Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 23 mars 2022 et le 18 août 2023, la société Nessay, représentée par M^e Delphine Dupuis (cabinet d’avocats ARES), demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) à titre principal :

' d’annuler la décision de saisie administrative à tiers détenteur émise le 23 février 2022 par le centre des finances publiques de Dol-de-Bretagne, portant sur des créances d’un montant de 24 972,19 euros dont elle est redevable à l’égard de la commune de Saint-Briac-sur-Mer, et de la décharger de l’obligation de payer cette somme ;

' d’annuler les trois titres exécutoires émis par le Trésor public datés des 17 novembre 2020 et 15 janvier 2021 ;

2°) à titre subsidiaire, de condamner la commune de Saint-Briac-sur-Mer à lui verser la somme de 24 972,19 euros à titre d’indemnité d’imprévision ;

3°) à titre plus subsidiaire, de fixer à 24 000 euros hors taxe le montant de la redevance annuelle due en exécution du bail emphytéotique conclu, avec effet rétroactif au 1er juillet 2021 ;

4°) d’enjoindre à la commune de Saint-Briac-sur-Mer de négocier les termes d’un avenant au bail emphytéotique administratif les liant, afin de tenir compte des modifications des conditions d’exploitation des lieux loués à compter du 17 mars 2020 ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Briac-sur-Mer la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le tribunal administratif de Rennes est compétent en application des dispositions du 4° de l’article L. 1311-3 du code général des collectivités territoriales pour examiner le litige qui l’oppose à la commune de Saint-Briac-sur-Mer pour l’exécution d’un bail emphytéotique administratif portant sur la location d’un château, de ses annexes et d’un parc attenant ;

— le mémoire en défense présenté par la commune de Saint-Briac-sur-Mer est irrecevable, faute pour le maire de justifier avoir été régulièrement habilité à représenter la commune en justice ;

— la commune de Saint-Briac-sur-Mer ne peut lui réclamer le paiement de la redevance prévue au bail pour les mois de septembre 2020 à juin 2021, qui correspond à une période où elle n’a pas été en mesure d’utiliser les locaux loués pour y recevoir sa clientèle, à raison des mesures prises par le gouvernement pour faire face à l’épidémie de Covid-19 ;

— les mesures sanitaires prises par les autorités françaises sont sans précédent et constituent un cas de force majeure, qui a empêché l’exécution du bail par les deux parties ;

— son activité a été affectée pendant une période bien plus longue que ce qui est allégué en défense, compte tenu des effets des interdictions de déplacement et de la nature de son activité, qui est principalement celle d’un hôtel quatre étoiles ;

— ses états financiers pour les exercices clos au 30 septembre 2020 et au 30 septembre 2021 montrent qu’elle a enregistré un déficit important ;

— elle n’a pas pu bénéficier du fonds de solidarité tous les mois, la diminution de son chiffre d’affaires ne remplissant pas systématiquement les critères fixés pour l’octroi de cette aide ;

— la commune de Saint-Briac-sur-Mer a méconnu les dispositions de l’article 20 de l’ordonnance n° 2020-319 du 25 mars 2020 permettant de suspendre le versement des redevances jusqu’à la fin de l’état d’urgence sanitaire augmentée de deux mois, soit jusqu’au 1er octobre 2022 ;

— dans l’hypothèse où le tribunal ne retiendrait pas l’existence d’un cas de force majeure l’exonérant de son obligation de paiement de la redevance due au titre du bail pendant la période pendant laquelle celui-ci ne s’est pas exécuté normalement, la commune de Saint-Briac-sur-Mer devra être condamnée à lui verser la somme de 24 972,19 euros en réparation du préjudice causé par le bouleversement de l’économie du contrat ;

— elle peut prétendre à une telle indemnisation dès lors qu’elle n’a jamais cessé d’exécuter le bail, notamment en continuant à maintenir en bon état le château et les dépendances ;

— la commune de Saint-Briac-sur-Mer a commis une erreur manifeste d’appréciation en décidant de maintenir le montant de la redevance à hauteur de 31 000 euros hors taxe, sans procéder à la moindre révision, en application de l’article R. 252-3 du code général de la propriété des personnes publiques, eu égard au bouleversement de l’équilibre économique du contrat ;

— le tribunal devra fixer le nouveau montant de la redevance à hauteur de 24 000 euros hors taxe (HT), avec effet rétroactif au 1er juillet 2021.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 7 avril et 22 novembre 2023, la commune de Saint-Briac-sur-Mer, représentée par M^e Benoist Busson, avocat du cabinet Busson, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de la société Nessay le paiement d’une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— la société Nessay ne démontre pas que l’épidémie de Covid-19 et les mesures administratives qui en ont résulté ont rendu le paiement de la redevance impossible ;

— les mesures interdisant à certains établissements recevant du public d’accueillir leur clientèle ne se sont jamais appliquées aux établissements hôteliers qui, en plus d’héberger leurs clients, pouvaient également assurer des activités de « room service » pour les restaurer ;

— la société Nessay ne produit aucun document comptable permettant d’apprécier sa situation financière pour la période de septembre 2020 à juin 2021 ;

— l’article 6.4 du contrat de bail stipule que la société Nessay était tenue de constituer une garantie bancaire équivalente à deux fois le montant de la redevance annuelle pour lui permettre de couvrir d’éventuels impayés ;

— la société Nessay, qui expose avoir renégocié ses échéances financières avec plusieurs créanciers durant la crise sanitaire, ne justifie pas qu’elle ne disposait pas des moyens suffisants pour payer la redevance de septembre 2020 à juin 2021 ;

— la société requérante ayant fermé son établissement du 15 mars au 3 juin 2020 puis du 30 octobre 2020 au 25 juin 2021, n’a pas continué à remplir ses obligations contractuelles et ne peut donc se prévaloir de la théorie de l’imprévision pour se décharger de sa dette ;

— la demande de la société Nessay de révision de bail avec revalorisation du loyer à la baisse n’a pu recevoir une suite favorable, faute pour celle-ci d’avoir produit le moindre document susceptible d’en justifier le bien-fondé.

La procédure a été communiquée à la Direction régionale des Finances Publiques de Bretagne et Ille-et-Vilaine, qui n’a fait valoir aucune observation.

Le 27 septembre 2024, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement à intervenir était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de l’incompétence du juge administratif pour statuer sur les conclusions tendant à l’annulation de la décision de saisie administrative à tiers détenteur émise le 23 février 2022 à l’encontre de la société Nessay.

Il a été répondu à cette information par la société Nessay, représentée par M^e Dupuis, par un mémoire enregistré le 4 octobre 2024.

Le 10 octobre 2024, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement à intervenir était susceptible d’être fondé sur les moyens relevés d’office tirés de :

— l’irrecevabilité des conclusions indemnitaires présentées par la société Nessay, en l’absence de justification d’une réclamation préalable adressée à la commune de Saint-Briac ;

— l’irrecevabilité des conclusions tendant à fixer le montant de la redevance annuelle due en exécution du bail emphytéotique conclu entre les parties, le juge du contrat n’ayant pas le pouvoir d’annuler les mesures d’exécution du marché ;

— l’irrecevabilité des conclusions, présentées en cours d’instance, tendant à l’annulation des titres exécutoires datés des 17 novembre 2020 et 15 janvier 2021, au demeurant non produits, qui constituent des demandes nouvelles et, en tout état de cause, tardives ;

— l’irrecevabilité des conclusions à fin d’injonction qui n’entrent pas dans les prévisions des articles L. 911-1 et L. 911-2 du code de justice administrative.

Il a été répondu à cette information par la société Nessay, représentée par M^e Dupuis, par deux mémoires enregistrés les 21 octobre et 5 novembre 2024 et par la commune de Saint-Briac-sur-Mer, représentée par M^e Busson, par un mémoire enregistré le 24 octobre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— l’ordonnance n° 2020-319 du 25 mars 2020 ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code général de la propriété des personnes publiques ;

— le livre des procédures fiscales ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Thalabard,

— les conclusions de M. Martin, rapporteur public,

— et les observations de M^e Macé, représentant la commune de Saint-Briac-sur-Mer.

Considérant ce qui suit :

1. Après avoir publié un appel à manifestation d’intérêt pour la mise à disposition et l’exploitation du château de Nessay, la commune de Saint-Briac-sur-Mer (Ille-et-Vilaine) a retenu l’offre de la société Nessay consistant en un projet d’hôtel élégant et familial, doté d’un restaurant, d’un bar et d’un bassin de type SPA. Le 10 octobre 2016, les parties ont conclu à cette fin un bail emphytéotique administratif d’une durée de 50 ans conférant au preneur un droit réel sur le château, ses annexes, le parc et sa chapelle, moyennant le paiement d’une redevance annuelle de 31 000 euros hors taxes et hors charges, avec franchise de deux ans à compter de la prise d’effet du bail. Par la présente requête, la société Nessay demande, à titre principal, l’annulation de la décision de saisie administrative émise le 23 février 2022 à son encontre en vue du recouvrement de la somme de 24 972,19 euros au titre des loyers impayés de septembre 2020 à juin 2021. Elle demande, à titre subsidiaire, la condamnation de la commune de Saint-Briac-sur-Mer à lui verser une somme de 24 972,19 euros à titre d’indemnité d’imprévision ou, à défaut, de fixer le montant de la redevance annuelle à la somme de 24 000 euros HT, avec effet rétroactif au 1er juillet 2021. En cours d’instance, la société Nessay a sollicité, en outre, l’annulation des trois titres exécutoires émis à son encontre les 17 novembre 2020 et 15 janvier 2021 au titre des loyers impayés de septembre 2020 à juin 2021.

Sur l’exception d’incompétence de la juridiction administrative :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : « () 1° En l’absence de contestation, le titre de recettes individuel ou collectif émis par la collectivité territoriale ou l’établissement public local permet l’exécution forcée d’office contre le débiteur. / Toutefois, l’introduction devant une juridiction de l’instance ayant pour objet de contester le bien-fondé d’une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local suspend la force exécutoire du titre. / L’action dont dispose le débiteur d’une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local pour contester directement devant la juridiction compétente le bien-fondé de ladite créance se prescrit dans le délai de deux mois à compter de la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d’un acte de poursuite. / 2° La contestation qui porte sur la régularité d’un acte de poursuite est présentée selon les modalités prévues à l’article L. 281 du livre des procédures fiscales. La revendication par une tierce personne d’objets saisis s’effectue selon les modalités prévues à l’article L. 283 du même livre. () ».

3. D’autre part, aux termes de l’article L. 281 du livre des procédures fiscales : " () Les contestations relatives au recouvrement ne peuvent pas remettre en cause le bien-fondé de la créance. Elles peuvent porter : / 1° Sur la régularité en la forme de l’acte ; / 2° A l’exclusion des amendes et condamnations pécuniaires, sur l’obligation au paiement, sur le montant de la dette compte tenu des paiements effectués et sur l’exigibilité de la somme réclamée. / Les recours contre les décisions prises par l’administration sur ces contestations sont portés dans le cas prévu au 1° devant le juge de l’exécution. Dans les cas prévus au 2°, ils sont portés :/ () c) Pour les créances non fiscales des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et des établissements publics de santé, devant le juge de l’exécution. ".

4. Il ressort de ces dispositions que l’ensemble du contentieux du recouvrement des créances non fiscales des collectivités territoriales est de la compétence du juge de l’exécution, tandis que le contentieux du bien-fondé de ces créances est de celle du juge compétent pour en connaître sur le fond.

5. Il ressort des pièces du dossier que la somme sur laquelle porte la saisie administrative à tiers détenteur en litige, qui a préalablement fait l’objet de titres exécutoires, correspond à une créance non fiscale de la commune de Saint-Briac-sur-Mer. En vertu des dispositions précitées de l’article L. 281 du livre des procédures fiscales, seule la juridiction judiciaire est compétente pour connaître d’un recours dirigé contre un tel acte de recouvrement. La notification de saisie administrative à tiers détenteur émise le 23 février 2022 par le comptable public du centre des finances publiques de Dol-de-Bretagne à l’égard de la société Nessay ne constitue pas un acte administratif dont la contestation relève de la compétence de la juridiction administrative. Par suite, les conclusions présentées par la société Nessay tendant à l’annulation de cette notification de saisie administrative à tiers détenteur, à supposer qu’elles aient été maintenues, ont été portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître et ne peuvent, dès lors, qu’être rejetées.

Sur le surplus des conclusions :

En ce qui concerne les conclusions tendant à l’annulation des titres exécutoires :

6. Par un mémoire, enregistré le 18 août 2023, la société Nessay demande au tribunal d’annuler les trois titres exécutoires émis à son encontre les 17 novembre 2020 et 15 janvier 2021, sans toutefois les produire, en méconnaissance de l’article R. 412-1 du code de justice administrative. En outre, ces nouvelles conclusions méconnaissent le principe de l’immutabilité de l’instance, en ce qu’elles portent, d’une part, sur d’autres décisions que celles ayant noué le contentieux dans la requête introductive d’instance et en ce qu’elles constituent, d’autre part, des demandes nouvelles au regard des écritures antérieures ressortissant du seul contentieux du recouvrement. Enfin, il ressort des pièces du dossier que la société Nessay a contesté ces trois titres exécutoires auprès de la trésorerie de Dinard, par courrier du 12 mars 2021, date à laquelle elle en avait donc nécessairement connaissance. Dans ces conditions, et en tout état de cause, les conclusions à fin d’annulation de ces titres exécutoire, présentées plus de 17 mois après ce courrier et après expiration du délai de recours contentieux, tel que prévu par les dispositions précitées du 1° de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, sont tardives. Il s’ensuit que ces conclusions doivent donc être rejetées.

En ce qui concerne les conclusions tendant à la condamnation de la commune au versement d’une indemnité d’imprévision :

7. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative, dans sa rédaction applicable au litige : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle. () ».

8. La société Nessay demande que la commune de Saint-Briac-sur-Mer soit condamnée à lui verser la somme de 24 972,19 euros, à titre d’indemnité d’imprévision. Elle ne justifie pas, toutefois, que ces prétentions indemnitaires auraient été précédées, conformément aux exigences de l’article R. 421-1 du code de justice administrative, d’une demande préalable indemnitaire adressée à la collectivité. Le courrier adressé le 14 juin 2021 au maire de la commune sollicitant la suspension partielle de l’exécution de l’obligation de paiement des loyers et la révision du montant du loyer ne saurait tenir lieu d’une telle demande préalable de nature à lier le contentieux. Au demeurant, et en tout état de cause, l’exception de recours parallèle fait obstacle à la recevabilité d’une telle demande indemnitaire. Il s’ensuit que les conclusions indemnitaires de la société Nessay sont irrecevables et ne peuvent donc qu’être rejetées.

En ce qui concerne les conclusions tendant à la fixation du montant de la redevance annuelle due en exécution du bail emphytéotique :

9. Le juge du contrat, saisi par une partie d’un litige relatif à une mesure d’exécution d’un contrat, peut seulement, sauf exceptions, dans lesquelles n’entre pas le présent litige, rechercher si cette mesure est intervenue dans des conditions de nature à ouvrir droit à indemnité mais n’a pas le pouvoir d’en prononcer l’annulation. Par suite, et à supposer que les conclusions par lesquelles la société Nessay demande que le montant de la redevance annuelle soit fixé à la somme de 24 000 euros HT, avec effet rétroactif au 1er juillet 2021, puissent être regardées comme tendant à la contestation de la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Saint-Briac-sur-Mer a refusé de procéder à la révision du montant de la redevance due en exécution du bail emphytéotique conclu entre les parties, celles-ci sont irrecevables.

10. Il résulte de ce qui précède que les conclusions présentées par la société Nessay à fin d’annulation des titres exécutoires émis, à fin de condamnation de la commune à lui verser une indemnité d’imprévision et à fin de fixation du montant de la redevance due étant rejetées au motif de leur irrecevabilité soulevée d’office par le tribunal, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, il n’est pas besoin de statuer sur le moyen soulevé par la société Nessay, tiré du défaut d’habilitation du maire de Saint-Briac-sur-Mer à représenter la commune en défense dans la présente instance.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

11. En dehors des cas expressément prévus par des dispositions législatives particulières, inapplicables en l’espèce, du code de justice administrative, il n’appartient pas au juge administratif d’adresser des injonctions à l’administration.

12. Les conclusions présentées par la société Nessay tendant à ce qu’il soit enjoint à la commune de Saint-Briac-sur-Mer de rencontrer ses représentants afin de négocier avec eux les termes d’un avenant au bail emphytéotique administratif conclu, tenant compte des modifications des conditions d’exploitation des lieux loués, n’entrent pas dans les prévisions des articles

L. 911-1 et L. 911-2 du code de justice administrative. Elles sont, dès lors, irrecevables et ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

13. Il y a lieu, en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de la société Nessay, partie perdante, le versement à la commune de Saint-Briac-sur-Mer d’une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les conclusions présentées au même titre par la société Nessay ne peuvent, en revanche, qu’être rejetées.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société Nessay est rejetée.

Article 2 : La société Nessay versera à la commune de Saint-Briac-sur-Mer la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Nessay et à la commune de Saint-Briac-sur-Mer.

Copie en sera adressée à la direction régionale des finances publiques de Bretagne et Ille-et-Vilaine.

Délibéré après l’audience du 7 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Berthon, président,

M^me Thalabard, première conseillère,

M^me Pellerin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 novembre 2024.

La rapporteure,

signé

M. Thalabard

Le président,

signé

E. BerthonLa greffière,

signé

I. Le Vaillant

La République mande et ordonne au préfet d’Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.