 2 : M. et M^me C I, M^me D E, M. J H, M^me G A et M^me F B verseront une somme globale de 1 200 euros à l’établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C I, premier dénommé, à l’établissement public foncier de Nouvelle Aquitaine et au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.

Copie en sera adressée au préfet de la Charente-Maritime et à la commune d’Arvert.

Délibéré après l’audience du 10 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Le Bris, présidente,

M^me Dumont, première conseillère,

M^me Balsan-Jossa, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2025.

La rapporteure,

Signé

G. DUMONT

La présidente,

Signé

I. LE BRIS

La greffière,

Signé

D. MADRANGE

La République mande et ordonne au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

Signé

D. MADRANGE