Vu les procédures suivantes :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 20 octobre 2023 et 12 mars 2025 sous le n° 2305731 ainsi que des pièces enregistrées le 5 février 2024 et 17 avril 2025, la société civile (SC) M. A Habitat et M. B…, son gérant, représentés par M^e Moreau, demandent au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 17 mai 2023 par lequel le maire de la commune de Josselin a prononcé une astreinte administrative de 250 euros par jour de retard à l’encontre de M. B…, ainsi que la décision de rejet du recours gracieux qui leur a été notifiée le 23 août 2023 ;

2°) à défaut, de réduire le montant de l’astreinte à de plus justes proportions ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Josselin la somme de 2 000 euros, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

le procès-verbal d’infraction mentionné par la commune de Josselin ne leur a jamais été adressé ;

les délais impartis par la commune pour se mettre en conformité étaient insuffisants ;

les mesures ordonnées au titre de la régularisation des travaux sont disproportionnées ;

le montant de l’astreinte prononcée est disproportionné.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 6 mai 2024 et 14 avril 2025, la commune de Josselin, représentée par M^es Bonnat et Costard, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une requête enregistrée le 18 janvier 2024 sous le n° 2400284, suivie de pièces enregistrées le 5 février 2024, la SC M. A Habitat, représentée par M^e Moreau, demande au tribunal :

1°) d’annuler le titre de recettes, émis le 20 décembre 2023 par la commune de Josselin, pour un montant de 25 000 euros correspondant à la liquidation de l’astreinte, intervenue à la suite d’une infraction au code de l’urbanisme constatée sur l’immeuble situé 14 place Saint-Martin ;

2°) d’être déchargée du paiement de la somme correspondante ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Josselin la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le redevable de la créance n’est pas clairement identifié ;

- le titre de recettes est fondé sur un arrêté illégal.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 avril 2024, la commune de Josselin, représentée par M^es Bonnat et Costard, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SC M. A Habitat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code du patrimoine ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Terras,

- les conclusions de M. Grondin, rapporteur public,

- les observations de M^e Moreau, représentant la SC M. A Habitat et M. B…,

- et les observations de M^e Costard, représentant la commune de Josselin.

Considérant ce qui suit :

Alors que la SC M. A Habitat et son gérant, M. B…, ont entrepris, sans autorisation d’urbanisme, des travaux de rénovation sur un immeuble cadastré AC n° 188 situé au 14 place Saint-Martin à Josselin (Morbihan), consistant en un remplacement de menuiseries existantes par des fenêtres en PVC, la commune les a invités à procéder au retrait de ces ouvertures par une lettre du 14 septembre 2022. Par une autre lettre du 24 novembre 2022, la commune de Josselin a informé M. B… que ces travaux nécessitaient une autorisation préalable et qu’un procès-verbal d’infraction avait été établi le 10 octobre 2022. Le 29 novembre 2022, M. B… a déposé un dossier de déclaration préalable. Toutefois, l’architecte des Bâtiments de France, dont l’avis est obligatoire au regard de la situation du bâtiment au sein du site patrimonial remarquable (SPR) de la commune de Josselin, ayant émis un avis défavorable au projet, le maire de la commune s’est opposé à la déclaration préalable par un arrêté du 16 décembre 2022. Par un courrier du 20 décembre 2022, la commune a mis en demeure M. B…, sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, d’effectuer les opérations nécessaires au respect de la règlementation d’urbanisme dans un délai de trois mois et l’a informé, qu’à défaut, une astreinte journalière de 500 euros sera prononcée jusqu’à la remise en état de la parcelle. Constatant l’absence de mise en conformité, la commune de Josselin, par un arrêté du 17 mai 2023 dont la SC M. A Habitat et son gérant demandent l’annulation, a prononcé une astreinte administrative de 250 euros par jour de retard pour infraction au code de l’urbanisme et aux règles du PLU de la commune sur le fondement des dispositions des articles L. 481-1 et suivants du code de l’urbanisme. Ne s’étant pas exécutée, la SC M. A Habitat a reçu un avis de sommes à payer de 25 000 euros, émis le 20 décembre 2023, correspondant au montant de l’astreinte. Les requérants demandent l’annulation de l’ensemble de ces décisions et d’être déchargés de la somme à payer.

Sur la jonction :

Les requêtes n° 2305731 et n° 2400284 de la SC M. A Habitat et de son gérant présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

S’agissant de l’arrêté du 17 mai 2023 :

En ce qui concerne le moyen tiré de l’absence au dossier du procès-verbal d’infraction :

Aux termes de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme : « Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l’Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu’à preuve du contraire. (…) Lorsque l’autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d’une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d’en faire dresser procès-verbal ». Par ailleurs, l’article 11 du code de procédure pénale dispose que : « Sauf dans le cas où la loi en dispose autrement et sans préjudice des droits de la défense, la procédure au cours de l’enquête et de l’instruction est secrète. / Toute personne qui concourt à cette procédure est tenue au secret professionnel dans les conditions et sous les peines prévues à l’article 434-7-2 du code pénal (…) ». Le procès-verbal de constatation d’une infraction aux règles d’urbanisme, qui est un préalable à l’intervention de l’arrêté du maire, a le caractère d’un acte de procédure pénale dont la régularité ne peut être appréciée que par les juridictions judiciaires dans le cadre de la procédure pénale.

Il résulte des dispositions et principes énoncés au point précédent que le procès-verbal d’infraction, dressé en application des articles L. 480-1 et suivants du code de l’urbanisme, est protégé par le secret de l’enquête et de l’instruction garantis par les personnes concourant à la procédure pénale et tenues au secret professionnel, de sorte que la communication de cet acte ne peut s’opérer qu’au bénéfice du contrevenant ou de son avocat par l’intermédiaire de l’autorité judiciaire dans les conditions prévues par le 2° de l’article R. 155 du code de procédure pénale.

En l’espèce, aucun principe, ni davantage de dispositions de nature législative, en particulier celles du code de l’urbanisme, n’imposent la communication du procès-verbal d’infraction dressé en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme au contrevenant. En tout état de cause, les requérants n’établissent, ni même n’allèguent avoir, par eux-mêmes ou par l’entremise de leur conseil, sollicité sans succès auprès de l’autorité judiciaire la communication du procès-verbal dressé le 10 octobre 2022 par la commune de Josselin dans les conditions ci-dessus décrites. Par suite, ce moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’insuffisance des délais laissés à M. B… pour se mettre en conformité :

Aux termes des dispositions du point II de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme : « (…) L’autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 peut, après avoir invité l’intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu’elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l’aménagement, de l’installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d’autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. / II.- Le délai imparti par la mise en demeure est fonction de la nature de l’infraction constatée et des moyens d’y remédier. Il peut être prolongé par l’autorité compétente, pour une durée qui ne peut excéder un an, pour tenir compte des difficultés que rencontre l’intéressé pour s’exécuter.». Il résulte de ces dispositions que, dans le but de renforcer le respect des règles d’utilisation des sols et des autorisations d’urbanisme, le législateur a entendu, que, lorsqu’un procès-verbal a été dressé, constatant que des travaux soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensés, à titre dérogatoire, d’une telle formalité ont été entrepris ou exécutés irrégulièrement, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme puisse, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, mettre en demeure l’intéressé, après avoir recueilli ses observations, selon la nature de l’irrégularité constatée et les moyens permettant d’y remédier, soit de solliciter l’autorisation ou la déclaration nécessaire, soit de mettre la construction, l’aménagement, l’installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l’impose, en procédant aux démolitions nécessaires. Cette mise en demeure peut être assortie d’une astreinte, prononcée dès l’origine ou à tout moment après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, s’il n’y a pas été satisfait, en ce cas après que l’intéressé a de nouveau été invité à présenter ses observations.

D’une part, il ressort des pièces du dossier que, dès le 14 septembre 2022, constatant qu’il avait entrepris des travaux de rénovation sans autorisation d’urbanisme, le maire de la commune de Josselin a invité M. B… à retirer sans délai l’ensemble des ouvertures en PVC posées sans autorisation. Ce dernier ne s’étant pas exécuté, il a été informé par courrier du 24 novembre 2022 qu’un procès-verbal d’infraction avait été dressé le 10 octobre 2022. En réponse à ce courrier, M. B…, après avoir fait remarquer que d’autres maisons proches de la sienne comprenaient des fenêtres en PVC, a informé le maire, par courrier du 28 novembre 2022, qu’il avait sollicité un devis le 24 octobre 2022 auprès de l’entreprise Menuiserie Gautier, resté sans réponse. Toutefois, le courriel adressé à cette entreprise, produit au dossier, ne comprend que l’adresse du bien en litige et ne s’apparente pas à une demande de devis dès lors qu’il ne comprend, ni les quantités ni les caractéristiques techniques des menuiseries concernées. Par courrier du 20 décembre 2022, intervenu quatre jours après la décision d’opposition à déclaration préalable du 16 décembre 2022, la commune de Josselin a mis en demeure M. B… d’effectuer les opérations nécessaires au respect de la règlementation d’urbanisme, applicable à l’immeuble, dans un délai de trois mois. Si ce dernier considère que la mise en demeure intervient seulement quatre jours après le rejet de la déclaration préalable, il ressort toutefois des pièces du dossier qu’elle intervient plus de trois mois après le courrier du 14 septembre 2022, invitant M. B… à retirer sans délai l’ensemble des ouvertures en PVC posées sans autorisation.

D’autre part, les requérants soutiennent que le délai de trois mois, imparti par la commune dans le courrier de mise en demeure du 20 décembre 2022 pour effectuer les opérations nécessaires au respect de la règlementation, est manifestement insuffisant et qu’ils n’ont eu de cesse de solliciter des devis afin de se mettre en conformité.

Toutefois, pour en justifier, les requérants ne produisent que des courriels adressés à la menuiserie Gautier, en octobre 2022 puis en 2023, ainsi qu’à la menuiserie Delalande, le 22 septembre 2023, soit plusieurs mois après la mise en demeure, les deux derniers courriels étant considérés comme des relances suite à des demandes de devis, non jointes au dossier, ce qui ne permet pas d’établir la réalité des demandes initiales. Ils produisent également une réponse de la menuiserie Josselin, basée dans les Côtes-d’Armor, en réponse à un courriel du 2 octobre 2023, qui précise qu’elle ne peut intervenir hors secteur. En outre, les requérants ne produisent aucun courrier intervenu à réception de la mise en demeure sollicitant un délai supplémentaire auprès de la commune. Le moyen tiré de l’insuffisance du délai accordé par la commune pour se mettre en conformité doit par suite être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la disproportion des mesures ordonnées :

Aux termes de l’article L. 631-32 du code du patrimoine : « Les travaux susceptibles de modifier l’aspect extérieur d’un immeuble, bâti ou non bâti, protégé au titre des abords sont soumis à une autorisation préalable. / L’autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur d’un monument historique ou des abords. / Lorsqu’elle porte sur des travaux soumis à formalité au titre du code de l’urbanisme ou au titre du code de l’environnement, l’autorisation prévue au présent article est délivrée dans les conditions et selon les modalités de recours prévues aux articles L. 632-2 et L. 632-2-1 ». Aux termes de l’article L. 632-1 du même code : « Dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable, sont soumis à une autorisation préalable les travaux susceptibles de modifier l’état des parties extérieures des immeubles bâtis, y compris du second œuvre, ou des immeubles non bâtis. / Sont également soumis à une autorisation préalable les travaux susceptibles de modifier l’état des éléments d’architecture et de décoration, immeubles par nature ou effets mobiliers attachés à perpétuelle demeure, au sens des articles 524 et 525 du code civil, lorsque ces éléments, situés à l’extérieur ou à l’intérieur d’un immeuble, sont protégés par le plan de sauvegarde et de mise en valeur. Pendant la phase de mise à l’étude du plan de sauvegarde et de mise en valeur, sont soumis à une autorisation préalable les travaux susceptibles de modifier l’état des parties intérieures du bâti. / L’autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur du site patrimonial remarquable. ».

Il est constant que l’immeuble en litige est situé au sein du SPR de la commune de Josselin et que, dès lors que l’architecte des Bâtiments de France avait donné un avis défavorable au projet de M. B…, le maire de Josselin se trouvait en situation de compétence liée et ne pouvait que refuser la déclaration préalable sollicitée par le pétitionnaire par arrêté du 16 décembre 2022, au demeurant non contestée par M. B….

Si ce dernier soutient que la mise en demeure ne repose sur aucune disposition du règlement du ZPPAUP, il doit ainsi être regardé comme contestant l’avis de l’architecte des Bâtiments de France et ce moyen doit être écarté comme inopérant à l’encontre de l’arrêté du 17 mai 2023 prononçant l’astreinte.

En ce qui concerne le moyen tiré de disproportion du montant de l’astreinte :

Aux termes de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme : « (…) III.- L’autorité compétente peut assortir la mise en demeure d’une astreinte d’un montant maximal de 500 € par jour de retard. / L’astreinte peut également être prononcée, à tout moment, après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, le cas échéant prolongé, s’il n’y a pas été satisfait, après que l’intéressé a été invité à présenter ses observations. / Son montant est modulé en tenant compte de l’ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. / Le montant total des sommes résultant de l’astreinte ne peut excéder 25 000 € ».

D’une part, il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu permettre au maire sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme de prononcer une astreinte indépendamment de la saisine du juge administratif ou du juge pénal.

D’autre part, compte-tenu du caractère sensible du lieu d’implantation de l’immeuble situé en SPR, et de ce que la société M. A Habitat et son gérant n’ont pas entamé de démarches probantes pour y remédier, contrairement à leurs allégations, depuis le 10 octobre 2022, date du procès-verbal d’infraction, en fixant le montant de l’astreinte à 250 euros alors que son montant maximal est de 500 euros, le maire n’a pas pris, dans les circonstances de l’espèce, une mesure disproportionnée.

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 17 mai 2023 prononçant une astreinte de 250 euros par jour de retard et de la décision de rejet du recours gracieux doivent être rejetées ainsi que les conclusions, présentées à titre subsidiaire, aux fins de réduction du montant de l’astreinte.

S’agissant du titre de recettes :

En premier lieu, si la société requérante soutient que le titre est illégal par voie d’exception de l’arrêté du 17 mai 2023, ce dernier ne souffre d’aucune illégalité, comme il a été dit précédemment.

En second lieu, la SC M. A Habitat soutient que l’identification du redevable de la créance est imprécise et erronée. Toutefois, le titre de recettes est adressé à M. A Habitat et M. B… A…. S’il est vrai que le maire de Josselin a nommément désigné M. B… dans l’arrêté litigieux prononçant une astreinte, ce dernier n’y est toutefois visé, non en son nom personnel, mais en tant que représentant de la SC M. A Habitat, ainsi qu’il s’est d’ailleurs lui-même systématiquement présenté auprès des services municipaux et ce, dans l’ensemble de ses correspondances et demandes d’autorisation d’urbanisme. Par suite, ce moyen doit être écarté.

Il en résulte que les conclusions à fin d’annulation du titre de recettes doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fin de décharge de la somme à payer.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Josselin, qui n’est pas la partie perdante à l’instance, une quelconque somme au titre des frais exposés par la SC M. A Habitat et par M. B… et non compris dans les dépens.

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre pour les deux affaires à la charge de la SC M. A Habitat et de son gérant une somme globale de 1 500 euros à verser à la commune de Josselin au titre de ces mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : Les requêtes n° 2305731 et 2400284 de la SC M. A Habitat et de M. B… sont rejetées.

Article 2 : La SC M. A Habitat et M. B… verseront à la commune de Josselin pour les deux affaires une somme globale de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SC M. A Habitat, à M. A… B… et à la commune de Josselin.

Délibéré après l’audience du 27 mars 2026 à laquelle siégeaient :

M. Bouchardon, président,

M. Terras, premier conseiller,

M. Blanchard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 avril 2026.

Le rapporteur,

signé

F. Terras

Le président,

signé

L. Bouchardon

La greffière,

signé

P. Lecompte

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.