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TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE ROUEN

N° 1903086 ___________ RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

Préfet de l’Eure c/ commune de Val-de-Reuil ___________ AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS M^me Ludivine Delacour Rapporteur ___________ Le tribunal administratif de Rouen M. Gilles Armand Rapporteur public (4ème chambre) ___________

Audience du 31 janvier 2020 Lecture du 14 février 2020 ___________ PCJA : 03-11

49-02 Code publication : C

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 30 août et 22 octobre 2019, le préfet de l’Eure demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 26 août 2019 par lequel le maire de la commune de Val-de-Reuil a interdit l’utilisation de produits phytopharmaceutiques sur le territoire de sa commune à une distance inférieure à 150 mètres de toute parcelle cadastrale comprenant un bâtiment à usage d’habitation ou professionnel.

Il soutient que :

- l’arrêté attaqué a été pris par une autorité incompétente pour interdire l’utilisation de produits phytopharmaceutiques dès lors que ce pouvoir de police spéciale a été confié, par les dispositions du code rural et de la pêche maritime, au ministre de l’agriculture ;

- il ne fait état d’aucune circonstance locale particulière permettant de justifier l’intervention du maire ;

- il ne peut être fondé sur le risque de péril imminent dès lors que le législateur, qui a organisé une police spéciale des produits phytopharmaceutiques, a intégré, avec les dispositions de l’article L. 253-7-1 du code rural et de la pêche maritime, la notion de zones utilisées par le grand public ou par des groupes vulnérables et a interdit leur utilisation dans certains lieux ou la subordonne à des mesures de protection adaptées ;

- le Conseil d’Etat a enjoint aux ministres concernés d’édicter dans un délai de six mois les mesures réglementaires destinées à protéger les riverains des zones traitées par des produits phytopharmaceutiques, de telle sorte que ces mesures doivent être prises par les autorités nationales, dans un délai, non expiré à la date de l’arrêté contesté, tel qu’il exclut l’hypothèse d’un péril imminent ;

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- le principe de précaution ne saurait avoir pour objet, ni pour effet de permettre à une autorité publique d’excéder son champ de compétence et d’intervenir en dehors de ses domaines d’attribution.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 octobre 2019, la commune de Val-de-Reuil, représentée par la SCP Monod-Colin-Stoclet, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- alors même que l’utilisation des produits phytopharmaceutiques relève d’un pouvoir de police spéciale confié au ministre de l’agriculture, qui fixe les différentes modalités de mise sur le marché et d’utilisation, le maire de la commune de Val-de-Reuil n’en demeurait pas moins compétent en ce domaine pour prendre de telles mesures, en vertu de ses pouvoirs de police générale, sur le territoire de sa commune, par application du droit de l’Union européenne, et ce, compte tenu de la carence de l’autorité ministérielle à prendre les mesures appropriées ;

- le maire était également compétent pour prendre de telles mesures en application de l’article L. 1311-2 du code de la santé publique en vue d’assurer la protection de la santé publique dans sa commune ;

- de nombreux produits phytosanitaires à usage agricole sont composés de nanoparticules, dont la voie principale est l’inhalation, révélant l’existence de risques majeurs liés à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques et, ainsi, l’existence d’un péril imminent.

Par un mémoire distinct, enregistré le 21 octobre 2019, la commune de Val-de-Reuil demande au tribunal, en application de l’article 23-1 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l’appui de sa requête, de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité, aux droits et libertés garantis par la Constitution, des dispositions des articles L. […], L. 253-7 et L. 253-7-1 du code rural et de la pêche maritime, ainsi que des articles L. 1311-1 et L. 1311-2 du code de la santé publique.

Elle soutient que ces dispositions, applicables au litige, n’ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sont entachées d’incompétence négative au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales et de la préservation de l’environnement, du principe de précaution et du droit de la santé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 novembre 2019, le préfet de l’Eure persiste dans ses conclusions, par les mêmes moyens.

Par ordonnance du 28 octobre 2019, la clôture d’instruction a été fixée au 19 novembre 2019.

Vu les autres pièces du dossier.

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Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;

- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;

- le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 ;

- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de la santé publique ;

- l’arrêté ministériel du 4 mai 2017 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Delacour, conseiller rapporteur,

- les conclusions de M. Armand, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 26 août 2019, le maire de la commune de Val-de-Reuil a interdit l’utilisation de produits phytopharmaceutiques sur le territoire de sa commune à une distance inférieure à 150 mètres de toute parcelle cadastrale comprenant un bâtiment à usage d’habitation ou professionnel. Par la présente requête, le préfet de l’Eure en demande l’annulation.

Sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune :

2. En vertu des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, le tribunal administratif saisi d’un moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’Etat et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux.

3. Aux termes, d’une part, de l’article L. […] du code rural et de la pêche maritime : « Les conditions dans lesquelles la mise sur le marché et l’utilisation des produits phytopharmaceutiques et des adjuvants vendus seuls ou en mélange et leur expérimentation sont autorisées, ainsi que les conditions selon lesquelles sont approuvés les substances actives, les coformulants, les phytoprotecteurs et les synergistes contenus dans ces produits, sont définies par le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/ CEE et 91/414/ CEE du Conseil, et par les dispositions du présent chapitre. (…). ». Aux termes de l’article L. 253-7 du code précité : « I.- Sans préjudice des missions confiées à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail et des dispositions de l’article L. 211-1 du code de l’environnement, l’autorité administrative peut, dans l’intérêt de la santé publique ou de l’environnement, prendre toute mesure d’interdiction, de

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restriction ou de prescription particulière concernant la mise sur le marché, la délivrance, l’utilisation et la détention des produits mentionnés à l’article L. […] du présent code et des semences traitées par ces produits. Elle en informe sans délai le directeur général de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail. / L’autorité administrative peut interdire ou encadrer l’utilisation des produits phytopharmaceutiques dans des zones particulières, et notamment : / 1° Sans préjudice des mesures prévues à l’article L. 253-7-1, les zones utilisées par le grand public ou par des groupes vulnérables au sens de l’article 3 du règlement (CE) n° 1107/2009 ; / 2° Les zones protégées mentionnées à l’article L. 211-1 du code de l’environnement ; / 3° Les zones recensées aux fins de la mise en place de mesures de conservation visées à l’article L. 414-1 du code de l’environnement ; / 4° Les zones récemment traitées utilisées par les travailleurs agricoles ou auxquelles ceux-ci peuvent accéder. / L’autorité administrative peut aussi prendre des mesures pour encadrer : / 1° Les conditions de stockage, de manipulation, de dilution et de mélange avant application des produits phytopharmaceutiques ; / 2° Les modalités de manipulation, d’élimination et de récupération des déchets issus de ces produits ; / 3° Les modalités de nettoyage du matériel utilisé ; / 4° Les dispositifs et techniques appropriés à mettre en œuvre lors de l’utilisation des produits mentionnés à l’article L. […] du présent code pour éviter leur entraînement hors de la parcelle. (…) ». L’article L. 253-7-1 du même code prévoit : « A l’exclusion des produits à faible risque (…) : / 1° L’utilisation des produits mentionnés à l’article L. […] est interdite dans les cours de récréation et espaces habituellement fréquentés par les élèves dans l’enceinte des établissements scolaires, dans les espaces habituellement fréquentés par les enfants dans l’enceinte des crèches, des haltes-garderies et des centres de loisirs ainsi que dans les aires de jeux destinées aux enfants dans les parcs, jardins et espaces verts ouverts au public ; / 2° L’utilisation des produits mentionnés au même article L. […] à proximité des lieux mentionnés au 1° du présent article ainsi qu’à proximité des centres hospitaliers et hôpitaux, des établissements de santé privés, des maisons de santé, des maisons de réadaptation fonctionnelle, des établissements qui accueillent ou hébergent des personnes âgées et des établissements qui accueillent des personnes adultes handicapées ou des personnes atteintes de pathologie grave est subordonnée à la mise en place de mesures de protection adaptées telles que des haies, des équipements pour le traitement ou des dates et horaires de traitement permettant d’éviter la présence de personnes vulnérables lors du traitement. Lorsque de telles mesures ne peuvent pas être mises en place, l’autorité administrative détermine une distance minimale adaptée en deçà de laquelle il est interdit d’utiliser ces produits à proximité de ces lieux. / (…) ».

4. Aux termes, d’autre part, de l’article L. 1311-1 du code de la santé publique : « Sans préjudice de l’application de législations spéciales et des pouvoirs reconnus aux autorités locales, des décrets en Conseil d’Etat, pris après consultation du Haut Conseil de la santé publique et, le cas échéant, du Conseil supérieur de la prévention des risques professionnels, fixent les règles générales d’hygiène et toutes autres mesures propres à préserver la santé de l’homme, notamment en matière : / (…) – de salubrité des habitations, des agglomérations et de tous les milieux de vie de l’homme ; /(…) – de lutte contre les nuisances sonores et la pollution atmosphérique ; (…) ». L’article L. 1311-2 du même code dispose dans son premier alinéa : « Les décrets mentionnés à l’article L. 1311-1 peuvent être complétés par des arrêtés du représentant de l’Etat dans le département ou par des arrêtés du maire ayant pour objet d’édicter des dispositions particulières en vue d’assurer la protection de la santé publique dans le département ou la commune. »

5. L’article 34 de la Constitution réserve notamment au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources, ainsi que les principes fondamentaux de la préservation de l’environnement. La méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être

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invoquée à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit.

6. En premier lieu, les dispositions contestées, en ce qu’elles renvoient au pouvoir réglementaire les mesures destinées à préserver la santé de l’homme dans les matières qu’elles énumèrent, n’ont, par elles-mêmes, ni pour objet ni pour effet de priver les citoyens des garanties tenant à la protection de la santé publique. Au demeurant, l’article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime précise que les mesures prises par l’autorité administrative le sont dans l’intérêt de la santé publique et de l’environnement. Par suite, le maire n’est pas fondé à soutenir que le législateur, en méconnaissant l’étendue de sa propre compétence, aurait porté atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution.

7. En deuxième lieu, il revient au législateur de définir les compétences respectives de l’État et des collectivités territoriales en ce qui concerne la protection de la santé publique lors de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques sur le territoire national. Aucun principe à valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce que la loi donne compétence aux ministres concernés et dans certains cas aux préfets, pour arrêter notamment les conditions d’utilisation de ces produits et les distances à respecter par rapport à certains lieux. Eu égard à l’objet de cette police spéciale, à son caractère national et au niveau d’expertise nécessaire en la matière, le législateur, en ne prévoyant pas les circonstances particulières dans lesquelles il entendait réserver aux représentants de l’Etat plutôt qu’aux maires le pouvoir de réglementer ces activités, n’a donc méconnu ni l’étendue de la compétence qu’il tient de l’article 34 de la Constitution ni le principe de libre administration des collectivités territoriales.

8. En troisième lieu, le maire soutient qu’en se bornant à renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de désigner l’autorité compétente, sans s’assurer que le maire pourrait, en cas de carence, faire usage de ses pouvoirs de police générale, le législateur a méconnu le principe de protection de la santé découlant du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. Toutefois, pour les mêmes motifs que ceux indiqués au point 7, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de protection de la santé doit dès lors être écarté.

9. En dernier lieu, aux termes de l’article 5 de la Charte de l’environnement, à laquelle le Préambule de la Constitution fait référence : « Lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en œuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage. ». Les dispositions contestées ouvrent au pouvoir réglementaire la possibilité de prendre des mesures particulières de restriction dans l’utilisation des produits phytopharmaceutiques et prévoient des mesures de protection des lieux et des personnes les plus vulnérables. Par suite, ces dispositions ne méconnaissent pas le principe de précaution prévu à l’article 5 de la Charte de l’environnement.

10. Il résulte de tout ce qui précède que la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le maire de la commune de Val-de-Reuil ne présente pas de caractère sérieux. Par suite, il n’y a pas lieu de la transmettre au Conseil d’Etat.

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Sur les conclusions à fin d’annulation :

11. D’une part, aux termes de l’article L. 2122-24 du code général des collectivités territoriales : « Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat dans le département, de l’exercice des pouvoirs de police, dans les conditions prévues aux articles L. 2212-1 et suivants. ». Aux termes de l’article L. 2212-1 du même code : « Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l’exécution des actes de l’Etat qui y sont relatifs. ». L’article L. 2212-2 du même code précise : « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (…) 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours et, s’il y a lieu, de provoquer l’intervention de l’administration supérieure (…) ». En vertu de ces dispositions, le maire dispose d’un pouvoir de police administrative générale, en matière notamment de santé publique.

12. D’autre part, aux termes de l’article R. 253-45 du code rural et de la pêche maritime : « L’autorité administrative mentionnée à l’article L. 253-7 est le ministre chargé de l’agriculture. / Toutefois, lorsque les mesures visées au premier alinéa de l’article L. 253-7 concernent l’utilisation et la détention de produits visés à l’article L. […], elles sont prises par arrêté conjoint des ministres chargés de l’agriculture, de la santé, de l’environnement et de la consommation. ». L’article D. 253-45-1 de ce code prévoit : « L’autorité administrative mentionnée au premier alinéa de l’article L. 253-7-1 est le ministre chargé de l’agriculture. / L’autorité administrative mentionnée au troisième alinéa du même article est le préfet du département dans lequel a lieu l’utilisation des produits définis à l’article L. […]. ». Enfin, aux termes de l’article 5 de l’arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l’article L. […] du code rural et de la pêche maritime : « En cas de risque exceptionnel et justifié, l’utilisation des produits peut être restreinte ou interdite par arrêté préfectoral. Cet arrêté motivé doit préciser les produits, les zones et les périodes concernés ainsi que les restrictions ou interdictions d’utilisation prescrites. Il doit être soumis dans les plus brefs délais à l’approbation du ministre chargé de l’agriculture. ».

13. Il résulte de ces dispositions que le législateur a organisé, conformément au droit de l’Union européenne, la réglementation de la mise sur le marché et de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques, dans le but d’assurer un niveau uniforme de protection de la santé publique et de l’environnement contre les effets pouvant résulter de l’utilisation de tels produits. Il a confié à l’Etat, représenté notamment par le ministre de l’agriculture, et éclairé par l’avis scientifique d’un organisme spécialisé, le soin de déterminer les mesures de précaution et de surveillance prévoyant, notamment, la possibilité d’interdire ou d’encadrer l’utilisation de ces produits dans certaines zones, leur stockage, leur manipulation, leur élimination ou la récupération des déchets issus de ces produits. La police spéciale ainsi instituée régit sur l’ensemble du territoire national les activités qu’elle encadre. En outre, il est prévu qu’en cas de risque exceptionnel et justifié, l’utilisation des produits puisse être restreinte ou interdite par arrêté du préfet, qui doit préciser les produits, les zones et les périodes concernés ainsi que les restrictions ou interdictions d’utilisation prescrites.

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14. Dès lors, s’il appartient au maire, responsable de l’ordre public sur le territoire de sa commune, de prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques en application des dispositions des articles L. 2212-2 et L. 2212-4 du code général des collectivités territoriales, il ne saurait toutefois, eu égard à la nature de la police spéciale des produits phytopharmaceutiques décrite ci-dessus, à ses modalités d’organisation et à la possibilité d’intervention du préfet en cas de risque exceptionnel et justifié, s’immiscer à ce titre dans l’exercice de cette police spéciale en édictant des mesures réglementaires à caractère général, qu’en cas de péril imminent.

15. Par une décision du 26 juin 2019, le Conseil d’État a annulé l’arrêté ministériel du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l’article L. […] du code rural et de la pêche maritime, notamment en tant qu’il ne prévoit pas de dispositions destinées à protéger les riverains des zones traitées par des produits phytopharmaceutiques, après avoir considéré que ces riverains devaient être regardés comme des « habitants fortement exposés aux pesticides sur le long terme », au sens de l’article 3 du règlement (CE) n° 1107/2009, et rappelé qu’il appartient à l’autorité administrative de prendre les mesures nécessaires à la protection de la santé publique. Le Conseil d’État a enjoint, en conséquence, aux ministres de la transition écologique et solidaire, de l’agriculture et de l’alimentation, de l’économie et des finances, et des solidarités et de la santé, de prendre les mesures réglementaires impliquées par sa décision dans un délai de six mois, qui n’était pas écoulé à la date de la décision attaquée.

16. L’arrêté attaqué édicte des mesures réglementaires d’interdiction à caractère général et permanent. En outre, le maire de la commune ne se fonde sur aucune donnée locale particulière susceptible de démontrer qu’un usage de produits phytosanitaires sur son territoire exposerait ses habitants, et notamment les plus vulnérables d’entre eux, à un péril imminent justifiant l’intervention du maire dans le cadre de son pouvoir de police générale. Ainsi, et à supposer qu’une carence des autorités détentrices de la police spéciale de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques puisse être constatée et soit de nature à justifier, en cas de péril imminent, une intervention en urgence du maire sur le fondement de ses pouvoirs de police générale pour adopter des mesures ponctuelles destinées à prévenir un danger ou à y mettre fin, la commune de Val-de-Reuil ne justifie pas que l’arrêté en litige réponde à ces conditions, en dehors desquelles le maire n’est pas habilité à intervenir. Si la commune de Val-de-Reuil soutient que son maire a entendu, par l’arrêté contesté, assurer la protection de la santé publique sur son territoire, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette intervention ait eu pour effet de compléter un décret pris en matière de santé publique sur le fondement de l’article L. 1311-1 du code de la santé publique. Enfin, si l’arrêté vise également le principe de précaution, ce principe, applicable à toute autorité publique dans ses domaines d’attributions, ne saurait avoir ni pour objet ni pour effet de permettre à une autorité publique d’excéder son champ de compétence et d’intervenir en dehors de ses domaines d’attributions.

17. Il résulte de tout ce qui précède que le préfet de l’Eure est fondé à demander l’annulation de l’arrêté du 26 août 2019 par lequel le maire de la commune de Val-de-Reuil a interdit l’utilisation des produits phytopharmaceutiques sur tout le territoire de sa commune, à une distance de 150 mètres de toute parcelle cadastrale comprenant un bâtiment à usage d’habitation ou professionnel.

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Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que la commune de Val-de-Reuil demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Il n’y a pas lieu de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune de Val-de-Reuil.

Article 2 : L’arrêté du 26 août 2019 par lequel le maire de la commune de Val-de-Reuil a interdit l’utilisation des produits phytopharmaceutiques sur tout le territoire de sa commune, à une distance de 150 mètres de toute parcelle cadastrale comprenant un bâtiment à usage d’habitation ou professionnel, est annulé.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Val-de-Reuil sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié au préfet de l’Eure et à la commune de Val-de-Reuil.

Délibéré après l’audience du 31 janvier 2020, à laquelle siégeaient : M. Cheylan, président, M^me Delacour, conseiller, M. Probert, conseiller.

Lu en audience publique le 14 février 2020.

Le rapporteur, Le président,

Signé : L. X Signé : F. CHEYLAN

Le greffier,

Signé : C. LABROUSSE

La République mande et ordonne au préfet de l’Eure en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.