Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 20 septembre 2024 et un mémoire en réplique enregistré le 15 octobre 2024, le syndicat CFDT Interco de la Haute-Garonne et de l’Ariège, représenté par M^e Laclau, demande au juge des référés sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l’exécution de la décision implicite par laquelle l’inspection du travail a refusé d’établir le rapport visé par l’article 5-5 du décret du 28 mai 1982 relatif à l’hygiène et à la sécurité au travail ainsi qu’à la prévention médicale dans la fonction publique ;

2°) d’enjoindre à l’inspection du travail d’établir et transmettre le rapport dans le délai de 15 jours et à titre subsidiaire, d’enjoindre au ministre ou au directeur régional qu’il désigne un inspecteur du travail en charge de l’établissement de ce rapport ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— sa requête est recevable, il présente un intérêt à agir au regard de son objet social ;

— l’inspection du travail a été saisie par courriel du 5 juin 2024 et le 12 juin 2024 par lettre recommandée, en application de l’article 5-5 du décret du 28 mai 1982 en raison du maintien d’un désaccord sérieux sur la nécessité de recourir à un expert auquel l’inspecteur santé et sécurité au travail a émis le 12 février 2024 un avis favorable ; en l’absence de réponse de l’inspection du travail, un refus implicite de réaliser et transmettre le rapport est né ;

— la formation spécialisée santé, sécurité et conditions de travail a saisi l’inspection du travail et n’est pas comptable d’une absence de saisine de l’échelon local en interne du ministère ou de l’absence de désignation d’un inspecteur en charge du dossier ; la formation spécialisée a pris le soin de saisir le ministre, l’échelon régional et local ;

— l’article 66 du décret du 20 novembre 2020 enferme la procédure dans le délai d’un mois pour réaliser l’expertise et exige, dans le cas d’un désaccord sérieux et persistant, la mise en œuvre de la procédure dans ce même délai ; les délais de l’article 5-5 du décret de 1982 sont courts afin de garantir l’efficacité de la procédure ;

— si le rapport, en lui-même, est considéré comme étant un document préparatoire qui ne peut faire l’objet d’une contestation, le refus de le rédiger, même implicite, constitue une décision administrative contestable qui fait grief à ses intérêts ;

— il existe une contradiction entre l’affirmation qu’il n’existerait pas de décision et celle selon laquelle l’inspecteur du travail n’établira pas de rapport du fait d’une difficulté d’ordre déontologique ;

— le conflit déontologique ou le risque d’impartialité de l’inspecteur du travail, peut être surmonté par l’intervention de l’administration centrale ou celle d’inspecteurs du travail d’une autre région ou d’un autre département, en tout état de cause, le recours à une expertise externe telle que prévue par l’article 66 du décret du 20 novembre 2020 se justifie pleinement ;

en ce qui concerne la condition tenant à l’urgence :

— le déménagement de la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS) de la cité administrative située boulevard Armand Duportal dans les locaux de la nouvelle cité administrative, située à Jolimont, a été reporté au mois de février 2025 de sorte que l’expertise peut encore être réalisée avant que le déménagement ait lieu ;

— les enjeux actuellement identifiés ne sont pas pris en compte malgré les alertes des différents intervenants en ce qui concerne les agents et leurs conditions de travail et l’administration ; ces risques apparaissent suffisamment importants pour justifier de l’urgence de la situation et la réalisation d’une analyse, avant le déménagement effectif et l’installation du personnel ;

— la réalisation du rapport doit être rapide, puisque la procédure prévue à l’article 66 du décret du 20 novembre 2020 doit être mise en œuvre dans le délai d’un mois, le guide de la DGAFP précise que l’inspecteur du travail rend son avis sans délai et le chef de service dispose ensuite d’un délai de 15 jours ;

— les avis des médecins du travail, des membres de la formation spécialisée et du rapport de l’inspecteur santé et sécurité au travail de février 2024 alertent unanimement sur les conditions de travail qui risquent d’entrainer des risques psychosociaux importants ;

— les modifications nécessaires ou qui doivent être discutées, seront plus difficilement mises en œuvre après le déménagement ;

— organiser ce déménagement et installer ces 180 agents sans avoir recueilli l’avis de spécialistes alors qu’existe un débat, expose ces agents à un risque pour leur santé et leur sécurité d’autant que le jugement au fond interviendra dans plusieurs mois, voire plusieurs années ;

en ce qui concerne la condition tenant à l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée :

— la décision implicite de rejet est illégale en raison d’une insuffisance de motivation en droit et en fait ;

— elle est entachée d’une erreur de droit, l’inspection du travail, tenue de rendre un rapport ou de prendre position, ne peut s’exonérer de cette obligation ;

— l’intervention du rapport de l’inspection du travail est un préalable à la décision du chef de service et est nécessaire à la poursuite de la procédure ;

— les avis des médecins du travail, des membres de la formation spécialisée et du rapport de l’inspecteur santé et sécurité au travail de février 2024 alertent unanimement sur les conditions de travail qui risquent d’entrainer des risques psychosociaux importants ;

— le principe de participation des travailleurs à la détermination des conditions de travail est garanti par le huitième alinéa du préambule de la constitution de 1946 et le droit à la protection de la santé par le onzième alinéa du préambule ;

— la décision est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, les craintes des intervenants apparaissent légitimes.

Par un mémoire en défense enregistré le 14 octobre 2024, le directeur régional du travail d’Occitanie conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

— les conclusions de la requête sont irrecevables en l’absence de décision implicite de rejet ; si la formation spécialisée du CSA a sollicité par courrier du 29 mai 2024 adressé à la ministre du travail que l’inspection du travail intervienne, aucune saisine du chef du service local n’a été faite par la ministre ou le directeur régional ; faute de saisine effective des services de l’inspection du travail, aucun fonctionnaire de l’inspection du travail n’a été désigné localement et ne se trouve en situation d’établir un rapport ;

— aucune désignation n’étant intervenue, aucune décision de refus d’établissement du rapport visé à l’article 5-5 du décret du 28 mai 1982 n’a pu naître ;

— quand bien même l’inspection du travail aurait été saisie, les dispositions de l’article 5-5 du décret du 28 mai 1982 ne fixent aucun délai à l’agent du service de l’inspection du travail saisi pour rendre son rapport ;

— le guide d’application de la DGAFP ne prévoit pas de délai et se contente d’inviter à ce que le rapport soit dressé, une fois établi, sans délai au chef de service concerné, au CHSCT et à l’ISST ;

— le délai de deux mois valant décision de rejet en application des dispositions de l’article L.231-4 du code des relations entre le public et l’administration ne s’applique qu’à des demandes tendant à l’adoption d’une décision administrative, or le rapport en cause n’est qu’un document préparatoire, préalable à la prise d’une décision administrative ;

en ce qui concerne la condition tenant à l’urgence :

— les locaux dans lesquels les services de la DREETS doivent déménager sont neufs et les travaux achevés, les espaces de bureaux à l’intérieur de ce bâtiment sont déjà délimités ; les mesures d’adaptation en matière d’équipement, d’organisation du travail et de prévention des risques psycho-sociaux que pourrait demander l’expert certifié peuvent être mises en œuvre aussi bien avant qu’après le déménagement du service prévu au mois de février 2025 ;

— aucun élément est de nature à établir que le déménagement projeté serait porteur de risques pour la santé et la sécurité au travail des agents de la DREETS, alors qu’il s’agit pour ces derniers de rejoindre des locaux neufs et adaptés à leurs conditions de travail.

en ce qui concerne la condition tenant à l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée :

— l’article 5-5 du décret du 28 mai 1982 ne fixe aucun délai pour que le fonctionnaire du service de l’inspection du travail rende son rapport, et le guide d’application de la DGAFP ne prévoit pas non plus de délai, invitant seulement à ce que le rapport soit adressé sans délai, une fois établi, au chef de service concerné, au CHSCT compétent et à l’ISST ;

— le rapport ne pourrait qu’être considéré comme un document préparatoire, préalable à la prise d’une décision administrative et ne constitue pas, par lui-même, une décision administrative, de sorte que le délai de deux mois valant décision de rejet en application de l’article L. 231-4 du code des relations entre le public et l’administration ne s’applique pas ;

— aucune saisine des services de l’inspection du travail n’est intervenue et il n’a pas été procédé à la désignation d’un fonctionnaire de l’inspection du travail ;

— à supposer même qu’une décision implicite de refus ait été opposée par l’administration et qu’elle entre dans le champ de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration, le syndicat n’a pas sollicité dans le délai de recours contentieux la communication de ses motifs ;

— la désignation d’un fonctionnaire de l’inspection du travail se heurte à des difficultés d’ordre déontologique ; l’inspection du travail compétente est par principe celle du département dans lequel est né le désaccord sérieux et persistant, à savoir en l’espèce, le DREETS Occitanie, de sorte que le fonctionnaire de l’inspection du travail qui serait sollicité se trouverait d’une part sous l’autorité hiérarchique du directeur de l’administration à l’origine du désaccord sérieux et persistant et en position de rédiger un rapport en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail alors qu’il serait lui-même directement, en tant qu’agent, mais aussi indirectement, au travers de ses collègues de travail, concerné par l’opération de déménagement.

Vu :

— les autres pièces du dossier ;

—  la requête n° 2405690 enregistrée le 16 septembre 2024 tendant à l’annulation de la décision contestée.

Vu :

— la Constitution ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code du travail ;

— la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

—  la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

—  le décret n° 82-453 du 28 mai 1982 ;

— le décret n° 2020-1427 du 20 novembre 2020 ;

— le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M^me Arquié, vice-présidente, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Au cours de l’audience publique du 15 octobre 2024 à 10 heures en présence de Mme Guérin, greffière d’audience, M^me Arquié a lu son rapport et a entendu :

— les observations de M^e Laclau pour le syndicat CFDT Interco de la Haute-Garonne et de l’Ariège qui a repris en les précisant les moyens et conclusions développés dans ses écritures en insistant sur le fait que l’absence de rapport s’analyse soit comme une décision de refus d’ établir le rapport, laquelle est alors entachée d’erreur de droit en raison de la méconnaissance de l’article 5-5 du décret du 28 mai 1982, soit en l’absence de décision de refus, comme une obligation pour l’inspecteur du travail d’établir ce rapport, justifiant le prononcé d’une injonction en ce sens, raison pour lesquelles le syndicat a saisi la juridiction à la fois d’un référé suspension et d’un référé mesure utile,

— et les observations de M. A, directeur régional délégué, représentant le préfet de la région Occitanie, qui reprend ses écritures en précisant notamment que le déménagement concerne désormais 168 agents, que le procès-verbal du dernier CSA montre l’engagement pris en séance que tous les points mis en avant par l’ISST dans son rapport du 12 février 2024 soient repris avec entre autre la création d’un espace de confidentialité dont les plans viennent d’être envoyés, un examen de toutes les situations en terme de métier particulier avec une formation de tous les cadres aux risques psychosociaux, et précise que le déménagement apporte un bénéficie immédiat en réduisant les locaux de la DREETS à un site au lieu de trois, dont un qui comportait moins de dix agents.

La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience.

Considérant ce qui suit :

1. Le syndicat CFDT Interco de la Haute-Garonne et de l’Ariège, demande au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de la décision implicite par laquelle l’inspection du travail a refusé d’établir le rapport visé par l’article 5-5 du décret du 28 mai 1982 relatif à l’hygiène et à la sécurité au travail ainsi qu’à la prévention médicale dans la fonction publique.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

2. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ».

3. La condition d’urgence à laquelle est subordonné le prononcé d’une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision administrative contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. L’urgence s’apprécie objectivement et compte tenu de l’ensemble des circonstances de chaque espèce. Il appartient au juge des référés, saisi d’une demande tendant à la suspension d’une telle décision, d’apprécier concrètement, compte-tenu notamment des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue.

4. Aux termes de l’article 66 du décret 20 novembre 2020 visé ci-dessus: « Le président de la formation spécialisée peut, à son initiative ou suite à une délibération des membres de la formation faire appel à un expert certifié () : () 2° En cas de projet important modifiant les conditions de santé et de sécurité ou les conditions de travail lorsqu’il ne s’intègre pas dans un projet de réorganisation de service.() La décision du président de la formation spécialisée refusant de faire appel à un expert doit être substantiellement motivée. Cette décision est communiquée à la formation spécialisée instituée au sein du comité social d’administration ministériel. Le délai pour procéder à une expertise ne peut excéder un mois. En cas de désaccord sérieux et persistant entre les représentants du personnel et le président de la formation spécialisée sur le recours à l’expert certifié, la procédure prévue à l’article 5-5 du décret du 28 mai 1982 susvisé est mise en œuvre dans le délai mentionné à l’alinéa précédent. ». Aux termes de l’article 5-5 du décret du 28 mai 1982 susvisé : « Dans le cas d’une situation de travail présentant un risque grave pour la santé ou la sécurité des agents lors de l’exercice de leurs fonctions, ou en cas de désaccord sérieux et persistant entre l’administration et la formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail ou, à défaut, le comité social d’administration, le chef de service compétent ainsi que la formation spécialisée compétente ou, à défaut, le comité social d’administration compétent peuvent solliciter l’intervention de l’inspection du travail. Les inspecteurs santé et sécurité au travail, peuvent également solliciter cette intervention. Dans le cas d’un désaccord sérieux et persistant, l’inspection du travail n’est saisie que si le recours aux inspecteurs santé et sécurité au travail n’a pas permis de lever le désaccord. () L’intervention faisant suite à la procédure prévue aux alinéas 1, 2 et 3 du présent article donne lieu à un rapport adressé conjointement au chef de service concerné, à la formation spécialisée compétente ou, à défaut, au comité social d’administration, aux inspecteurs santé et sécurité au travail et, pour information, au préfet du département. Ce rapport indique, s’il y a lieu, les manquements en matière d’hygiène et de sécurité et les mesures proposées pour remédier à la situation. () ». Il résulte de ces dispositions qu’un « projet important » s’entend de tout projet qui affecte de manière déterminante les conditions de santé, de sécurité ou de travail d’un nombre significatif d’agents, le critère du nombre de salariés ne déterminant toutefois pas, à lui seul, l’importance du projet.

5. Le projet de déménagement des services de la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS) Occitanie, actuellement logée à la cité administrative située boulevard Armand Duportal vers la nouvelle cité administrative située à Jolimont (Toulouse) a été soumis au comité d’hygiène, de santé, de sécurité et des conditions de travail, lequel a sollicité le 27 juin 2022 une expertise pour avis sur le projet et son impact sur les conditions de travail, la santé et la sécurité des agents. Cette demande a été renouvelée, sans vote, le 17 mars 2023 en séance de la formation spécialisée du comité social d’administration (CSA). En l’absence de réponse du président de la formation spécialisée dans le délai d’un mois, les représentants du personnel ont estimé qu’était né un désaccord sérieux et persistant nécessitant la mise en œuvre de la procédure prévue par l’article 5-5 du décret du 29 mai 1982 visée au point précédent. Le directeur régional du travail, président de la formation spécialisée du CSA, a refusé le recours à l’expert et décidé de saisir l’inspecteur santé et sécurité au travail. Ce dernier a rendu son rapport le 12 février 2024, sans que soit levé le désaccord sérieux et persistant et en concluant à la nécessité de saisir l’inspection du travail de ce désaccord. Par courrier du 29 mai 2024, la formation spécialisée du CSA a sollicité, auprès du ministre du travail, dont copie à la direction régionale du travail, l’intervention de l’inspection du travail, sans qu’une réponse à cette demande ne lui ait été depuis lors apportée.

6. Pour caractériser l’existence d’une situation d’urgence, le syndicat CFDT Interco de la Haute-Garonne et de l’Ariège soutient que le déménagement a été reporté au mois de février 2025, ce qui laisse à l’inspection du travail un temps suffisant pour réaliser le rapport avant la date effective du déménagement, que de nombreux enjeux de santé ont été identifiés et n’ont pas été pris en compte malgré les alertes des différents intervenants, que ce soit pour les agents et leurs conditions de travail ou pour l’administration et qu’ils apparaissent suffisamment importants pour justifier de l’urgence de la situation et la réalisation d’une analyse avant le déménagement effectif et l’installation du personnel. Il met également en avant l’absence d’avis émis par des organes compétents qui sont obligatoirement consultés sur le sujet entrainant un risque d’illégalité des décisions subséquentes de l’administration. Toutefois, il ressort des pièces du dossier et de ce qui a été dit à la barre que le désaccord sérieux et persistant entre l’administration et la formation spécialisée du CSA santé, sécurité et conditions de travail consiste d’une part en une réduction des surfaces de bureaux et d’autre part en une consultation insuffisante des acteurs de prévention et instances de dialogue social. En ce qui concerne la surface des bureaux, l’ISST retient dans son rapport du 12 févier 2024 que les bureaux de 3 personnes présentent une surface inférieure à 20,2 m² (soit moins de 7 m² par personne) et que parmi ces bureaux B3, 10 sur 13 ont une surface inférieure à 17,6 m² soit moins de 6 m² par personne et que sur les 39 bureaux B2, 10 ont une surface inférieure à 6 m² par personne. Ce rapport précise également que ces éléments sont à nuancer depuis la présentation de nouveaux plans le 8 février 2024 sans toutefois préciser à quel point ces éléments doivent l’être. Le rapport indique également qu’il n’existe pas d’éléments précis concernant les surfaces et qu’il y a simplement un consensus sur une diminution d’un tiers des surfaces allouées. En outre, aucune disposition législative ou réglementaire n’impose de surface minimum de travail et la norme NFX 35-102 « conception ergonomique des espaces de travail en bureaux » qui a été revue en février 2023 ne préconise plus de surface minimum du poste de travail. En ce qui concerne la consultation des acteurs de prévention et instances de dialogue social, il est reproché au maître d’ouvrage de ne pas avoir répondu aux points de vigilance, notamment les rappels des règles ergonomiques adressés dans une note collective des médecins du travail compétents pour les agents de la DREETS Occitanie de 2021 et plus généralement de ne pas avoir consulté formellement les médecins du travail sur les aménagements des locaux de travail. Il est également reproché à la DREETS de ne pas avoir mis en place de manière effective un espace au sein duquel les représentants du personnel peuvent débattre des sujets « santé et sécurité au travail » liés aux aménagements prévus et faire des propositions. Un comité de pilotage interne a été mis en place en juin 2022 et s’est réuni à trois reprises sans qu’aucun représentant du personnel n’y ait participé Toutefois, le fait que tous les acteurs de prévention n’auraient pas été suffisamment associés à l’évaluation des risques professionnels ne signifie pas que de tels risques seraient avérés, ce qui ne ressort pas plus des autres éléments transmis. Dans ces conditions, les manquements reprochés au projet d’installation dans les nouveaux locaux de la cité administrative de Jolimont ne peuvent être regardés comme portant une atteinte immédiate et suffisamment grave à la santé et la sécurité des agents de nature à regarder la condition d’urgence posée par l’article L. 521-1 du code de justice administrative comme remplie.

7. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la condition tenant à l’existence de moyens propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige et la fin de non-recevoir opposée par le direction régionale du travail Occitanie, que les conclusions à fin de suspension et par voie de conséquence à fin d’injonction de la requête présentée par le syndicat CFDT Interco de la Haute-Garonne et de l’Ariège sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l’instance :

8. Les dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que le syndicat demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête du syndicat CFDT Interco de la Haute-Garonne et de l’Ariège est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée au syndicat CFDT Interco de la Haute-Garonne et de l’Ariège et au ministre du travail et de l’emploi.

Une copie en sera adressée au préfet de la Haute Garonne et à la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités.

Fait à Toulouse le 21 octobre 2024.

La juge des référés,

Céline ARQUIÉ

La greffière,

Sylvie GUÉRIN

La République mande et ordonne au ministre du travail et de l’emploi, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

la greffière en chef,

ou par délégation, la greffière,