Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 23 mars et 5 avril 2023, M. C A, représenté par M^e Meurdra, demande au juge des référés :

1°) de suspendre, en application de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, l’exécution de la délibération n° 11-2023 du conseil municipal de la commune de La Bouëxière du 23 janvier 2023, en tant qu’elle a modifié l’article 31 du règlement intérieur du conseil municipal ;

2°) d’enjoindre à la commune de La Bouëxière de modifier le règlement intérieur de son conseil municipal afin de définir, à titre provisoire et dans l’attente du jugement au fond, en application de l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales, un espace d’expression réservé aux élus d’opposition suffisant et équitablement réparti, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l’ordonnance à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;

3°) d’enjoindre à la commune de La Bouëxière de publier l’ordonnance à intervenir dans le premier numéro du bulletin d’information municipale « Contact » suivant sa notification, sous astreinte de 150 euros par mois de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de La Bouëxière la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

— la condition tenant à l’urgence est satisfaite, dès lors que la modification en litige du règlement intérieur, qui a pour objet et effet de faire obstacle à ce que les élus d’opposition puissent pleinement exercer leur droit d’expression, va produire ses effets à chaque parution du bulletin municipal ; la commune de La Bouëxière ne peut sérieusement et utilement faire valoir qu’il a refusé de faire usage de la possibilité de publier un texte ; la circonstance qu’il administre un groupe « Facebook » est indifférente, outre que ce groupe n’a pas de vocation politique et qu’il n’est pas utilisé pour sa communication de conseiller municipal ;

— il existe un doute sérieux sur la légalité de la délibération en litige, dès lors que :

* n’a pas été respecté le délai et la procédure de convocation des élus, qui n’ont pas été destinataires d’une note explicative de synthèse ;

* la modification du règlement intérieur méconnaît les dispositions de l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales : l’espace réservé à l’expression des élus, y compris d’opposition, doit être suffisant et équitablement réparti ; en l’espèce, n’est accordé aux deux élus inscrits sur aucune liste qu’un espace de 189 caractères, soit l’équivalent d’une à deux phrases de texte, quand les élus des deux listes bénéficient d’un espace de 2 550 caractères chacun ; la déduction éventuelle des espaces n’a que très peu d’incidence, ne permettant d’ajouter que un ou deux termes ;

* les modalités de détermination des espaces attribués ne respectent pas le résultat des élections municipales : les élus inscrits sur la liste d’opposition bénéficient d’un espace dix fois supérieur à celui dont bénéficient les deux élus non-inscrits, alors que la liste en cause ne comporte que trois fois plus d’élus ;

* il résulte des débats de la séance du conseil municipal que la modification en litige a précisément été faite pour l’empêcher de bénéficier d’un espace d’expression, motif pris de ce qu’il était initialement élu sur la liste majoritaire ;

* il a été exclu de la majorité municipale ; le fait qu’il ne soit plus inscrit sur la liste majoritaire ne procède pas de sa volonté ; en tout état de cause, les dispositions de l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales n’ont pas pour objet et ne peuvent avoir pour effet de limiter le droit d’expression des élus aux seuls élus inscrits ou rattachés à une liste d’opposition.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 avril 2023, la commune de La Bouëxière, représentée par la Selarl Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. A de la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— la condition tenant à l’urgence n’est pas satisfaite : M. A n’est pas privé du droit d’accéder au support de communication des élus ; la seule perspective des futures publications municipales ne suffit pas pour caractériser l’existence d’une situation d’urgence ; M. A n’établit pas que la modification du règlement intérieur qu’il conteste affecte ses droits et sa situation, l’intéressé n’exerçant précisément pas son droit d’expression ; la circonstance que l’espace réservé soit resté vide procède de son seul fait ; l’intéressé n’établit ainsi pas l’urgence ni la nécessité d’une intervention du juge des référés, dans l’attente d’un jugement au fond ;

— M. A ne soulève aucun moyen propre à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la délibération en litige ; en particulier :

* la convocation à la séance du conseil municipal, à laquelle était jointe la note explicative de synthèse, a été transmise le 17 janvier 2023 ; le délai et les modalités de convocation des élus respectent les exigences des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

* les espaces dévolus aux élus d’opposition et aux élus n’appartenant à aucune liste sont suffisants et équitables ; M. A a été élu sur la liste majoritaire et du seul fait de son appartenance à cette liste, et non sur son nom ou son programme ; il ne peut prétendre à bénéficier d’un droit d’expression identique aux élus d’opposition traditionnelle, précisément élus sur leur programme ; la règle mise en œuvre pour déterminer le droit d’expression des élus inscrits sur aucune liste, du fait de leur dissidence d’une liste existante, est neutre, juste et équitable ; 189 caractères dactylographiés permettent d’exprimer une position critique sur la gestion communale ;

— les mesures sollicitées au titre des injonctions dépassent celles susceptibles d’être ordonnées par le juge des référés, dès lors qu’elles auraient un effet analogue à une annulation ; la modification du règlement intérieur dans un sens déterminé régira durablement l’exercice par les élus de leur droit d’expression ; les tribunes seront définitivement publiées ;

— les conclusions tendant à ce qu’il lui soit enjoint de publier l’ordonnance à intervenir dans le numéro à paraître de la revue « Contact » sont irrecevables.

Vu :

— la requête au fond n° 2301603, enregistrée le 22 mars 2023 ;

— les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M^me Thielen, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 6 avril 2023 :

— le rapport de M^me B,

— les observations de M^e Meurdra, représentant M. A qui conclut aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens qu’elle développe ;

— les observations de M^e Dufour, représentant la commune de La Bouëxière, qui persiste dans ses conclusions écrites, par les mêmes arguments qu’il développe.

La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience.

Considérant ce qui suit :

1. Le conseil municipal de la commune de La Bouëxière a adopté le 23 janvier 2023, aux termes d’une délibération n° 11-2023, une modification de l’article 31 de son règlement intérieur, pour déterminer les modalités selon lesquelles les élus n’appartenant à aucune liste peuvent exercer leur droit d’expression. Estimant l’espace alloué insuffisant, M. A a saisi le tribunal d’un recours en annulation contre cette délibération, en tant qu’elle approuve la modification de l’article 31 du règlement intérieur du conseil municipal et, dans l’attente du jugement au fond, demande au juge des référés d’en suspendre l’exécution.

Sur les conclusions aux fins de suspension :

2. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ».

En ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité de la décision :

3. Aux termes de l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsque des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal sont diffusées par la commune, un espace est réservé à l’expression des conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale. / Les modalités d’application du présent article sont définies par le règlement intérieur du conseil municipal ».

4. Il résulte de ces dispositions qu’il appartient au conseil municipal de déterminer les conditions de mise en œuvre du droit d’expression des conseillers municipaux d’opposition dans les bulletins d’information générale portant sur les réalisations et la gestion du conseil municipal et que l’espace réservé aux conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale doit, sous le contrôle du juge, présenter un caractère suffisant et être équitablement réparti eu égard aux caractéristiques de la publication. À cet égard, ces dispositions bénéficient indistinctement à tous les conseillers municipaux d’opposition, qu’ils aient été élus sur une liste d’opposition ou qu’ils aient été initialement élus sur la liste majoritaire et aient ensuite quitté ou aient été exclus de la majorité municipale, le conseil municipal pouvant toutefois légalement décider d’allouer aux élus n’appartenant à aucun groupe un espace d’expressivement significativement moindre que celui alloué aux élus appartenant à un groupe d’opposition.

5. Aux termes de l’article 31 du règlement intérieur du conseil municipal de la commune de La Bouëxière, dans sa rédaction résultant de son adoption par la délibération en litige : " / () Une page est réservée dans chaque bulletin municipal dans la rubrique 'expression’ pour les listes élues lors des dernières élections municipales (La Bouëxière dynamique et solidaire et Agir avec vous). Chaque liste aura 2 550 caractères dactylographiés. Chaque élu qui n’appartiendrait plus à une de ces deux listes pourra bénéficier d’un droit d’expression individuel de 189 caractères. Le mode de calcul est le suivant : 2 550 x 2 = 5 100 / 27 = 188,8. / La place du droit d’expression est annoncée dans le sommaire du bulletin municipal. Cette place est laissée au choix du service de communication de la municipalité. En cas de non remise d’un droit d’expression, aucune mention n’indiquera son absence. / () ".

6. Le conseil municipal de la commune de La Bouëxière pouvait légalement décider, d’une part, d’allouer à chacun des deux groupes issus des élections un espace d’expression identique, ne tenant donc pas compte de leurs représentativités respectives et, d’autre part, ainsi qu’il a été dit au point 4, d’allouer un espace significativement moindre aux deux élus ayant quitté la majorité municipale.

7. Il résulte toutefois de l’instruction que la revue municipale « Contact » paraît quatre à cinq fois par an et comporte 26 pages utiles d’expression et de présentation de la vie communale, sur les 36 pages que comporte chaque numéro, une dizaine de pages étant dédiées à des encarts publicitaires et à l’intercommunalité. Eu égard à la périodicité et aux caractéristiques de cette publication, l’espace réservé à l’expression des deux conseillers municipaux n’appartenant pas à la majorité municipale ni à aucun autre groupe, représentant 189 caractères dactylographiés maximum, apparaît manifestement insuffisant pour leur permettre d’exprimer un point de vue argumenté et construit sur les réalisations et la gestion de la municipalité par le conseil municipal, sans que la commune de La Bouëxière puisse sérieusement faire valoir qu’un tel espace permet la formulation d’une phrase, synthétique et critique, sur un point ou un projet précis porté par la majorité municipale, et sans qu’ait d’incidence, ainsi qu’il a été dit au point 4, la circonstance que les deux élus en cause aient initialement été élus sur la liste majoritaire.

8. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales apparaît par suite propre, en l’état de l’instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’article 31 du règlement intérieur de la commune de La Bouëxière, dans sa rédaction résultant de son adoption par la délibération en litige.

En ce qui concerne l’urgence :

9. L’urgence justifie que soit prononcée la suspension d’un acte administratif lorsque l’exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l’acte litigieux sur la situation de ce dernier ou, le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. L’urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce.

10. Eu égard à l’intérêt public qui s’attache à ce que le droit d’expression des conseillers municipaux n’appartenant pas à la majorité municipale, consacré par la loi, soit respecté, et à la circonstance que l’intérêt de M. A, élu n’appartenant plus à la majorité municipale, commande qu’il puisse effectivement et pleinement exercer ce droit, la condition d’urgence posée par l’article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie dès lors que les dispositions de l’article 31 du règlement intérieur du conseil municipal, dans leur version approuvée aux termes de la délibération en litige, produit ses effets à chaque publication du magazine d’information municipale « Contact », soit quatre à cinq fois par an, et que la commune de La Bouëxière ne se prévaut par ailleurs d’aucun intérêt public commandant le maintien de son exécution. À cet égard, compte tenu de l’insignifiance de l’espace alloué aux élus n’appartenant à aucun groupe, reste sans incidence la circonstance que M. A ait refusé de faire usage de son droit d’expression et de transmettre un texte pour le numéro du mois de mars 2023. Reste également sans incidence la circonstance que l’intéressé anime un groupe « Facebook » lui permettant de communiquer auprès de la population, dont ce n’est au demeurant pas l’objet ni la finalité.

11. Il résulte de tout ce qui précède que M. A est fondé à demander que l’exécution de la délibération n° 11-2023 du conseil municipal de la commune de La Bouëxière du 23 janvier 2023, en tant qu’elle a modifié l’article 31 du règlement intérieur du conseil municipal, soit suspendue jusqu’à ce qu’il ait été statué au fond par une formation collégiale du tribunal.

Sur les conclusions aux fins d’injonction sous astreinte :

12. Aux termes de l’article L. 511-1 du code de justice administrative : « Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n’est pas saisi du principal () ». Il appartient au juge des référés d’assortir sa décision de suspension des seules obligations provisoires qui en découlent pour l’administration.

13. L’exécution de la présente ordonnance implique seulement mais nécessairement que le conseil municipal de la commune de La Bouëxière délibère de nouveau sur les modifications à apporter à l’article 31 de son règlement intérieur, en tenant compte du motif de suspension retenu en son point 7, la modification ainsi adoptée portant effet à titre provisoire, dans l’attente du jugement au fond.

14. Pour le bon exercice de la démocratie locale, il y a lieu d’enjoindre au maire de la commune de La Bouëxière d’inscrire cette question à l’ordre du jour de la prochaine séance du conseil municipal, et que cette modification s’applique dès la prochaine édition du bulletin municipal « Contact » techniquement possible, au regard de la date butoir de la signature d’un bon à tirer. Il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.

15. L’exécution de la présente ordonnance n’implique en revanche pas qu’elle soit publiée dans le numéro à venir du bulletin municipal « Contact », une telle injonction ne relevant pas, hors dispositions spéciales, de l’office du juge administratif.

Sur les frais liés au litige :

16. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de laisser à la charge de chaque partie les frais d’instance exposés et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : L’exécution de la délibération n° 11-2023 du conseil municipal de la commune de La Bouëxière du 23 janvier 2023, en tant qu’elle a modifié l’article 31 du règlement intérieur du conseil municipal, est suspendue jusqu’à ce qu’il ait été statué au fond par une formation collégiale du tribunal.

Article2 : Il est enjoint au maire de la commune de La Bouëxière d’inscrire à l’ordre du jour de la prochaine séance du conseil municipal la question des modifications à apporter à l’article 31 de son règlement intérieur, en tenant compte du motif de suspension retenu au point 7 de la présente ordonnance. Il est également enjoint que cette modification, portant effet à titre provisoire et dans l’attente du jugement au fond, s’applique dès la prochaine édition du bulletin municipal « Contact » techniquement possible, au regard de la date butoir de la signature d’un bon à tirer.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de la commune de La Bouëxière présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à M. C A et à la commune de La Bouëxière.

Fait à Rennes, le 12 avril 2023.

Le juge des référés,

signé

O. BLa greffière d’audience,

signé

J. Jubault

La République mande et ordonne au préfet d’Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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