Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 12 mai 2025, et un mémoire complémentaire enregistré le 10 décembre 2025, l’Union départementale des syndicats CFTC de l’Eure, représentée par M^e Douëb, doit être regardée comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision implicite par laquelle le préfet de la région Normandie a refusé de lui communiquer les documents suivants établis dans le cadre de l’instruction de la demande de classement de cinq communes de l’Eure en « zone touristique caractérisée par une affluence particulièrement importante de touristes » :

les demandes d’avis ;

la demande de documents complémentaires du 23 juillet 2024 ;

le rapport d’instruction ;

les justificatifs d’envoi par lettre recommandée des avis ;

les justificatifs d’envoi par courriels, via France Transfert, de la demande de « dérogation » aux syndicats et organismes consultés ;

2°) d’enjoindre au préfet la communication des justificatifs d’envoi précités, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

4°) de condamner l’Etat aux entiers dépens.

Elle soutient que :

- la commission d’accès aux documents administratifs (CADA) a émis le 6 mars 2025 un avis favorable sous réserve à sa demande de communication de pièces manquantes du dossier d’instruction, à savoir : la demande d’éléments complémentaires du 23 juillet 2024, les demandes d’avis, et le rapport d’instruction ;

- le préfet n’a pas communiqué les documents en litige alors que ce sont des documents administratifs communicables dès lors qu’ils ne sont pas des documents préparatoires au sens de l’article L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration, qu’ils ne contiennent aucun secret protégé au sens de l’article L. 311-5 du même code, ni ne contiennent des éléments visés à l’article L. 311-6 du même code ;

- si une partie des documents a été communiquée en cours d’instance, toutefois, ni les justificatifs d’envoi par lettre recommandée des demandes d’avis, ni les courriels communiquant la demande de dérogation via France Transfert ne lui ont été transmis, qu’ils sont les accessoires des demandes d’avis et permettent de vérifier que ces demandes ont bien été envoyées, et que ces éléments sont importants à communiquer car elle ne se souvient pas avoir reçu une demande d’avis et ne retrouve pas dans sa messagerie le courriel adressant le lien pour télécharger le dossier d’instruction.

Par un mémoire en défense, enregistré le 3 décembre 2025, le préfet de la région Normandie conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

-la requête est sans objet dès lors que les documents demandés lui ont déjà été communiqués ;

- les demandes d’avis ont été communiquées à l’union requérante le 26 mai 2025 et sont, en outre joints au mémoire en défense déposé par l’Etat dans l’instance 2501454 et au mémoire déposé dans la présente instance ; ces documents concernent les demandes d’avis adressés aux cinq conseils municipaux concernés, aux unions départementales de l’Eure des organisations syndicales CFDT, CFE-CGC, CFTC, CGT, CGT-FO, et UNSA, aux unions départementales de l’Eure des organisations professionnelles d’employeurs (Medef, CPME et U2P), au comité départemental du tourisme de l’Eure ;

- la demande de documents complémentaires du 23 juillet 2024, qui se présente sous la forme d’un courriel de la sous-préfecture des Andelys, a été transmise à l’union requérante avec le mémoire en défense du 12 septembre 2025 dans l’instance 2501450 et dans la présente instance ;

- la requérante a été informée de ce que le rapport d’instruction sollicité n’existait pas, et ne peut donc lui être communiqué.

Par une intervention, enregistrée le 18 juin 2025, et un mémoire complémentaire enregistré le 10 décembre 2025, le syndicat Fédération des syndicats CFTC commerce, services et force de vente, représenté par M^e Douëb, demande que le tribunal fasse droit aux conclusions de la requête présentée par l’Union départementale des syndicats CFTC de l’Eure, et demande au tribunal de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et condamner l’Etat aux entiers dépens.

Il soulève les mêmes moyens que ceux exposés dans la requête de l’Union départementale des syndicats CFTC de l’Eure.

Par un courrier du 16 mars 2026, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement est susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de l’irrecevabilité des conclusions à fin d’annulation dirigées contre un refus de communication des justificatifs d’envoi par lettre recommandée des demandes d’avis, et contre un refus de communication des courriels communiquant, via France Transfert, la demande de dérogation, en raison de l’absence de saisine préalable de la commission d’accès aux documents administratifs s’agissant de ces deux catégories de documents.

L’Union départementale des syndicats CFTC de l’Eure a présenté des observations en réponse à ce courrier par un mémoire enregistré le 16 mars 2026.

Vu :

- l’avis n°20250247 du 6 mars 2025 de la commission d’accès aux documents administratifs ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

-le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir, au cours de l’audience publique, présenté son rapport et entendu :

le rapport de M^me Galle, magistrate désignée ;

les conclusions de M^me Thielleux, rapporteure publique ;

les observations de M^e Douëb, représentant l’union départementale des syndicats CFTC de l’Eure

les observations de M. A…, représentant le préfet de la région Normandie.

Considérant ce qui suit :

Par un courrier recommandé du 26 novembre 2024, l’union départementale des syndicats CFTC de l’Eure a saisi le préfet de l’Eure, qui a transmis la demande au préfet de la région Normandie, d’une demande tendant à la communication de la copie intégrale du dossier d’instruction de l’arrêté du 23 octobre 2024 portant délimitation d’une zone touristique caractérisée par une affluence particulièrement importante de touristes.

Le 10 janvier 2025, la requérante a saisi la commission d’accès aux documents administratifs (CADA) afin d’obtenir communication de ce dossier, incluant notamment la demande de classement, les demandes d’avis, les réponses aux demandes d’avis, et le dossier d’instruction réalisé par les services de la préfecture. Le 3 février 2025, le conseil de l’union requérante a reçu des documents de la part du préfet de région et par un courriel du 4 février 2025, le conseil de l’union requérante a réitéré sa demande, en soulignant que manquaient toujours les demandes d’avis, la demande de documents complémentaires pour l’instruction et le rapport d’instruction.

Le 6 mars 2025, la CADA a rendu un avis favorable à la demande sous les réserves prévues aux articles L. 311-5 et L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration. Une décision implicite confirmant le refus de communication initialement opposé à l’intéressée est née à la suite du silence gardé pendant deux mois par l’administration à compter de l’enregistrement de la saisine de la commission d’accès aux documents administratifs. Par sa requête, l’union départementale des syndicats CFTC de l’Eure demande au tribunal d’annuler cette décision.

Dans le dernier état de ses écritures, elle demande également au tribunal d’annuler le refus du préfet de la région Normandie de lui communiquer les justificatifs d’envoi par lettre recommandée des demandes d’avis, ainsi que les courriels communiquant, via France Transfert, la demande de dérogation aux organismes et personnes consultés.

Sur l’intervention du syndicat fédération des syndicats CFTC commerce, services et force de vente :

Le syndicat Fédération des syndicats CFTC commerce services et force de vente, à laquelle adhère l’Union départementale des syndicats CFTC de l’Eure, requérante, a intérêt à l’annulation de la décision attaquée. Ainsi, son intervention est recevable.

Sur les conclusions dirigées contre le refus de communiquer les demandes d’avis :

L’union départementale des syndicats CFTC de l’Eure demande au tribunal d’annuler la décision par laquelle le préfet de région a refusé de lui adresser les demandes d’avis adressées par le préfet de région aux communes intéressées par le projet de classement de cinq communes de l’Eure en zone touristique caractérisée par une affluence particulièrement importante de touristes, ainsi qu’à plusieurs organisations syndicales et professionnelles. Toutefois, ainsi que le soutient le préfet en défense, ces documents lui ont été communiqués en cours d’instance par un courriel du 26 mai 2025.

Par suite, les conclusions susvisées de l’union départementale des syndicats CFTC de l’Eure ont, en ce qui concerne ces documents, perdu leur objet en cours d’instance. Il n’y a pas lieu d’y statuer.

Sur les conclusions dirigées contre le refus de communiquer la demande du 23 juillet 2024 portant demande de documents complémentaires pour l’instruction du dossier :

Il ressort des pièces du dossier que le préfet de la région Normandie a joint à son mémoire en défense dans l’instance 2501450, ainsi que dans son mémoire en défense dans la présente instance, le courriel du 23 juillet 2024 par lequel la sous-préfecture des Andelys, a, au nom du préfet de région, sollicité des informations complémentaires relatives au projet de classement. Par suite, l’union départementale des syndicats CFTC de l’Eure requérante a pu prendre connaissance de ce document en cours d’instance. Dans ces conditions, les conclusions de la requérante tendant à l’annulation du refus de communiquer ce document ont perdu leur objet en cours d’instance. Il n’y a donc plus lieu d’y statuer.

Sur les conclusions dirigées contre le refus de communiquer le rapport d’instruction :

Aux termes de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. ». En vertu de ces dispositions, si une autorité administrative est tenue de communiquer les documents administratifs qu’elle détient aux personnes qui en font la demande, ce droit à communication ne s’applique toutefois qu’à des documents existants, dès lors que le code des relations entre le public et l’administration n’a ni pour objet ni pour effet de contraindre l’administration à établir un document qui n’existe pas, l’administration n’étant pas davantage tenue d’établir un document en vue de procurer les renseignements ou l’information souhaités. La communication d’un document inexistant est toutefois imposée, dans l’hypothèse où celui-ci peut être obtenu par un traitement automatisé d’usage courant. L’administration qui invoque l’inexistence du document dont la communication est sollicitée doit établir, par tous moyens, au moins le caractère crédible de l’inexistence ou de la disparition du document.

L’union départementale des syndicats CFTC de l’Eure fait valoir que le « rapport d’instruction », qui fait partie intégrante du dossier qu’elle a sollicité, ne lui a pas été transmis. Toutefois, le préfet de la région Normandie soutient en défense, ainsi qu’il l’avait également fait dans un courriel en date du 26 mai 2025, qu’un tel document n’existe pas dès lors que les services de la préfecture de région n’ont pas réalisé de tel rapport. Cette allégation n’est pas sérieusement contestée par la requérante, qui se borne à relever que l’inexistence d’un tel rapport serait « curieuse », sans invoquer de commencement de preuve propre à établir qu’un tel rapport aurait été élaboré en dépit des indications contraires du préfet, ni même invoquer les dispositions en vertu desquelles un tel rapport aurait dû être élaboré. Par suite, le préfet de la région Normandie doit être regardé comme établissant l’inexistence de ce document. En conséquence, les conclusions de la requérante tendant à l’annulation de la décision portant refus de communication du rapport d’instruction doivent être rejetées.

Sur les conclusions dirigées contre le refus de communication des justificatifs d’envoi par lettre recommandée des demandes d’avis et les courriels communiquant aux personnes consultées, via France Transfert, la demande de dérogation :

Aux termes de l’article L. 342-1 du code des relations entre le public et l’administration : « La Commission d’accès aux documents administratifs émet des avis lorsqu’elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication ou un refus de publication d’un document administratif en application du titre Ier, un refus de consultation ou de communication des documents d’archives publiques, à l’exception des documents mentionnés au c de l’article L. 211-4 du code du patrimoine et des actes et documents produits ou reçus par les assemblées parlementaires, ou une décision défavorable en matière de réutilisation d’informations publiques. (…). La saisine pour avis de la commission est un préalable obligatoire à l’exercice d’un recours contentieux ». Il résulte de ces dispositions que lorsqu’une demande de communication de documents administratifs a été rejetée par une décision explicite ou implicite de l’autorité administrative, ce refus ne peut être déféré directement au juge de l’excès de pouvoir. L’intéressé doit, au préalable, avoir saisi de ce refus la commission d’accès aux documents administratifs. A défaut de recours administratif préalable devant cette commission, la contestation portée directement devant le juge administratif est irrecevable.

Il ressort des pièces du dossier, notamment de l’avis de la commission d’accès aux documents administratifs du 6 mars 2025, que l’union départementale des syndicats CFTC de l’Eure n’a pas préalablement saisi la commission d’accès aux documents administratifs d’une demande tendant à la communication des justificatifs d’envoi par lettre recommandée des demandes d’avis.

S’agissant des conclusions tendant à l’annulation d’un refus de communiquer les preuves d’envoi, via France Transfert, aux personnes consultées, de la demande de « dérogation », ces conclusions doivent être regardées comme dirigées contre un refus de communiquer les preuves d’envoi de la demande de classement déposée par Seine Normandie Agglomération, cette collectivité n’ayant pas sollicité une « dérogation » mais seulement le classement de cinq communes « en zone touristique caractérisée par une affluence particulièrement importante de touristes» au sens de l’article L. 3132-25 du code de travail. Toutefois, il ne ressort ni de l’avis de la CADA, ni d’aucune autre pièce du dossier, que la requérante ait préalablement saisi la CADA d’une demande d’avis tendant à la communication des preuves d’envoi, via France transfert, aux personnes consultées, de la demande de classement déposée par Seine Normandie Agglomération

Il résulte de ce qui a été dit aux points précédents que les conclusions tendant à l’annulation d’un refus de communiquer ces documents, qui sont des documents distincts de ceux ayant fait l’objet de la saisine et de l’avis de la CADA en date du 6 mars 2025, sont donc irrecevables et doivent être rejetées.

Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat une somme sur le fondement dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Les conclusions présentées sur le fondement de l’article R. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées, l’instance n’ayant pas entraîné de dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L’intervention du syndicat Fédération des syndicats CFTC Commerce et Force de Vente (CFTC – CSFV) est admise.

Article 2 : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions présentées par l’Union départementale des syndicats CFTC de l’Eure tendant à l’annulation du refus du préfet de la région Normandie de lui communiquer les demandes d’avis et la demande de documents complémentaires en date du 23 juillet 2024.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l’union départementale des syndicats CFTC de l’Eure et au ministre du travail et des solidarités.

Copie en sera adressée au préfet de la région Normandie, au préfet de l’Eure, et au syndicat Fédération des syndicats CFTC Commerce et force de vente (CFTC- CFSV).

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 avril 2026.

La magistrate désignée,

signé

C. Galle

La greffière,

signé

Hussein

La République mande et ordonne au ministre du travail et des solidarités, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.