Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 18 février 2022, 4 décembre 2023 et 29 janvier 2024, M^me D A, représentée par la SELARL P. et A., demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision du 17 décembre 2021 par laquelle la directrice générale de l’établissement public foncier de Bretagne a exercé son droit de préemption urbain sur un terrain, cadastré section ZM n° 91, situé à Berric ;

2°) d’enjoindre à l’établissement public foncier de Bretagne de prendre toute mesure pour mettre fin aux effets de la décision annulée et, en particulier de s’abstenir de revendre à un tiers le bien illégalement préempté et de proposer à la requérante d’acquérir le bien cadastré section ZM n° 91 au prix indiqué dans la déclaration d’intention d’aliéner, soit 117 000 euros, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’établissement public foncier de Bretagne la somme de 4 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la décision de préemption est entachée d’incompétence dès lors, en premier lieu, qu’aucune convention opérationnelle n’a été signée entre l’établissement public foncier de Bretagne (EPFB) et la commune de Berric avant son édiction, en méconnaissance de l’article L. 321-1 du code de l’urbanisme et de l’article 2 du décret du 8 juin 2009, en deuxième lieu, que la convention cadre conclue entre Questembert Communauté et l’EPFB n’a pas pu dispenser de la signature d’une telle convention sans méconnaître ces mêmes dispositions et, en troisième lieu, que cette convention cadre est en tout état de cause incomplète faute de régler les conditions de rachat du bien par la collectivité bénéficiaire ;

— la décision de préemption est illégale en conséquence de l’illégalité de la décision par laquelle la commune a sollicité l’exercice par l’EPFB du droit de préemption urbain sur le terrain litigieux dès lors qu’aucune décision formalisant la demande de la commune n’est intervenue et, à supposer que cette décision ait été édictée par le maire de Berric, qu’il n’avait reçu aucune délégation du conseil municipal à cette fin ;

— le directeur départemental des finances publiques n’a pas été consulté, en méconnaissance des articles L. 1311-9 et L. 1311-10 du code général des collectivités territoriales ;

— la décision attaquée n’a pas été régulièrement signée ;

— l’objet en vue duquel le droit de préemption a été exercé n’est pas mentionné par la décision attaquée ;

— la délibération instituant le droit de préemption urbain n’a pas fait l’objet de mesures de publicité ;

— le délai prévu à l’article L. 213-3 du code de l’urbanisme pour l’exercice du droit de préemption urbain n’a pas été respecté ;

— la décision de préemption n’était pas justifiée par un projet de la commune ;

— les conditions d’intervention de l’EPFB, prévues par le décret du 8 juin 2009 et la convention cadre conclue entre Questembert Communauté et l’EPFB, n’ont pas été respectées.

Par trois mémoires en défense, enregistrés les 6 octobre 2022, 8 janvier 2024 et 19 février 2024, ce dernier mémoire n’ayant pas donné lieu à communication, l’établissement public foncier de Bretagne, représenté par la SELARL Thomé Heitzmann, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M^me A de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée à M. C B, qui n’a pas produit d’observations.

Par un courrier du 16 septembre 2024, le greffe du tribunal, sur le fondement de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, a demandé à l’établissement public foncier de Bretagne de produire la délibération du conseil municipal ayant donné délégation au maire de Berric pour solliciter auprès de Questembert Communauté, par courrier du 30 novembre 2021, que ce dernier mandate l’établissement public foncier de Bretagne pour préempter la parcelle cadastrée ZM n° 91.

Des observations ont été transmises le 25 septembre 2024 par l’établissement public foncier de Bretagne, en réponse à cette demande de pièce, et communiquées aux autres parties.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code général de la propriété des personnes publiques ;

— le code de l’urbanisme ;

— l’arrêté du 5 décembre 2016 relatif aux opérations d’acquisitions et de prises en location immobilières poursuivies par les collectivités publiques et divers organismes.

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Blanchard,

— les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

— et les observations de M^e Peramo, de la SELARL Thomé Heitzmann, représentant l’établissement public foncier de Bretagne.

Considérant ce qui suit :

1. M. B, propriétaire d’un terrain, cadastré section ZM n° 91, situé à Berric, a conclu le 15 octobre 2021 un compromis de vente de ce terrain avec M^me A. Par une décision du 17 décembre 2021, la directrice générale de l’établissement public foncier de Bretagne (EPFB) a exercé son droit de préemption urbain sur ce terrain. M^me A en demande l’annulation.

Sur les conclusions à fins d’annulation :

2. L’article L. 213-1 du code de l’urbanisme prévoit que sont soumis, notamment, au droit de préemption urbain les aliénations d’immeuble à titre onéreux. Aux termes de l’article L. 213-2 du même code : « Toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l’indication du prix et des conditions de l’aliénation projetée () ». Selon l’article R. 213-6 de ce code : « Dès réception de la déclaration, le maire en transmet copie au directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques en lui précisant si cette transmission vaut demande d’avis. () ». Aux termes du premier alinéa de l’article R. 213-21 dudit code : « Le titulaire du droit de préemption doit recueillir l’avis du service des domaines sur le prix de l’immeuble dont il envisage de faire l’acquisition dès lors que le prix ou l’estimation figurant dans la déclaration d’intention d’aliéner ou que le prix que le titulaire envisage de proposer excède le montant fixé par l’arrêté du ministre chargé du domaine prévu à l’article R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques. () ».

3. L’article R. 1211-1 du code général de la propriété des personnes publiques dispose : « Les projets d’opérations immobilières mentionnés à l’article R. 1211-2 doivent être précédés, avant toute entente amiable, d’une demande d’avis du directeur départemental des finances publiques lorsqu’ils sont poursuivis par l’Etat et ses établissements publics. () ». Aux termes de l’article R. 1211-2 du même code : « Les projets d’opérations immobilières mentionnés à l’article R. 1211-1 comprennent les acquisitions () par exercice du droit de préemption, d’immeubles, () d’une valeur totale égale ou supérieure à un montant fixé par arrêté du ministre chargé du domaine, ainsi que les tranches d’acquisition d’un montant inférieur, mais faisant partie d’une opération d’ensemble d’un montant égal ou supérieur ». Selon l’article L. 1311-9 du code général des collectivités territoriales : « Les projets d’opérations immobilières mentionnés à l’article L. 1311-10 doivent être précédés, avant toute entente amiable, d’une demande d’avis de l’autorité compétente de l’Etat lorsqu’ils sont poursuivis par les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics ». Aux termes de l’article L. 1311-10 du même code : « Ces projets d’opérations immobilières comprennent : () 2° Les acquisitions () par exercice du droit de préemption, d’immeubles () d’une valeur totale égale ou supérieure à un montant fixé par l’autorité administrative compétente, ainsi que les tranches d’acquisition d’un montant inférieur, mais faisant partie d’une opération d’ensemble d’un montant égal ou supérieur () ».

4. Enfin, l’article 2 de l’arrêté du 5 décembre 2016 relatif aux opérations d’acquisitions et de prises en location immobilières poursuivies par les collectivités publiques et divers organismes prévoit : « Les montants prévus au 2° de l’article L. 1311-10 du code général des collectivités territoriales, () à l’article R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques () sont fixés à 180 000 euros ».

5. En l’espèce, le prix porté sur la déclaration d’intention d’aliéner de la parcelle cadastrée section ZM n° 91, ayant fait l’objet de la décision du 17 décembre 2021 par laquelle la directrice générale de l’EPFB a exercé son droit de préemption urbain sur cette parcelle, s’élève à 117 000 euros. Il ressort toutefois des pièces du dossier que cette parcelle forme un ensemble avec deux parcelles voisines, cadastrées ZM nos 90 et 26, faisant l’objet, dans le schéma de référence pour le développement du bourg « Berric Horizon 2032 », d’un « zoom opérationnel » dénommé « l’Orée du Bourg », lequel prévoit sur ces trois parcelles un programme composé d’un habitat collectif de 8 logements, d’une dizaine de lots d’habitats individuels et de stationnements. Si ce schéma, produit par un prestataire privé et n’ayant pas fait l’objet d’une validation formelle par le conseil municipal, n’a qu’une valeur prospective et présente deux hypothèses pour l’aménagement de cet ensemble, il apparaît que la parcelle préemptée est incluse dans un projet unique dès lors que les choix d’aménagement de chacune des trois parcelles doivent être définis en cohérence avec ceux retenus pour les deux autres, afin d’atteindre dans ce secteur les objectifs de la commune en termes de logements sociaux et de densité d’habitat. Dans ces conditions, alors même qu’une société d’aménagement a proposé, dans un courrier du 13 décembre 2021, différentes options pour la construction de logements sur la seule parcelle cadastré section ZM n° 91, l’acquisition de cette dernière doit ainsi être regardée comme faisant partie d’une opération d’ensemble au sens de l’article R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques et de l’article L. 1311-10 du code général des collectivités territoriales. La circonstance que la parcelle ZM n° 91 n’est pas bâtie, à l’inverse des deux autres, est à cet égard sans incidence.

6. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que la parcelle cadastré section ZM n° 90, bâtie et d’une contenance plus grande que la parcelle cadastré section ZM n° 91, non bâtie, aura manifestement un prix supérieur à 117 000 euros, de sorte que la valeur totale des immeubles devant se rattacher à l’opération en cause dépasse le montant de 180 000 euros, fixé par l’article 2 de l’arrêté du 5 décembre 2016.

7. La consultation du service des domaines préalablement à l’exercice du droit de préemption par le titulaire de ce droit constitue une garantie tant pour ce dernier que pour l’auteur de la déclaration d’intention d’aliéner. Dans ces conditions, le vice tiré de l’absence d’avis préalable du responsable départemental des finances publiques est de nature à entacher d’illégalité la décision du 17 décembre 2021.

8. Il résulte de ce qui précède que la décision du 17 décembre 2021 par laquelle la directrice générale de l’établissement public foncier de Bretagne a exercé son droit de préemption urbain sur un terrain situé à Berric, cadastré section ZM n° 91, doit être annulée.

9. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n’est susceptible, en l’état du dossier, de fonder cette annulation.

Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :

10. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. () ».

11. Aux termes de l’article L. 213-11-1 du code de l’urbanisme : « Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l’acquisition du bien en priorité. / Le prix proposé vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l’une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle. À défaut d’accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation, conformément aux règles mentionnées à l’article L. 213-4. / À défaut d’acceptation dans le délai de trois mois à compter de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel sont réputés avoir renoncé à l’acquisition. / Dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l’acquisition dans les conditions mentionnées aux trois premiers alinéas du présent article, le titulaire du droit de préemption propose également l’acquisition à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien, lorsque son nom était inscrit dans la déclaration mentionnée à l’article L. 213-2 ».

12. En vertu de ces dispositions, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l’ancien propriétaire ou par l’acquéreur évincé et après avoir mis en cause l’autre partie à la vente initialement projetée, d’exercer les pouvoirs qu’il tient des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative afin d’ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu’implique l’annulation, par le juge de l’excès de pouvoir, d’une décision de préemption, sous réserve de la compétence du juge judiciaire, en cas de désaccord sur le prix auquel l’acquisition du bien doit être proposée, pour fixer ce prix. A ce titre, il lui appartient, après avoir vérifié, au regard de l’ensemble des intérêts en présence, que le rétablissement de la situation initiale ne porte pas une atteinte excessive à l’intérêt général, de prescrire au titulaire du droit de préemption qui a acquis le bien illégalement préempté, s’il ne l’a pas entre-temps cédé à un tiers, de prendre toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée et, en particulier, de proposer à l’ancien propriétaire puis, le cas échéant, à l’acquéreur évincé d’acquérir le bien, à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l’une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle.

13. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le bien immobilier objet de la décision de préemption attaquée a été cédé à un tiers. Si l’EPFB fait valoir que le terrain doit être utilisé pour la réalisation de logements, notamment sociaux, en vue de couvrir les besoins actuels et futurs de la population, il n’apporte aucune précision concernant l’état d’avancement du projet en vue duquel le droit de préemption a été exercé, et n’indique notamment pas que le terrain a fait l’objet d’études opérationnelles ou de travaux préalables à la réalisation de ces logements. Il suit de là que le rétablissement de la situation initiale ne peut être regardé comme de nature à porter une atteinte excessive à l’intérêt général.

14. L’annulation de la décision de préemption implique dès lors nécessairement, en application de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, que l’EPFB propose l’acquisition du bien préempté à son ancien propriétaire conformément à l’article L. 213-11-1 du code de l’urbanisme, ou à défaut, à l’acquéreur évincé mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner, à savoir M^me A. Il convient, en conséquence, d’enjoindre à la commune de procéder à l’une et l’autre de ces démarches dans un délai de deux mois, sans qu’il soit besoin de l’assortir d’une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M^me A, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l’EPFB demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l’EPFB une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M^me A et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La décision du 17 décembre 2021 par laquelle la directrice générale de l’établissement public foncier de Bretagne a exercé son droit de préemption urbain sur un terrain cadastré section ZM n° 91, situé à Berric, est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à l’établissement public foncier de Bretagne de proposer à l’ancien propriétaire d’acquérir le bien préempté, dans les conditions prévues à l’article L. 213-11-1 du code de l’urbanisme, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. En cas de refus exprès ou tacite de l’ancien propriétaire, l’établissement public foncier de Bretagne proposera à l’acquéreuse évincée, M^me A, d’acquérir ce bien dans les mêmes conditions, dans un délai de deux mois à compter de ce refus.

Article 3 : L’établissement public foncier de Bretagne versera à M^me A une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M^me D A, à l’établissement public foncier de Bretagne et à M. C B.

Délibéré après l’audience du 4 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Grondin, premier conseiller,

M. Blanchard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 octobre 2024.

Le rapporteur,

signé

A. Blanchard

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.