Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 6 avril 2022, la société à responsabilité limitée (SARL) Almatys, représentée par la SCP BTSG, en sa qualité de liquidateur judiciaire, elle-même représentée par M^e Fernström, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 18 octobre 2021 par laquelle le directeur départemental de la protection des populations d’Ille-et-Vilaine lui a infligé une amende administrative d’un montant de 463 541 euros ;

2°) d’annuler la décision du 7 février 2022 par laquelle le directeur départemental de la protection des populations d’Ille-et-Vilaine a rejeté son recours administratif ;

3°) à titre subsidiaire, de réformer la décision du 18 octobre 2021 en ramenant l’amende prononcée à de plus justes proportions ;

4°) de mettre à la charge de l’État une somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la compétence du signataire de la décision du 18 octobre 2021 n’est pas établie ;

— la décision du 18 octobre 2021 n’est pas suffisamment motivée en droit dès lors qu’elle ne mentionne pas les dispositions du code de la consommation dont il est fait application ;

— elle indique de manière erronée qu’un recours hiérarchique peut être formé auprès du directeur départemental de la protection des populations d’Ille-et-Vilaine alors qu’il s’agit de l’auteur de cette décision ;

— une partie de la campagne de téléprospection confiée à l’opérateur Dreams Call ne concernait pas des produits du secteur de la rénovation énergétique, mais des douches équipées d’un adoucisseur d’eau sécurisé ; en appliquant l’amende en cause au titre de ces appels l’administration a commis une erreur de droit ;

— les dispositions du troisième alinéa de l’article L. 223-1 du code de la consommation sont incompatibles avec les objectifs de la directive 2005/29/CE du parlement européen et du conseil du 11 mai 2005 laquelle est une directive d’harmonisation maximale ; seules les pratiques réputées déloyales en toutes circonstances et identifiées à l’annexe 1 de cette directive peuvent être interdites par les États membres et seules les sollicitations répétées et non souhaitées, notamment par téléphone, sont visées par cette annexe ; l’article L. 223-1 prohibe toute prospection téléphonique dans le secteur de la rénovation énergétique sans considération d’une quelconque répétition ou de l’éventuel consentement préalable du consommateur ;

— la sanction litigieuse prononcée sur le fondement d’une seule infraction est supérieure au montant maximum de l’amende encourue au visa de l’article L. 242-16 du code de la consommation ; cette sanction est contraire au principe constitutionnel de légalité des délits et peines et à l’article 8 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ;

— l’administration a commis une erreur d’appréciation ; l’opérateur de téléprospection n’a émis que 66 000 appels pour son compte durant la période considérée ; le nombre de 463 541 appels que l’administration retient résulte d’une erreur de « dispatching » de l’opérateur Spartel ;

— la sanction prononcée est disproportionnée eu égard au manquement constaté ; 80 % des appels comptabilisés n’ont abouti à aucun échange, aucune prise de contact, ni à aucune prospection commerciale, mais n’ont duré que quelques secondes ; l’amende excède le plafond fixé à l’article L. 242-16 du code de la consommation ; l’amende apparaît disproportionnée et superflue.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er août 2022, le préfet d’Ille-et-Vilaine conclut au rejet de la requête.

Il soutient qu’aucun des moyens soulevés par la SARL Almatys n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et notamment son article 288 ;

— la directive n° 2005/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2005 ;

— le code de la consommation ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Albouy,

— et les conclusions de M. Fraboulet, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Dans le cadre d’une enquête nationale menée par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) portant sur la commercialisation de travaux de rénovation énergétique et le démarchage téléphonique, la SARL Almatys a fait l’objet d’un contrôle des services concurrence consommation et répression des fraudes de la direction départementale de la protection des populations (DDPP) d’Ille-et-Vilaine. Le 16 juin 2021, à l’issue des investigations menées par ses services, deux inspecteurs de ces services ont dressé un procès-verbal de constatation de manquement aux dispositions du troisième alinéa de l’article L. 223-1 du code de la consommation. Par ce procès-verbal, la société a également été informée qu’elle encourrait le prononcé d’amendes administratives sur le fondement de l’article L. 242-16 du même code. Le 8 juillet 2021, le directeur départemental de la protection des populations d’Ille-et-Vilaine a informé la SARL Almatys de son intention de lui infliger une amende d’un montant total de 463 541 euros en raison des manquements relevés dans ce procès-verbal et l’a invitée à présenter des observations. Une erreur matérielle ayant été décelée dans ce courrier, l’administration a adressé à la société en cause un nouveau courrier ayant le même objet, corrigé de cette erreur, le 22 juillet 2021. La société a présenté des observations le 22 juillet 2021. Par une décision du 18 octobre 2021, le directeur départemental de la protection des populations d’Ille-et-Vilaine a infligé à la SARL Almatys une amende administrative d’un montant de 463 541 euros et a décidé de procéder à la publication de cette décision sur le site internet de la préfecture ainsi que sur le site internet et sur les comptes Facebook et Twitter (X) de la DGCCRF, sous un délai d’un mois à compter de la notification de la décision de sanction administrative et pour une durée de trois mois. La société a formé un recours hiérarchique qui a été rejeté le 7 février 2022 par le directeur départemental de la protection des populations d’Ille-et-Vilaine. Elle demande par la requête visée ci-dessus, à titre principal, l’annulation des décisions des 18 octobre 2021 et 7 février 2022.

Sur le principe de l’amende :

2. La décision, du 18 octobre 2021, d’infliger à la SARL Almatys l’amende en litige, ainsi que celle, du même jour, de publier cette décision sur le site internet de la préfecture de même que sur le site internet et sur les comptes Facebook et Twitter de la DGCCRF, sous un délai d’un mois à compter de la notification de la décision de sanction administrative et pour une durée de trois mois, ont été prises, sur le fondement des articles L. 242-16 et L. 522-1 du code de la consommation, au motif qu’avait été constatée la réalisation, pour son compte, au cours des mois d’octobre et novembre 2020, d’une opération de démarchage ayant donné lieu à 463 541 appels téléphoniques à destination de consommateurs afin de leur proposer la réalisation de travaux d’économie d’énergie, en méconnaissance de l’article L. 223-1 du code de la consommation.

3. Aux termes de l’article L. 242-16 du code de la consommation : " Tout manquement aux dispositions des articles L. 223-1 à L. 223-5 est passible d’une amende administrative dont le montant ne peut excéder 75 000 € pour une personne physique et 375 000 € pour une personne morale. / Cette amende est prononcée dans les conditions prévues au chapitre II du titre II du livre V. / Par dérogation au premier alinéa de l’article L. 522-6, la décision prononcée en application du présent article par l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation est publiée aux frais de la personne sanctionnée. / L’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation peut décider de reporter la publication d’une décision, de publier cette dernière sous une forme anonymisée ou de ne pas la publier dans l’une ou l’autre des circonstances suivantes : / 1° Lorsque la publication de la décision est susceptible de causer à la personne en cause un préjudice grave et disproportionné ; / 2° Lorsque la publication serait de nature à perturber gravement le déroulement d’une enquête ou d’un contrôle en cours. ".

4. Aux termes de l’article L. 223-1 du code de la consommation : « ( ) / Toute prospection commerciale de consommateurs par des professionnels, par voie téléphonique, ayant pour objet la vente d’équipements ou la réalisation de travaux pour des logements en vue de la réalisation d’économies d’énergie ou de la production d’énergies renouvelables est interdite, à l’exception des sollicitations intervenant dans le cadre de l’exécution d’un contrat en cours au sens du deuxième alinéa du présent article./ () / Tout professionnel ayant tiré profit de sollicitations commerciales de consommateurs réalisées par voie téléphonique en violation des dispositions du présent article est présumé responsable du non-respect de ces dispositions, sauf s’il démontre qu’il n’est pas à l’origine de leur violation. / Tout contrat conclu avec un consommateur à la suite d’un démarchage téléphonique réalisé en violation des dispositions du présent article est nul. / () ».

5. Aux termes de l’article 5 de la directive 2005/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2005 : « 1. Les pratiques commerciales déloyales sont interdites. / 2. Une pratique commerciale est déloyale si : a) elle est contraire aux exigences de la diligence professionnelle, / et / b) elle altère ou est susceptible d’altérer de manière substantielle le comportement économique, par rapport au produit, du consommateur moyen qu’elle touche ou auquel elle s’adresse, ou du membre moyen du groupe lorsqu’une pratique commerciale est ciblée vers un groupe particulier de consommateurs. / () / 4. En particulier, sont déloyales les pratiques commerciales qui sont : / () / b) agressives au sens des articles 8 et 9. / 5. L’annexe I contient la liste des pratiques commerciales réputées déloyales en toutes circonstances. Cette liste unique s’applique dans tous les États membres et ne peut être modifiée qu’au travers d’une révision de la présente directive. ». Aux termes de l’article 8 de la même directive : « Une pratique commerciale est réputée agressive si, dans son contexte factuel, compte tenu de toutes ces caractéristiques et des circonstances, elle altère ou est susceptible d’altérer de manière significative, du fait du harcèlement, de la contrainte, y compris le recours à la force physique, ou d’une influence injustifiée, la liberté de choix ou de conduite du consommateur moyen à l’égard d’un produit, et, par conséquent, l’amène ou est susceptible de l’amener à prendre une décision commerciale qu’il n’aurait pas prise autrement ». L’annexe I à cette directive liste les « pratiques commerciales réputées déloyales en toutes circonstances ». Son paragraphe 26 mentionne notamment, parmi les « pratiques commerciales agressives », le fait de « se livrer à des sollicitations répétées et non souhaitées par téléphone, télécopieur, courrier électronique ou tout autre outil de communication à distance, sauf si et dans la mesure où la législation nationale l’autorise pour assurer l’exécution d’une obligation contractuelle. () ».

6. Il ressort des dispositions de l’article L. 223-1 du code de la consommation, ainsi que des travaux parlementaires préparatoires à l’adoption de la loi du 24 juillet 2020, que le législateur, constatant les abus et les risques, pour le consommateur, des sollicitations téléphoniques pratiquées dans le secteur des travaux de rénovation énergétique, a entendu satisfaire à l’exigence constitutionnelle de protection de la vie privée, poursuivre l’objectif d’intérêt général de protection des consommateurs contre le démarchage abusif et concilier l’exigence constitutionnelle de bon usage des deniers publics avec l’objectif d’intérêt général qui s’attache à la réduction de la consommation énergétique des bâtiments résidentiels. Ainsi l’interdiction en litige, prévue au troisième alinéa de cet article, poursuit entre autres comme objectif la protection des intérêts économiques du consommateur et entre ainsi dans le champ d’application de la directive 2005/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2005.

7. Cette directive a pour objectif, selon son article 1er, de contribuer au bon fonctionnement du marché intérieur et d’assurer un niveau élevé de protection des consommateurs en rapprochant les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives aux pratiques commerciales déloyales qui portent atteinte aux intérêts économiques des consommateurs. Elle procède à une harmonisation complète des règles relatives aux pratiques commerciales déloyales des entreprises vis-à-vis des consommateurs qui fait obstacle à ce que les États membres adoptent des mesures plus restrictives que celles qu’elle définit, même aux fins d’assurer un degré plus élevé de protection des consommateurs. Elle distingue, d’une part, des pratiques commerciales, qui, conformément au paragraphe 5 de son article 5 sont réputées déloyales en toutes circonstances, et qui sont, par leur nature même, interdites – ces pratiques commerciales sont énoncées limitativement à son annexe I – et d’autre part, des pratiques commerciales qui sont qualifiables de déloyales lorsqu’elles présentent, après un examen au cas par cas, les caractéristiques énoncées à ses articles 5 à 9.

8. En édictant une interdiction par principe de toute prospection commerciale de consommateurs par des professionnels, par voie téléphonique, ayant pour objet la vente d’équipements ou la réalisation de travaux pour des logements en vue de la réalisation d’économies d’énergie ou de la production d’énergies renouvelables, à l’exception des sollicitations intervenant dans le cadre de l’exécution d’un contrat en cours, le législateur a estimé qu’il s’agissait d’une pratique commerciale devant être réputée déloyale en toutes circonstances et a ainsi ajouté une interdiction à celles figurant à l’annexe I à la directive 2005/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2005, dont les dispositions relatives aux sollicitations répétées et non souhaitées par téléphone, télécopieur, courrier électronique ou tout autre outil de communication à distance, plus restrictives et citées au point précédent, étaient déjà transposées au 3° de l’article L. 121-7 du code de la consommation. Par suite, la SARL Almatys, est fondée à exciper de l’incompatibilité des dispositions du troisième alinéa de l’article L. 223-1 du code de la consommation, constituant le fondement légal des deux décisions attaquées, avec les objectifs de la directive de 2005/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2005 et, pour ce motif, à obtenir l’annulation de ces deux décisions, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête.

Sur les frais d’instance :

8. Il y a lieu de mettre à la charge de l’État le versement à la SARL Almatys d’une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 18 octobre 2021 par laquelle le directeur départemental de la protection des populations d’Ille-et-Vilaine a infligé à la SARL Almatys une amende administrative d’un montant de 463 541 euros, ainsi que la décision du 7 février 2022 par laquelle le directeur départemental de la protection des populations d’Ille-et-Vilaine a rejeté son recours administratif, sont annulées.

Article 2 : L’État versera à la SARL Almatys la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SCP BTSG, mandataire liquidateur judiciaire de la SARL Almatys et au ministre l’économie, des finances et de l’industrie.

Copie pour information en sera transmise au préfet d’Ille-et-Vilaine.

Délibéré après l’audience du 2 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Jouno, président,

M. Albouy, premier conseiller,

M. Ambert, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 octobre 2024.

Le rapporteur,

signé

E. AlbouyLe président,

signé

T. Jouno

La greffière,

signé

S. Guillou

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de l’industrie en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.